STS, 26 de Abril de 2004

PonenteManuel Goded Miranda
ECLIES:TS:2004:2724
Número de Recurso9/2002
ProcedimientoCONTENCIOSO - CUESTION DE ILEGALIDAD
Fecha de Resolución26 de Abril de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. ENRIQUE CANCER LALANNED. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Abril de dos mil cuatro.

Vista por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, la cuestión de ilegalidad número 9/2.002 que ante la misma pende de resolución, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en relación con el artículo 7.22 del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por Real Decreto 884/1.989, de 14 de julio, por falta de cobertura en norma con rango de ley. Ha comparecido y formulado escrito de alegaciones el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En virtud de auto de 1 de octubre de 2.002 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, planteó cuestión de ilegalidad respecto al contenido del artículo 7.22 del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, por tratarse de una norma disciplinaria sin cobertura en norma con rango de ley. La cuestión de ilegalidad tenía su base en la sentencia dictada el 16 de mayo de 2.002, por el que la Sala mencionada estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el funcionario del Cuerpo Nacional de Policía Don Roberto contra resolución de la Dirección General de la Policía, que le impuso una sanción de suspensión de funciones durante un mes, por la comisión de la falta grave tipificada en el artículo 7.22 del citado texto reglamentario, anulando dicha resolución y dejando sin efecto la sanción impuesta.

SEGUNDO

Remitidas las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, presentó escrito de alegaciones, solicitando que se desestime totalmente la cuestión de ilegalidad al ser ajustado a derecho el artículo 7.22 del Real Decreto 884/1.989.

TERCERO

Compareció en las actuaciones por sí mismo el funcionario del Cuerpo Nacional de Policía Don Roberto y, no personándose por medio de Procurador y asistido de Abogado, como al efecto se le requirió, se ordenó continuar el procedimiento sin su intervención.

CUARTO

Admitida a trámite la cuestión de ilegalidad, se ordenó su publicación en el BOE.

QUINTO

Para la votación y fallo de la cuestión de ilegalidad se señaló el 20 de abril de 2.004, en que así tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Por resolución de la Dirección General de la Policía de 20 de octubre de 1.998 se impuso al funcionario del Cuerpo Nacional de Policía Don Roberto la sanción de suspensión de funciones durante un mes, como autor de una falta grave tipificada en el artículo 7.22 del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía aprobado por Real Decreto 884/1.989, de 14 de julio (RRDCNP).

Don Roberto interpuso contra dicha resolución recurso contencioso-administrativo, que fue estimado por la sentencia dictada el 16 de mayo de 2.002 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso número 2.497/98, sentencia que anuló la resolución de 20 de octubre de 1.998 por ser contraria al ordenamiento jurídico y dejó sin efecto la sanción impuesta. La causa de la referida anulación consistió, en esencia, en entender que el artículo 7.22 del RRDCNP vulnera el principio de reserva de ley, ya que los régimenes sancionadores deben ser regulados por normas que tengan dicho rango, en base al principio de legalidad consagrado por el artículo 25 de la Constitución.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 27, 123 y disposición transitoria sexta de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998 (L.J.), ha planteado, por medio de auto de 1 de octubre de 2.002, la presente cuestión de ilegalidad en relación con el artículo 7.22 del RRDCNP.

Dicha cuestión se centra, por tanto, en determinar si el mencionado artículo 7.22, que tipifica como falta disciplinaria grave, en que pueden incurrir los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, "la realización de actos o declaraciones que vulneren los límites al derecho de acción sindical señalados en el artículo 19 de la Ley Orgánica 2/1.986, de 13 de marzo" (de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad), es o no nulo de pleno derecho, por vulnerar el principio de reserva de ley en materia sancionadora que establece el artículo 25 de la Constitución.

SEGUNDO

El Tribunal Constitucional ha declarado reiteradas veces que el principio de legalidad recogido por el artículo 25.1 de la Constitución comprende, en el ámbito del Derecho sancionador, una doble garantía: material, que exige la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, traducida en la triple exigencia de "lex scripta", "lex previa" y "lex certa"; y formal, en cuanto el término "legislación vigente" contenido en el artículo 25.1 de la Constitución expresa una reserva de ley en materia sancionadora, si bien con distinto alcance en el ámbito penal y en el administrativo, como a continuación hemos de desarrollar.

