STS, 3 de Diciembre de 2002

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cádiz dictó sentencia por el procedimiento abreviado de fecha 12 de julio de 2001 por el que se estimaba el contencioso-administrativo deducido por D. Cesar frente a la resolución de la Dirección General de Tráfico de fecha 21 de diciembre de 2000, desestimatoria del recurso de alzada que había interpuesto contra la resolución de la Delegación del Gobierno en Andalucía de fecha 4 de septiembre de 2000, que había acordada la imposición de una sanción de 75.000 pesetas y suspensión de la autorización administración para conducir vehículos durante tres meses.

En la misma sentencia se acordaba plantear cuestión de ilegalidad del artículo 15.1 del Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, en la redacción dada al mismo por el Real Decreto 137/2000, de febrero.

Remitidas las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, en fecha 21 de septiembre de 2001 la procuradora Dª Susana Rodríguez de la Plaza, en nombre y representación de D. Cesar , presenta su escrito de alegaciones en el que tras manifestar cuanto estima procedente y aportar la jurisprudencia que considera oportuna, suplica a la Sala que dicte resolución, en su día, por la que estime la cuestión de ilegalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cádiz.

Por providencia de 8 de noviembre de 2001 se tiene por planteada cuestión de ilegalidad por el expresado Juzgado en el artículo antes referido, y se designa Magistrado Ponente para que se instruya y delibere en la Sala lo que proceda en orden a la admisión o inadmisión de este procedimiento.

Se admite a trámite la cuestión de ilegalidad planteada mediante providencia de 31 de enero de 2002, ordenándose la publicación de dicho planteamiento en el Boletín Oficial del Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 124.2 de la Ley Jurisdiccional y la remisión de las actuaciones a la Sección Sexta conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de esta cuestión de ilegalidad planteada el día 21 de noviembre de 2002, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

Al constituir el presente procedimiento un tema idéntico a la cuestión de ilegalidad resuelta por esta misma Sala y Sección en sentencia de fecha quince de noviembre de dos mil dos (449/2001), este Tribunal, ante la unidad de criterio seguido por la mencionada resolución, y en virtud de los principios de seguridad jurídica, unidad de doctrina y tutela judicial efectiva, nos remitimos a lo ya dicho en la citada sentencia de quince de noviembre del presente año, dando por reproducidos los argumentos jurídicos puestos de manifiesto en aquella y que a continuación exponemos.

1. Mediante auto de treinta de julio del dos mil uno, el Magistrado Juez, titular del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cádiz, dijo lo siguiente: «Se acuerda plantear la cuestión de ilegalidad prevista en el art. 27 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sobre la ilegalidad del apartado 1 del art. 15 del R.D. 320/1994, de 25 de febrero, que aprueba el Reglamento del Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos de Motor y Seguridad Vial, modificado por el R.D. 137/2000, de 4 de febrero, en la parte que dice: "salvo que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, en cuyo caso el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido conforme previene el art. 55.2 de la referida Ley".»

   Este auto se dictó con ocasión del proceso contencioso-administrativo abreviado 34/2001, seguido ante el citado Juzgado nº 1 de la mentada jurisdicción en Cádiz, a instancia de don Cesar y en el que se cuestionaba la adecuación a derecho de una sanción de setenta y cinco mil pesetas y suspensión de autorización para conducir durante tres meses que se impuso al interesado como consecuencia de denuncia formulada por los Agentes del servicio de vigilancia y regulación del tráfico por el hecho de "conducir el vehículo reseñado -un turismo Peugeot 405- con un permiso de conducción de antigüedad inferior a dos años con una tasa de alcohol en aire espirado superior a 0´40 miligramos por litro, primera prueba 0'45 mg/l, segunda prueba, 0'44 mg/l". Así -literalmente- se describe el hecho tanto en el boletín de denuncia (que firmó el interesado en el resguardo que se le entrega en el momento de imponerle la sanción) [folio 1 del expediente administrativo], como en la resolución que le impone la sanción [folio 23], la cual le fue notificada por correo con acuse de recibo [folio 26].

