Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 19 de Junio de 2006

Ponente:EDUARDO CALVO ROJAS
Número de Recurso:8200/2000
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:19 de Junio de 2006
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

CUESTIÓN DE ILEGALIDAD. IMPROCEDENCIA DEL PROCEDIMIENTO. Como la cuestión de ilegalidad no es un mecanismo de revisión de sentencias sino que tiene por objetivo la depuración del ordenamiento jurídico, debe cuestionarse la virtualidad de este procedimiento especial cuando la cuestión tratada no se refiere a una disposición reglamentaria sino al contenido de una Relación de Puestos de Trabajo pues en ésta falta la generalidad y las demás notas características de las disposiciones reglamentarias. Se estima la cuestión de ilegalidad. No ha lugar al recurso de casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

JUAN JOSE GONZALEZ RIVASNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENPABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAJOSE DIAZ DELGADOEDUARDO CALVO ROJAS

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Junio de dos mil seis.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación número 8200/2000 interpuesto por la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN, representada y asistida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia de 27 de octubre de 2000 de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón resolviendo cuestión de ilegalidad planteada (recurso nº 529/2000) promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zaragoza.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Resolviendo la cuestión de ilegalidad promovida por el por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zaragoza con relación al nivel y complemento de destino asignados al puesto de nº 7715 (asistente social) en la Relación de Puestos de Trabajo de la Diputación General de Aragón publicada el Boletín Oficial de Aragón nº 67 de 13 de junio de 1997, la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia con fecha 27 de octubre de 2000 cuya parte dispositiva se expresa en los siguientes términos:

FALLO

PRIMERO.- Estimamos la cuestión de ilegalidad seguida con el número 529 del año 2000, promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Zaragoza y en su virtud declaramos la nulidad de la Relación de Puestos de Trabajo publicada el 13 de junio de 1997 en el B.O.A. núm. 67 en cuanto fija el nivel de complemento de destino 18 al puesto nº 7715.

SEGUNDO.- No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas

.

SEGUNDO

La DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 28 de febrero de 2001 en el que se aduce un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , alegando la infracción del artículo 16 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , al invadir la resolución combatida el ámbito de competencia y discrecionalidad propia de la Administración, declarada por la jurisprudencia.

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia «... estimando el presente recurso, casando la sentencia recurrida y resolviendo desestimar el correspondiente recurso contencioso- administrativo, con acogimiento de los motivos expresados por esta parte ».

TERCERO

Habiendo sido emplazada al efecto, no se ha personado en este recurso de casación Dª Gabriela, promotora del recurso contencioso-administrativo del que trae causa la cuestión de ilegalidad resuelta en la sentencia recurrida en casación.

CUARTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 14 de junio de 2.006, si bien, por razón de calendario de trabajo de la Sección, la deliberación y votación tuvo lugar el día 16 de junio del presente año.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación lo dirige la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 27 de octubre de 2000 en la que se acuerda estimar la cuestión de ilegalidad promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Zaragoza y, en consecuencia, declarar la nulidad de la Relación de Puestos de Trabajo publicada el 13 de junio de 1997 en el B.O.A. núm. 67 en cuanto fija el nivel de complemento de destino 18 al puesto nº 7715.

La sentencia aquí recurrida deja reseñados los siguientes datos:

  1. Hubo una primera sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zaragoza de fecha 22 de septiembre de 1999 que, estimando en parte el recurso interpuesto por Dª Gabriela, reconoció el derecho de ésta a que por la Administración se procediese a una nueva valoración del puesto que desempeñaba y a que, si de esa nueva valoración resultaba la fijación de un nivel de complemento superior, se abonase a la recurrente la correspondiente diferencia retributiva.

  2. La sentencia del Juzgado fue confirmada en apelación por sentencia de 10 de abril de 2000 de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón .

  3. Como quiera que la sentencia dictada en apelación no anula la determinación de la Relación de Puestos de Trabajo en lo referido al nivel asignado al puesto de trabajo de la Sra. Gabriela, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zaragoza, mediante auto de 8 de julio de 2000 , plantea cuestión de ilegalidad referida a la mencionada determinación de la RPT.