En efecto, en la cuestión de ilegalidad que abordamos, se trata de fijar el alcance del principio de legalidad en un ámbito específico de la potestad sancionadora, el de ejercicio de las facultades disciplinarias en las relaciones de sujeción especial, esto es, en aquellas relaciones que no son las que ligan a la Administración con todos los ciudadanos, sino las que le vinculan con personas que están sujetas a ella por una relación característica, como es la relación estatutaria respecto de los funcionarios públicos. Como ha declarado el Tribunal Constitucional en la sentencia 69/1.989, de 20 de abril, el alcance de la reserva de ley pierde parte de su fundamentación material en el seno de las relaciones de sujeción especial, en el que la potestad sancionadora no es la expresión del "ius puniendi" genérico del Estado, sino manifestación de la capacidad propia de autoordenación correspondiente, si bien, incluso en este ámbito, una sanción carente de toda base normativa legal devendría lesiva del derecho fundamental que reconoce el artículo 25.1. Por ello, la sentencia del Tribunal Constitucional 2/1.987, de 21 de enero, precisó que la base normativa legal de la tipificación de las infracciones y establecimiento de las sanciones también existiría, cuando la ley, en aquel caso se refería a los artículos 42 y siguientes de la Ley General Penitenciaria (Ley Orgánica 1/1.979, de 26 de septiembre), se remita, en la especificación y gradación de las infracciones, al Reglamento, lo que permite reconocer la existencia de la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma con rango de ley. En sentido equivalente pueden citarse las sentencias 219/1.989, de 21 de diciembre, y 234/1.991, de 10 de diciembre. Más adelante el Tribunal Constitucional ha especificado que el cumplimiento de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad permiten una adaptación -nunca supresión- en los casos de relaciones Administración-administrado en concordancia a la intensidad de la sujeción; y que la relativización del principio puede ser mayor en los supuestos de máxima intensidad de la relación, citando como ejemplos la que une a los presos con la Administración penitenciaria (sentencia 2/1.987, ya aludida) o a los policías con sus superiores jerárquicos (sentencia 69/1.989, igualmente mencionada). En este sentido se pronuncia la sentencia 61/1.990, de 20 de marzo.

TERCERO

La aplicación de los principios antes expresados resuelve la cuestión planteada.

En el ámbito de unas relaciones de sujeción especial de singular intensidad basta para que el principio de legalidad, en su garantía de exigencia de una ley formal, se considere respetado respecto a la tipificación de una infracción disciplinaria, que el precepto reglamentario tenga su apoyo en la ley, aunque el precepto de ley formal no defina específicamente el tipo de la infracción disciplinaria.

Así ha ocurrido con los artículos 42 y siguientes de la Ley Orgánica 1/1.979, General Penitenciaria. En ellos no se tipifican las faltas disciplinarias muy graves, graves y leves, sino que se enuncian los principios de su tipificación. No obstante ello, el Tribunal Constitucional admite la concreta tipificación en norma de carácter reglamentario, atendiendo a que se trata de relaciones de sujeción especial con una singular intensidad en el vínculo que une a los presos con la Administración penitenciaria, singular intensidad que también se produce (lo reconoce igualmente el Tribunal Constitucional) en el supuesto de las relaciones a que se someten los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía.

En el supuesto que abordamos, el artículo 27 de la Ley Orgánica 2/1.986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, al regular el régimen disciplinario de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, tipifica específicamente las faltas muy graves (apartado 3), pero añade que las faltas graves y leves se determinarán reglamentariamente de conformidad con los criterios que a continuación expone (apartado 4), particularización que no se contenía en la Ley Orgánica General Penitenciaria. Existe pues una cobertura legal suficiente del artículo 7.22 del RRDCNP en el artículo 27.4 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, al tratarse de la regulación de relaciones de sujeción especial, cobertura legal que impide considerar que dicho precepto vulnera el principio de legalidad consagrado por el artículo 25.1 de la Constitución, lo que conduce a desestimar la presente cuestión de ilegalidad.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla menciona lo dispuesto en el artículo 129.3 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), que sólo faculta a las disposiciones reglamentarias de desarrollo para introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones. Pero olvida que dicho precepto va dirigido al ejercicio por la Administración de la potestad sancionadora respecto de todos los ciudadanos. El artículo 127.3 excluye la aplicación de la norma a la potestad disciplinaria, expresando que las disposiciones del Título IX de la LRJ-PAC ("De la Potestad Sancionadora") no son de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio.

CUARTO

Procede desestimar la cuestión de ilegalidad, sin que ello afecte a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia de 16 de mayo de 2.002, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Sevilla en el recurso número 2.497/98 (artículo 126.5 de la L.J.), ordenando la publicación del fallo en el BOE (artículo 126.2 inciso segundo).

Dada la naturaleza de la cuestión planteada y el interés general concurrente, no ha lugar a formular expresa imposición de costas.

FALLAMOS

Debemos desestimar y desestimamos la cuestión de ilegalidad número 9/2.002, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en relación con el artículo 7.22 del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por Real Decreto 884/1.989, de 14 de julio, sin que ello afecte a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia de 16 de mayo de 2.002, pronunciada por la citada Sala en el recurso contencioso-administrativo número 2.497/98; sin verificar expresa imposición de costas.

Publíquese el presente fallo en el BOE a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998.

Dése traslado de la presente sentencia a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.

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