2. En el auto en que se plantea la cuestión de ilegalidad, por lo que ahora importa y sin perjuicio de la más extensa fundamentación que luego resumiremos, el Juzgado -después de invocar el artículo 27.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio- empieza su discurso con tres razonamientos jurídicos que le sirven para centrar el problema, y que importa transcribir literalmente:

   1. Dice el Juzgado: «Uno de los motivos alegados por el recurrente en su recurso para impugnar la sanción de tráfico que le fue impuesta, [sic] fue el carácter verbal de la resolución que la acordó, sin motivación alguna del órgano competente, que fue la Delegación del Gobierno en Andalucía, según hacía constar la Jefatura Provincial de Cádiz, que le dio traslado de la misma. Así quedó demostrado en el expediente administrativo, del que se deduce también que la sanción impuesta al recurrente forma parte de un listado de otros tantos expedientes en que dicha competencia se ejerció también de forma verbal, tal y como se declara probado en la sentencia». [Razonamiento jurídico II].

   2. Añade luego: «Tal forma de proceder de la Administración tiene su amparo en el art. 15.1 del R.D. 320/1994, de 25 de febrero,, que aprueba el Reglamento del Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos de Motor y Seguridad Vial, tras la redacción dada al mismo por el R.D. 137/2000, de 4 de febrero, que pese a proclamar el principio de escritura de la resolución sancionadora en materia de tráfico, conforme previene el art. 55.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, deja a salvo "que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, en cuyo caso el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido conforme previene el art. 55.2 de la referida Ley".». [Razonamiento jurídico III].

   3. Y sigue diciendo: «En la sentencia anteriormente aludida [se refiere a la de 1 de marzo de 2001, dictada por el Juzgado, y que le lleva a plantear la cuestión de ilegalidad] se declara contrario a Derecho el acto sancionador impugnado, por estimar que el anterior inciso entrecomillado del mencionado precepto reglamentario, que posibilita el ejercicio de la potestad sancionadora en forma verbal, es ilegal, sin que entre en las competencias de este Juzgado la impugnación directa de dicha norma, que compete a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, conforme a lo dispuesto en el art. 12.1 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por ser el mencionado precepto reglamentario una disposición general emanada del Consejo de Ministros». [Razonamiento jurídico IV].

Centrado ya el problema, el titular del citado Juzgado gaditano pasa a exponer -en el razonamiento jurídico V, que divide en cuatro apartados numerados con ordinales, los argumentos que apoyan la cuestión de ilegalidad que plantea, y cuya síntesis hacemos seguidamente.

1. Uno de los requisitos de validez de los actos administrativos es el de la motivación (art. 54, de la Ley 30/1992), instrumento técnico que permite el control del acto administrativo por los tribunales (art. 106 CE), asegurando la sujeción de la Administración a la Ley y al derecho (art. 103 CE).

   Con mayor razón -dice- si se trata de actos sancionadores, respecto de los cuales la exigencia de motivación aparece especialmente dispuesta por el art. 138.1 de la Ley 30/1992 , con la exigencia, además, de que la decisión ha de ser congruente, pues el precepto ordena resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente, a fin de garantizar el principio de legalidad penal [sic] (art. 25 CE) y el derecho de defensa del imputado (art. 25 CE)

   .

   [Estas premisas legislativas y constitucionales con las que inicia su argumentación el titular del Juzgado que formula la cuestión de ilegalidad pueden ser aceptadas con estas dos matizaciones:

   1. Todas las decisiones administrativas, sean o no sancionadoras, están sujetas a las exigencias de motivación y de congruencia (art. 89, Ley 30/1992), números 1 y 2 -para la congruencia- y número 3 -para la motivación-); b) Puesto que el Juzgado, con estas afirmaciones iniciales parece que trata de sustentar toda la argumentación posterior, conviene decir que cuando la Ley 30/1992 habla de principio de legalidad, que abre el capítulo 1º del su Título IX, está refiriéndose no sólo a la sujeción a la ley y al derecho en general (art. 103 CE), ni únicamente a esta sujeción en cuanto a la competencia y al procedimiento (art. 127.1, Ley 30/1992), sino sobre todo y más particularmente a los dos corolarios o reglas que derivan de ese principio de legalidad en este concreto ámbito del derecho administrativo sancionador y que son la tipicidad (legalidad material) y la reserva legal (legalidad formal). Estas matizaciones son necesarias porque parece que el Juzgado entiende que en el ámbito sancionador hay una vinculación más fuerte de la Administración a la ley que en los restantes ámbitos. Cuando, en realidad no se trata de un problema de magnitud sino de precisión en la descripción de la conducta reprochable y de la sanción que lleva aparejada, además de preservar esas descripciones frente a posibles veleidades reformadoras no suficientemente meditadas. Es decir que, contra lo que expresamente dice el Juzgado de Cádiz (párrafo 2º de V.1º, párrafo segundo), el deber de motivar -deber, porque está previsto en la ley, convirtiéndose en obligación al proyectarse a cada concreto supuesto- es un derecho subjetivo público del interesado no sólo en el ámbito sancionador sino en todos los sectores de la actuación administrativa: la Administración ha de dar siempre y en todo caso, razón de sus actos, incluso en el ámbito de su potestad discrecional, cuyos elementos reglados (competencia, adecuación a los fines que la legitiman, etc.), cuyos presupuestos, y cuya sujeción a los principios generales son aspectos o facetas que son siempre controlables].