Siendo esa la secuencia de los acontecimientos, la sentencia que resuelve la cuestión de ilegalidad promovida por el Juzgado comienza reproduciendo prácticamente en su totalidad la fundamentación jurídica de aquella otra sentencia que la propia Sección 2ª de la Sala de Zaragoza había dictado resolviendo el recurso de apelación y que son del siguiente tenor:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS (de la sentencia dictada en apelación)

"PRIMERO: Señala la Administración demandada, como fundamento de su impugnación, que el fallo se fundamenta, erróneamente, para alcanzar el pronunciamiento estimatorio parcial de la demanda sobre dos bases, que son, las retribuciones de personal laboral y los especiales conocimientos en pedagogía, afirmando que, frente a lo argumentado en la sentencia, no se puede equiparar la regulación del personal laboral, sujeto al convenio colectivo vigente, con la relación estatutaria que vincula a la demandante con la Administración, y que tampoco la necesidad de conocimientos específicos en materia de pedagogía puede ser pauta de reconocimiento obligado de un mayor nivel, ya que al desempeñar un puesto base de asistente social, tales conocimientos se dan por supuestos en el puesto que desempeña y en la titulación exigida para ocuparlo.

SEGUNDO.- A la vista de lo expuesto, lo primero que debe de ponerse de manifiesto es que si bien se adujo por la recurrente como motivo de impugnación que existía un trato discriminatorio entre el nivel de complemento de destino a ella asignado y el de los compañeros, personal laboral, educadores adscritos al Equipo de medio abierto, lo cierto es que la sentencia apelada rechaza dicho motivo de impugnación señalando expresamente que "los conceptos, estructura y cuantía de las retribuciones de uno y otro personal son distintos, por lo que no es posible, comparar un determinado complemento, de los que forman la totalidad de las retribuciones, para deducir un trato discriminatorio, cuando el resto de los complementos e incluso el sueldo base, ni son análogos ni pueden ser objeto de comparación", por lo que debe rechazarse la afirmación de que la existencia de un trato discriminatorio con relación al personal laboral haya sido uno de los fundamentos de la sentencia apelada, con todas las consecuencia que ello conlleva.

TERCERO.- Igualmente señala la Administración apelante que la exigencia de unos especiales conocimientos en pedagogía no puede servir de argumento para el reconocimiento obligado de un mayor nivel, ya que al desempeñar un puesto base de asistente social, tales conocimientos se dan por supuestos en el puesto que desempeña y en la titulación exigida para ocuparlo.

Dicha argumentación, sin embargo, desconoce el real fundamento de la sentencia que funda su fallo estimatorio parcial del recurso en que "de lo informado por la Administración en prueba para mejor proveer y de los informes que constan en el expediente administrativo (...) se obtiene la conclusión de que el puesto de la recurrente no ha sido valorado particularizadamente por la Administración", y ello según señala a continuación, porque al calificar el puesto de la recurrente como un puesto base de Asistente Social "no ha tenido en cuenta que de la propia naturaleza del servicio al que está adscrito, de las funciones que realiza la recurrente en el mismo, en identidad con los educadores -personal laboral- y los conocimientos específicos en pedagogía exigidos para el desempeño del puesto, que son reiteradamente constatados en los informes de la Secretaría General del Departamento (folios 12 y 13) se infiere la naturaleza diferenciada del citado puesto, en comparación con las funciones que se definen para el puesto base de Asistente Social".

Ciertamente, los conocimientos de pedagogía son tenidos en cuenta para llegar ala solución estimatoria parcial del recurso, pero debe tenerse en cuenta que, ni son los mismos el único argumento de la sentencia, ni la sentencia se refiere a conocimientos generales de pedagogía, a los que parece referirse y asimismo pudiera aplicarse lo razonado por la parte apelante, sino a conocimientos específicos de pedagogía por razón de las funciones específicas que en el mismo se desempeñan -téngase en cuenta que en la propuesta de modificación de nivel y características del puesto de trabajo núm. ..., asistente social del Servicio Provincial del Departamento en Zaragoza emitido por el Secretario General del Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo de 11 de mayo de 1998, en el que se señala que las funciones que describe del puesto, entre otras "propuestas de cambios de medidas judiciales, asistencia a juicios y comparecencia y reuniones con jueces y fiscales", "hacen que se requiera adecuados conocimientos en área de pedagogía" por lo que se solicita no sólo se modifique el nivel sino que en las características del puesto figuren no sólo "funciones técnicas del Cuerpo", sino además "y en pedagogía" o "con conocimientos en pedagogía"-.