2. La garantía de la motivación -sigue diciendo el Juzgado- conduce a la exigencia de forma escrita de los actos administrativos (art. 55.1, Ley 30/1992) «tanto más si se trata de resoluciones sancionadoras, dado los valores constitucionales y derechos fundamentales que se ponen en juego [...]. Por tanto, no es aplicable a los actos sancionadores lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 55 mencionado, a cuya redacción parece [sic] haberse acogido el precepto reglamentario».

   Y añade unas líneas más abajo: «Digamos que el art. 55 de la Ley 30/1992 impone, como principio general, la forma escrita para todos los actos administrativos, salvo que su naturaleza (actos de los órganos colegiados, órdenes de los superiores en las relaciones de sujeción especial, órdenes de policía, por ejemplo) exija o permita otra forma más adecuada de expresión o constancia. Sólo en estos supuestos, -sigue diciendo- en que es posible la forma verbal, es aplicable el art. 55.2 de la Ley 30/1992, no en modo alguno cuando la competencia , como es el caso de las resoluciones que han de motivarse (y sobre todo si se trata de resoluciones sancionadoras), se ha de ejercer necesariamente mediante resoluciones escritas, pues la exigencia de motivación impone precisamente la forma escrita como forma natural de producción del acto administrativo, y más si, como es el caso de las resoluciones sancionadoras, la motivación ha de ser congruente».

   [Debemos detenernos un momento en estas afirmaciones del Juzgado que acabamos de transcribir, pues es de todo punto necesario examinar los tres ejemplos de actos que considera el Juzgado que pueden ser elaborados en forma verbal.

   1. Si, como parece, lo que se quiere decir es que la competencia de los órganos colegiados se ejerce en forma verbal entonces el ejemplo lejos de apoyar la tesis del Juzgado viene a poner al descubierto su debilidad. Porque un simple repaso a la legislación administrativa sectorial permite comprobar que el ejercicio de competencias sancionadoras por órganos colegiados es algo perfectamente habitual. Cuatro ejemplos, entre muchos: art. 34.1 de la Ley 25/1988, de Carreteras; art. 99, letra e), de la Ley 22/1998, de Costas; art. 66.1 de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico; art. 34/1998, Ley del Sector de hidrocarburos. Por tanto, si aceptamos lo que dice el Juzgado (o sea: que uno de los supuestos que encajarían en ese sintagma que emplea el artículo 55.2 -ejercicio de las competencias en forma verbal- es el de los actos de los órganos colegiados) tenemos que aceptar también, contra lo que pretende el Juzgado gaditano, que la competencia sancionadora podrá ejercerse en forma verbal.

   2. Veamos ahora el segundo ejemplo que cita el Juzgado de actos incluibles en el inciso cuya legalidad cuestiona: órdenes de los superiores en las relaciones de sujeción especial. Que un superior jerárquico puede dar órdenes en forma verbal a sus subordinados y que éstos están ligados a él por una relación de las que se llaman de relación especial nadie lo discute. Pero lo que no es cierto es que todo superior jerárquico -por tanto, todo aquél que ejerce funciones de jefatura en una organización administrativa sea por eso, y sin más, titular de una competencia administrativa, porque la competencia es un concepto técnico referible únicamente a aquellos elementos de la organización que tienen la condición jurídica de órganos, condición que ostentan únicamente aquellas «unidades administrativas a las que se atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros» (art. 5, número 2., de la Ley de Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado). Ahora bien, como el inciso cuya legalidad se cuestiona está hablando de ejercicio de la competencia de forma verbal, el ejemplo, lejos de apoyar la tesis del Juzgado vendría a combatirla, porque se está reconociendo que cualquier tipo de decisiones -el artículo 55.2 LRJ-PAC no distingue- propias de un órgano administrativo y que produzcan efectos jurídicos frente a terceros pueden dictarse [sic] de forma verbal. Todo lo cual significa que no es posible entender el artículo 55.2 LRJ- PAC, ni su correlativo reglamentario cuya legalidad se cuestiona, si confundimos unidad orgánica de Jefatura con órgano, y si tomamos por competencias lo que son meramente tareas. La competencia es sólo atribuible al órgano [arg. ex art. 12 LRJ- PAC].

   3. Y llegamos al tercer ejemplo: órdenes de policía ¿De qué órdenes se trata? Parece que una orden de revoco de fachada es una orden de policía ¿No exigirá, precisamente por su naturaleza, la forma escrita en vez de la forma verbal? Pudiera ser que se haya querido hacer referencia a las órdenes de la policía de tráfico regulando la circulación, órdenes que, además de mímicas y acústicas, pueden ser también verbales. Pero si así fuera, lo que resulta difícilmente imaginable es la documentación de este tipo de órdenes en esa relación de que hablan tanto el artículo 55.2 LRJ-PAC y su correspondiente reglamentario aquí cuestionado por ilegal.

   Ninguno de los tres ejemplos nos vale. Lo que parece claro es que tanto el inciso del artículo 55.2 LRJ-PAC como su correlativo reglamentario se refieren a declaraciones de voluntad, a decisiones que se toman dentro de un procedimiento administrativo, y más propiamente a actos terminales de un procedimiento. Y sabemos también que, en todo caso, esas resoluciones de carácter terminal, y las de trámite que pongan fin o hagan imposible la continuación del procedimiento han de ser escritas, y sean o no sancionadoras, han de ser motivadas.

   En definitiva, lo que viene a decir el Juzgado es que la competencia -sancionadora no puede ser ejercitada en forma verbal porque la resolución que se dicte al tener que ser motivada, tiene que adoptar necesariamente la forma escrita.

   Pues bien, para entender el art. 55.2 LRJ-PAC y el correlativo reglamentario aquí cuestionado hay que distinguir dos cosas distintas: el ejercicio en forma verbal de las competencias -sean o no sancionadoras- y la sujeción a forma escrita de la resolución que contiene el resultado de ese ejercicio de la competencia en forma verbal. Sin distinguir esto, resulta imposible entender cómo es perfectamente conforme a la ley y al derecho que una competencia se ejerza en forma verbal y que la resolución consiguiente sea y tenga que ser reflejada por escrito. Sin que ello suponga incurrir en una violación de las garantías del ciudadano sujeto a la actividad punitiva del Estado, pues lo que hay es el empleo de una técnica que permite racionalizar y simplificar el trabajo del titular de la competencia, que acepta o rechaza en forma verbal la propuesta que, en un único documento en el que se resumen las propuestas individuales, le presenta el instructor, para que luego éste (o éstos, porque pueden ser varios los instructores que están actuando) incluya en cada expediente individual una copia del original de esa relación firmada por aquél. Cuando más adelante analicemos el expediente administrativo que la Jefatura de Tráfico han remitido al Juzgado para la resolución del recurso contencioso-administrativo del que emerge luego la presente cuestión de ilegalidad, se comprobará que todo es como estamos diciendo].

   En este mismo número 2º del razonamiento jurídico V, alude el Juzgado gaditano a la diferencia de redacción entre el artículo 41 de la antigua Ley de Procedimiento administrativo (LPA) y el vigente artículo 55 de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC), que sustituyó a aquélla. Como la redacción del auto del Juzgado es confusa en este punto, consideramos necesario decir que la única diferencia verdaderamente sustancial entre ambos preceptos se encuentra en el número 3 de uno y otro. Véase:

   Art. 41, LPA « 1. Los actos administrativos se producirán o consignarán por escrito cuando su naturaleza o circunstancia no exijan o permitan otra forma más adecuada de expresión o constancia».

   Art. 55, LRJ-PAC « 1. [Reproduce el texto anterior con ligeras modificaciones de redacción, que en modo alguno alteran su sentido].

   Art. 41, LPA: «2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia en forma verbal, y no se trate de resoluciones, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el órgano inferior que lo reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de que procede, mediante la fórmula "de orden de....". Si se tratare de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar con su firma una relación de las que haya dictado en forma verbal, con expresión de su contenido».

   Art. 55, LRJ-PAC: «2. [Con ligeras diferencias de redacción, los dos incisos del artículo anterior se reproducen, casi literalmente, en éste].

   Artículo 41. LPA: «3. Lo previsto en el apartado anterior no será de aplicación a los casos que regula el artículo 43 [relación de actos que deben ser motivados] ni a las decisiones de carácter sancionador].

   Artículo 55 LRJ-PAC: «3. Cuando deba dictarse de una serie de actos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado».