CUARTO.- Por lo expuesto, ha de estimarse que no han sido desvirtuados los razonamientos que llevan en la sentencia impugnada, a pesar de reconocer el amplio margen de apreciación necesaria para configurar cada puesto de trabajo en el ejercicio de la potestad de autoorganización, a la conclusión estimatoria parcial del recurso -la propia Administración en sus diversos informes emitidos en vía administrativa no es ajena a esta conclusión ya que el único informe desfavorable es por falta de concreción (documento 5 al folio 9) y el mismo es posteriormente subsanado-, por lo que ha de estimarse procedente la desestimación del recurso interpuesto".

Y a partir de esa fundamentación de la sentencia que resolvió el recurso de apelación, la sentencia de la Sala de Zaragoza que resuelve la cuestión de ilegalidad añade las siguientes consideraciones:

FUNDAMENTOS DE DERECHO (de la sentencia que resuelve la cuestión de ilegalidad)

TERCERO.- Pues bien, de los anteriores razonamientos se desprende no sólo la disconformidad a derecho del acto específicamente anulado en la sentencia apelada, sino también, y ello es lo determinante de la solución de la presente litis, la disconformidad a derecho de la disposición normativa que servía de fundamento al referido acto presunto en cuanto fija el nivel de complemento de destino 18 al puesto nº 7715, no pudiéndose admitir frente a ello la alegación de la Administración autonómica en el sentido de que en el contencioso 129/1999 en ningún momento se enjuicio ni discutió la legalidad del complemento asignado sino que se enjuició y discutió la negativa de la Administración a revisar la valoración, ya que el examen de las referidas sentencias pone de manifiesto que la procedencia del nivel fue el objeto central de la litis, ni tampoco que no fue declarado de por sí ilícito el nivel asignado actualmente, obligando únicamente a la Administración a una nueva valoración, ya que si no se fijó un nivel concreto fue por estimarse que debía ser la Administración, en uso de sus potestades, la que asignara el nivel correspondiente, pero tanto de la fundamentación de la sentencia de instancia, como de la de apelación, se desprende la conclusión de disconformidad a derecho del nivel fijado en la relación de puestos de trabajo por lo que resulta procedente, estimando la cuestión de ilegalidad promovida declarar la nulidad de la Relación de Puestos de Trabajo publicada el 13 de junio de 1997 en el B.O.A. núm. 67 en cuanto fija el nivel de complemento de destino 18 al puesto nº 7715...

.

SEGUNDO

Hemos indicado en el antecedente segundo que en su escrito de interposición del recurso de casación la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN, después de formular el motivo de casación que seguidamente examinaremos, termina solicitando que se dicte sentencia «... estimando el presente recurso, casando la sentencia recurrida y resolviendo desestimar el correspondiente recurso contencioso-administrativo, con acogimiento de los motivos expresados por esta parte ».

Pues bien, procede dejar desde ahora señalado que aunque prosperase el motivo de casación alegado y llegásemos por ello a casar la sentencia aquí recurrida tal pronunciamiento en ningún caso supondría la alteración del resultado del proceso contencioso-administrativo originario, pues el artículo 126.5 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción determina con toda claridad que la sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad no afectará a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó aquella.

El sentido de esta norma se explica fácilmente si se toma en consideración que la cuestión de ilegalidad no es un mecanismo para la revisión de sentencias, ni tiene por objeto la resolución de un litigio concreto, sino que, análogamente a lo que sucede con el recurso de casación en interés de la Ley regulado en los artículos 100 y 101 LJCA , el procedimiento de la cuestión de ilegalidad tiene como único objetivo la depuración del ordenamiento jurídico y supone la habilitación de un cauce para que el órgano jurisdiccional que tiene la competencia para ello pueda eliminar del ordenamiento aquellas disposiciones reglamentarias que resulten contrarias a derecho, pero sin afectar a las situaciones jurídicas individualizadas reconocidas en la sentencia recaída en el proceso en el que suscitó la procedencia de plantear la cuestión.