   Como puede verse, el antiguo 41, LPA y el vigente 55, LRJ-PAC difieren únicamente en el número 3. Y la diferencia entre uno y otro precepto que tiene relevancia a los efectos de la cuestión que nos ocupa es ésta: que la prohibición de ejercer la competencia sancionadora en forma verbal, que establecía la LPA, ha desaparecido a partir de la Ley 30/1992. Y debemos añadir que este artículo 55 no ha sido modificado por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que reformó aquélla.

   Para el Juzgado esta supresión se debe a que «la excepción resulta superflua por obvia, dado que los actos que deben ser motivados y las resoluciones sancionadoras deben manifestarse por escrito». Como luego veremos, una lectura del expediente administrativo basta para comprobar que en el mismo existe -además de esa relación de que habla el art. 55.2- la documentación individualizada y perfectamente motivada del acto sancionador.

   Termina este número 2º del razonamiento V del auto que plantea la ilegalidad, con la declaración de que «los órganos de este orden jurisdiccional [...] han venido anulando sistemáticamente resoluciones sancionadoras en materia de tráfico en atención a su forma verbal». Una declaración que, a los efectos de apoyar la argumentación del Juzgado, carece de valor pero cuya trascendencia, en un sentido positivo (demostración de buen hacer) o negativo (expresión de error de una interpretación perjudicial a los intereses públicos) , sólo podremos conocer cuando entremos a resolver la cuestión que se nos plantea.

3. Siguen luego unas consideraciones en las que el Juzgado hace notar que conoce una «forma de proceder [de la Administración en estos casos] que hace sospechar [sic] que todo se resuelva quizá en la Jefatura de tráfico respectiva, vulnerándose así [...] el artículo 134.2 de la Ley 30/1992, [...] poniendo en evidencia, cuando menos, un claro automatismo a la hora de decidir el expediente».

   Esa sospecha [sic] le surge al Juzgado porque de los casos que ha conocido, le ha permitido «comprobar sin lugar a dudas» que de ordinario «las propuestas de resolución sancionadora de muchas Jefaturas Provinciales de Tráfico, el listado de actos verbales autorizados por el respectivo Delegado o Subdelegado del Gobierno y el traslado del acto sancionador por las Jefaturas Provinciales de Tráfico han aparecido fechados todos en un mismo día, a pesar de producirse en ciudades diferentes, dándose también la circunstancia de que la firma del Delegado del Gobierno aparece de ordinario impresa, no de puño y letra, en el listado, con la circunstancia añadida de que todas las resoluciones verbales del listado se refieren a expedientes tramitados por una misma Jefatura provincial, como lo pone de manifiesto la numeración de los propios expedientes sancionadores. Dado el ritmo habitual de la Administración pública, y por mucha celeridad que ponga en ello, no es posible que en un mismo día se emita la propuesta de resolución en una provincia, en la misma fecha se dicte la resolución verbal por el Delegado del Gobierno en ciudad distinta y en la misma fecha la Jefatura Provincial de procedencia remita el traslado de la resolución verbal al interesado, como que en ese mismo día el Delegado del Gobierno haya podido estudiar y resolver decenas de expedientes que aparecen en un listado cualquiera».

   [Algo debemos añadir en relación con esta sospecha [sic] que dice tener el Juzgado nº 1 de Cádiz de incumplimiento de las normas sobre distribución y separación de competencia que se da en este sector de la actuación administrativa. Hay irregularidades y hay invalideces. Y en la medida en que las garantías del ciudadano sean respetadas, ciertas corruptelas -si las hubiera, pues aquí se nos habla sólo de sospechas, y si no pasan de ser como se describen en el punto 3º de los razonamientos jurídicos- no pueden por menos de ser toleradas, y ello con apoyo, por ejemplo, en el artículo 63.2 y 3 LRJ- PAC].

4. Termina diciendo el titular del Juzgado en el punto 4º que «el precepto reglamentario cuestionado resulta ser una norma excepcional dentro del Derecho Administrativo sancionador, toda vez que no tienen parangón en otros ámbitos sancionadores. No existe previsión semejante fuera de éste del tráfico, circulación y seguridad vial, lo que cuestiona aun más la legalidad de dicha disposición general, que parece más dirigida a dar cobertura a las situaciones irregulares antes citadas, que a la finalidad del servicio a los intereses generales, uno de los cuales, y sin duda el más fundamental es el respeto por las garantías constitucionales que se imponen en el Derecho sancionador».

   [A esto debemos decir, que el hecho de que únicamente en este sector del derecho administrativo sancionador se haya dado acogida a la técnica de racionalización y simplificación del trabajo administrativo que prevé el artículo 55.2 LRJ-PAC, si es que es así como acontece, cosa que nuestra Sala no está en condiciones de afirmar ni de negar, no añade nada ni a favor ni en contra de lo aquí cuestionado. El artículo 55.2 LRJ-PAC, contiene una habilitación general, y con ello basta y sobra y cada sector de la Administración lo utilizará según lo reclamen las circunstancias. Del mismo modo que el que el título VI de la LRJ-PAC regule el trámite de información pública o el trámite de prueba o la posible adquisición de medidas cautelares no impone al instructor -salvo que una norma expresamente así lo establezca el deber de utilizar esos trámites].

A la vista de las razones que invoca el Juzgado gaditano -y que hemos procurado resumir con la mayor fidelidad, sin merma alguna de su contenido esencial- es patente que la cuestión de ilegalidad que nos ocupa debe ser desestimada. En primer lugar porque no se ha tenido en cuenta que el artículo 55.2 LRJ-PAC -del que el precepto reglamentario cuya legalidad se cuestiona es mera aplicación en el concreto sector de la administración vial- está habilitando a la Administración pública para utilizar una técnica de racionalización y simplificación del trabajo administrativo, y que, en modo alguno, el empleo de esa técnica en el procedimiento sancionador de tráfico implica disminución de garantía alguna de los administrados. Un examen pausado de un expediente cualquiera del tipo que nos ocupa permite comprobar, en efecto, que cada procedimiento sancionador de tráfico se tramita individualmente, y la competencia sancionadora ejercida verbalmente, se documenta no sólo en la relación y con los requisitos que exige el artículo 55.2, inciso segundo de la Ley 30/1992 [y su correspondiente reglamentario introducido por el Real decreto 137/2000, que modifica el Real decreto reglamentario 320/1994, y cuya legalidad se cuestiona], sino también en la resolución que pone fin al expediente individual de que se trate, de manera que en modo alguno puede decirse que el infractor sancionado quede indefenso por falta de motivación del acto o porque no pueda conocerlo.

Basta leer el hecho primero de la demanda que da lugar al planteamiento de esta cuestión de ilegalidad, hecho primero, para saber que el demandante empieza diciendo que «fue denunciado por -y abre comillas- por conducir [el vehículo reseñado, con una tasa de alcohol en aire espirado superior a 0'40 miligramos por litro, primera prueba 0'45 mg/l, segunda prueba 0'44 mg/l»; que recibió la resolución sancionadora contra la que presentó recurso de alzada en tiempo y forma; y que el 07/09/2000 recibió notificación de la Jefatura provincial de Tráfico de Cádiz de 04/09/2000, dictada en el expediente nº 11-004- 517.419-9, confirmando la sanción impuesta de 75.000 ptas y tres meses de suspensión del permiso de conducir.

El demandante no niega los hechos. Se limita a solicitar la nulidad del expediente «al constar en el expediente [sic] la resolución verbal del órgano sancionador, tal y como se dice en el texto del traslado de la resolución sancionadora, al amparo del art. 55.2 de la Ley 30/1992».

Pues bien, aunque la sentencia que aquí debemos dictar, resolviendo la cuestión de ilegalidad, no puede afectar a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez que la ha planteado, debemos analizar el expediente que se nos ha remitido para dejar bien claro que no hay merma alguna de las garantías del infractor por que se haya aplicado la técnica de racionalización y simplificación del trabajo administrativo prevista en el art. 55.2 LRJ-PAC.

En el expediente, el recurrente formuló alegaciones (folio 11) contra la denuncia cuyo número y texto reproduce, así como su contenido; la Administración une al expediente el "Certificado de verificación periódica de Etilómetros, una copia del cual se remite al interesado (folio 4); figura la propuesta de resolución en la que se identifica el vehículo, el sancionado, se expresa el hecho denunciado, el precepto infringido, el lugar de la denuncia ( vía, punto kilométrico, y dirección de la matrícula del vehículo), la fecha y hora de la denuncia, el número de expediente, se expresan los hechos y fundamentos de derecho, recursos que proceden, y la fecha de la propuesta (folio 7); Aparece luego -folio 8- la relación que documenta las sanciones impuestas por el Delegado del Gobierno cuyo nombre se expresa y cuya firma figura a mano junto con el sello de la Delegación del Gobierno; la relación, en cinco columnas, contiene los datos siguientes: expediente, persona denunciada, precepto, multa (en pesetas y en euros), inspección, autorización, permiso de conducir. Son veintinueve los sancionados que aparecen allí identificados, y el denunciado al que se refiere el expediente del que trae causa el presente proceso hace el número 19. Sigue luego el traslado de la resolución individual correspondiente al interesado, resolución que, cumplimentando el correspondiente impreso normalizado contiene todos y cada uno de los requisitos previstos al efecto en la legislación aplicable, tanto la general del procedimiento como la específica de tráfico. Contiene los mismos datos de la propuesta de resolución, además de la indicación del asunto (traslado de la resolución, etc) y un recuadro con información sobre forma de abonar la multa y notificación en domicilio del sancionado; figura luego el recurso de alzada que presenta el interesado, y la resolución confirmando la sanción con hechos, fundamentos de derecho, etc.