Siendo esa la finalidad de la cuestión de ilegalidad, cabría cuestionar la virtualidad de este procedimiento especial cuando, como aquí sucede, no viene referido a una disposición reglamentaria sino a la determinación contenida en una Relación de Puestos de Trabajo y referente al nivel de complemento asignado a un concreto puesto de trabajo, pues falta aquí la nota de generalidad y demás caracteres propios de las disposiciones reglamentarias. De este modo, si la sentencia que resuelve la cuestión de ilegalidad no ha de afectar a la situación jurídica derivada de la sentencia dictada por el Juzgado que planteó la cuestión (que fue luego confirmada en apelación) cabe preguntarse qué sentido tiene entonces el planteamiento de la cuestión de ilegalidad.

No profundizaremos más en estas consideraciones pues en los escritos de alegaciones que dirigieron a la Sala de Zaragoza ninguna de las partes allí personadas impugnó la admisibilidad de la cuestión de ilegalidad; y la cuestión tampoco ha sido abordada en el recurso de casación. Nos limitaremos a dejar apuntado que el planteamiento y admisión de la cuestión de ilegalidad en el caso que nos ocupa quizá obedezca a una interpretación extensiva y no enteramente adecuada de la jurisprudencia relativa a la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo, pues la asimilación de éstas a las disposiciones de carácter general viene siendo matizada por esta Sala en el sentido de que tal asimilación se hace a efectos de permitir el acceso a la casación, que de otro modo estaría vedado por tratarse de una cuestión de personal - SsTS de 4 de febrero de 2002 (casación 225/99) y 19 de diciembre de 2003 (casación 4930/98 ); pero sin que ello suponga equiparar sin más las relaciones de puestos de trabajo a los reglamentos, pues tal equiparación da lugar a resultados disfuncionales como el aquí estamos contemplando.

TERCERO

Entrando ya a examinar las cuestiones planteadas en el recurso de casación, recordaremos que la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN aduce un único motivo de casación en el que alega la infracción del artículo 16 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , al invadir la resolución combatida el ámbito de competencia y discrecionalidad propia de la Administración.

El motivo no puede prosperar pues la sentencia impugnada no ha incurrido en la infracción que se le reprocha. En efecto, la sentencia que resuelve la cuestión de ilegalidad, que reproduce la fundamentación de aquella otra sentencia de la propia Sala de Zaragoza que había confirmado en apelación la sentencia del Juzgado, no invade competencias de la Administración ni fija el nivel de complemento que debe corresponder al puesto de trabajo objeto de controversia; se limita a constatar que la Administración no ha realizado una valoración particularizada de las características del puesto de trabajo, y por ello anula la determinación de nivel que se le asigna en la Relación de Puestos de Trabajo, pero dejando claro que corresponde a la Administración la realización de una nueva valoración y la fijación del nivel que corresponda al puesto de trabajo.

Por lo demás, esa conclusión de que la Administración no ha valorado adecuadamente las características y las funciones propias del puesto de trabajo nº 7715 se alcanza en la sentencia aquí recurrida, aunque lo hace reiterando razones que ya habían sido expuestas en la sentencia que resolvió el recurso de apelación, a partir del examen de los datos e informes aportados a las actuaciones. Y el resultado de ese examen no puede ser revisado en casación pues como hemos declarado en sentencias de esta misma Sala y Sección 7ª de 2 de mayo de 2006 (casación 7732/2000), 3 de octubre de 2005 (casación 4608/99), 18 de enero de 2003 (casación 2627/98) y 27 de enero de 2004 (casación 6830/98 ), y en otras muchas resoluciones que en estas dos últimas se citan, es ajeno al significado y finalidad de la casación pretender la sustitución de la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia, salvo que se justifique la vulneración normas que regulan la prueba tasada o que el tribunal sentenciador ha incurrido en arbitrariedad o incoherencia, lo que no sucede en el caso examinado.

CUARTO

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.

FALLAMOS

NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto en representación de por la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN, representada y asistida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia de 27 de octubre de 2000 de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón resolviendo cuestión de ilegalidad planteada (recurso nº 529/2000) promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zaragoza , con imposición al recurrente de las costas de este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.