No es posible admitir que pueda decirse que un procedimiento administrativo documentado en un expediente que tanto desde el punto de vista de la racionalización del trabajo como desde el de las garantías exigidas por el derecho administrativo sancionador, como el que acabamos de examinar y describir, -que es aplicación de un procedimiento y expediente tipo, producto de muchos años de experiencia en el ejercicio de la potestad sancionadora-, atenta contra ningún principio o regla exigible en el más exigente Estado de derecho que imaginarse pueda. Como tampoco podemos considerar admisibles unos razonamientos jurídicos, como los que emplea el Juzgado gaditano, en los que pasa de puntillas sobre un dato tan elocuente como la supresión de la prohibición que establecía el viejo artículo 41.3 LPA de utilizar esa técnica en los procedimientos sancionadores, supresión que ha sido llevada a cabo por una Ley como la 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento administrativo común, que ha copiado en cambio, casi literalmente y desde luego sin modificación sustancial alguna, los otros dos números de ese precepto.

Evidente resulta, por todo ello, que la cuestión de ilegalidad que plantea el titular del Juzgado número 1 de Cádiz debe ser desestimado. Pero antes debemos añadir tres consideraciones que exponemos en el fundamento que sigue.

A. Es necesario, porque parece que no se ha entendido bien la técnica de racionalización y simplificación del trabajo administrativo que el artículo 55.2 de la Ley 30/1992, recordar que con la misma se trata de dar solución al problema que plantea la necesidad de conjugar la garantía con la eficacia, que, como bien es sabido, constituye la clave de bóveda que sustenta el magno edificio de ese sector del ordenamiento jurídico -calificado por lo mismo de Jano bifronte- que es el derecho administrativo. Cierto es que la Administración pública, por lo mismo que ha de ajustar su actuación a la ley y al derecho (art. 103 CE), ha de respetar escrupulosamente las garantías de los ciudadanos, y esto en todos los sectores en que actúa, no sólo en el sancionador. Pero no es menos cierto que también ha de actuar con arreglo a una serie de «principios de funcionamiento», entre ellos, los siguientes: eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados [art. 103 CE, art. 3, LRJ- PAC, y art. 3.2 letra a), Ley 6/1997, de Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) , racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de los procedimientos materiales de gestión (art. 3,2,e, LOFAGE), y servicio efectivo a los ciudadanos (art. 3,2, f, LOFAGE]. Y pocas cosas pueden causar mayor alarma social que la existencia de una organización administrativa encargada de gestionar la circulación vial, y de garantizar que los fines públicos de seguridad y eliminación de riesgo, todo ello en defensa de la vida, fines todos ellos que están inscritos en la actividad servicial que este sector de la Administración está llamado a prestar, se viera obstaculizada en su desempeño porque el ejercicio de sus funciones preventivas y represoras resultaran de hecho ineficaz por la imposibilidad de resolver, con la máxima rapidez y sin merma de las garantías debidas al presunto infractor, los recursos contra su actuación sancionadora.

Hay que añadir, por último, que ha comparecido ante nuestra Sala el sancionado que recurrió en vía administrativa, que invoca -en apoyo de la tesis del Juzgado- una sentencia de la Sección Cuarta de esta Sala Tercera de lo Contencioso- Administrativo, de este Tribunal Supremo, de quince de noviembre de dos mil, resolviendo un recurso de casación en interés de ley, interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia contra del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Madrid que, en su parte dispositiva, dice lo siguiente: "Que estimando en parte el recurso formulado por el Letrado D. Juan Balaguer Degrelle en su propio nombre y derecho, debo declarar y declaro no ajustada a derecho la resolución recurrida, debiendo la Administración demandada Excmo. Ayuntamiento de Madrid dictar resolución definitiva en el presente expediente, con los requisitos legales, notificándola al recurrente, a fin de que pueda hacer uso de los recursos legales. Sin hacer declaración sobre costas".

Pues bien, lo primero que hay que decir es que en esta sentencia que ha aportado el señor Cesar , se resolvía un recurso de casación en interés de ley interpuesto contra una sentencia que ordena -en relación con un procedimiento concreto- retrotraer actuaciones y dictar resolución definitiva. No se está combatiendo, por tanto una norma reglamentaria como es el caso en la cuestión de ilegalidad que aquí nos viene ocupando.

Pero es que, además, lo que se cuestionaba en el proceso en que se dictó este recurso de casación en interés de ley era un problema distinto.

Lo apunta ya el fundamento segundo de la sentencia invocada por el Sr. Cesar : "El Ministerio Fiscal, en su preceptiva intervención, denuncia con acierto que no puede afirmarse con rigor que los efectos de la sentencia impugnada resulten dañosos para el interés general, sino en todo caso a la política sancionadora del Ayuntamiento de Madrid". Y lo dice con toda claridad el fundamento tercero: "Se postula una declaración expresa relativa a que en los expedientes sancionadores en materia de tráfico es conforme a derecho la aprobación mediante un único acto administrativo de una pluralidad de sanciones de multas, provenientes de distintos e individualizados expedientes, expresándose sus datos más significativos, y resultando suficiente motivación la que resulta común en todos ellos consistente en la inexistencia de alegaciones contra las denuncias debidamente notificadas, al haber servido las mismas de propuesta de resolución, según lo establecido en el artículo 13.2 del Real decreto 1398/1993. La posibilidad de resolver mediante un único acuerdo una pluralidad de expedientes administrativos no ha sido negada por la sentencia recurrida -bastaría con recordar la posibilidad de decretar la acumulación en ciertas circunstancias que reconoce el artículo 73 de la Ley de 26 de noviembre de 1992-, que se limita a afirmar que no se puede resolver de una sola vez, con una única motivación (consistente en invocar la competencia del órgano legal, los preceptos legales y reglamentarios comunes para toda suerte de infracciones y procedimientos y la ausencia de alegaciones de descargo) carente de toda referencia individualizadora, casi 1.800 expedientes sancionadores en materia de circulación viaria".

Por último, debemos añadir que lo dicho en esa sentencia que se ha invocado por el señor Cesar debe completarse con lo que tenemos dicho en la posterior sentencia de 19 de diciembre de 2000, resolviendo también un recurso de casación en interés de ley contra sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo nº 2 de Málaga, en la que se declara cuál es la interpretación correcta del artículo 13.2 del Real Decreto 320/1994, en relación con el artículo 13.2 del Real Decreto 1398/1993, que es, en realidad, el problema con el que guarda relación la sentencia invocada por el señor Cesar , y con la que ha motivado la presente cuestión de ilegalidad.

A. De conformidad con lo previsto en el artículo 126.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción, esta sentencia, una vez que sea firme, se comunicará al Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1, de Cádiz, que ha planteado la presente cuestión de ilegalidad.

2. Asimismo, y según lo que previene el artículo 126.2, inciso segundo, en relación con el artículo 72.2, de la Ley citada en el apartado anterior, la parte dispositiva de esta sentencia deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado.

3. Por último, y tal como ya hemos anticipado y previene el artículo 126,5 de la misma Ley, esta sentencia en la que resolvemos la cuestión de ilegalidad que ha planteado el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1, de Cádiz no afecta a la situación jurídica derivada de la sentencia dictada por aquél en el pleito del que trae causa.

Que debemos desestimar y desestimamos totalmente la cuestión de ilegalidad planteada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo número 1, de Cádiz en relación con el apartado número 1 del artículo 15 del Real decreto 320/1994, de 25 de febrero, que aprueba el Reglamento del Procedimiento sancionador de tráfico, modificado por el Real decreto 137/2000, de 4 de febrero, en la parte que dice «salvo que los órganos administrativos ejerzan su competencia en forma verbal, en cuyo caso el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido conforme previene el artículo 55.2 de la referida Ley».

Esta sentencia, una vez que sea firme, se comunicará al titular del Juzgado de lo contencioso-administrativo número 1, de Cádiz, y la parte dispositiva deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado, a cuyo efecto se adoptarán cuantas medidas sean necesarias para cumplimentar este mandato.

Esta sentencia no afecta a la situación jurídica derivada de la sentencia de 12 de julio del 2001 dictada por el citado Juzgado y de la que trae causa la cuestión de ilegalidad aquí resuelta.

Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, lo que certifico. Rubricado.