STS, 10 de Marzo de 2004

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) dictó sentencia de fecha 23 de abril de 1.999, estimatoria en parte del recurso promovido por los Ayuntamientos de Estarás, Santa Coloma de Queralt y Montmaneu contra la Orden del Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 19 de diciembre de 1.994, por la que se aprueba el trazado definitivo de la carretera N- II en el tramo Cervera-Santa María del Camí por la denominada alternativa norte, y la Resolución de la misma fecha, también del Ministro mencionado, que aprueba el expediente de información pública y el estudio informativo EI-1-E-28 en el tramo Santa María del Camí-Igualada, seleccionando la opción 3 del mismo, consistente en la duplicación de la carretera N-II, como alternativa a desarrollar en los proyectos sucesivos. En dicha sentencia se anulan la Orden ministerial y la Resolución citadas, en cuanto que prevén la alternativa norte para el tramo Cervera-Santa María del Camí.

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado por providencia de la Sala de instancia de fecha 12 de mayo de 1.999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes y recibidas las actuaciones y expediente administrativo, se trasladaron al Abogado del Estado, que presentó escrito en 27 de septiembre de 1.999 manteniendo el recurso de casación dentro del plazo otorgado e interponiendo el mismo, que articula en un único motivo, al amparo del apartado 1.a) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por entender que se ha producido un exceso en el ejercicio de la jurisdicción, al invadirse el ámbito reservado a la Administración sustituyendo la voluntad de ésta, y, en su caso, al amparo del apartado 1.d) del citado precepto procesal, por infringir la sentencia los artículos 6, 7 y 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, el artículo 27, en relación con los artículos 11.3, 34.2.2º y 38.2.2º, todos del Real Decreto1073/1977, de 8 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Carreteras, y el artículo 57 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la jurisprudencia que los interpreta. Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso de casación, se case, anule y revoque la recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, declarando ajustada a Derecho la resolución administrativa impugnada.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 23 de octubre de 2.000.

Personados los Ayuntamientos de Estarás, Santa Coloma de Queralt y Montmaneu, su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se desestime dicho recurso y que se confirme en todos sus términos la sentencia objeto del mismo.

Por providencia de fecha 11 de diciembre de 2.003 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 25 de febrero de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala

Recurre la Administración General del Estado mediante este recurso de casación la Sentencia de 23 de abril de 1.999 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional, que estimó el recurso interpuesto por los Ayuntamientos de Estarás, Santa Coloma de Queralt y Montnaneu. Dicho recurso se dirigía contra las siguientes resoluciones del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente relativas al tramo Cervera-Igualada de la Autovía Madrid-Barcelona por La Junquera: la Resolución de 19 de diciembre de 1.994 del Secretario de Estado de Política Territorial y Obras Públicas (por delegación del Ministro), de aprobación definitiva del expediente de información pública y del Estudio Informativo EI- 1.E-28 para todo el citado tramo de la Autovía y el subtramo Igualada-Santa María del Camí - seleccionando la opción 3, que consistía en la duplicación de la N-II-, y la Orden del Ministro de igual fecha, por la que se aprobaba la alternativa norte respecto al subtramo Cervera-Santa María del Camí. La impugnación se refería exclusivamente a esta alternativa norte del subtramo Cervera- Santa María del Camí, circunscribiendose la discrepancia al itinerario escogido para la duplicación de dicho subtramo de la N-II.

La Sentencia impugnada ante nosotros estimó el recurso basándose en los siguientes fundamentos. Entiende la Sala de instancia que el acto aprobatorio del trazado del subtramo sometido a control jurisdiccional no es un acto discrecional, sino un concepto jurídico indeterminado que admite una única solución, que debería ser la que integre el concepto de opción más recomendable señalado por el artículo 27.2.c) del Reglamento de Carreteras aprobado por el Real Decreto 1073/1977, de 17 de mayo, vigente a la sazón:

"SÉPTIMO.- Que dicho lo anterior, la cuestión nuclear del litigio es determinar si el acto aprobatorio, al decantarse por una solución, es discrecional o, por contra, es un acto controlable sobre la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados. De todos es sabido que lo propio de los actos discrecionales es que permiten una pluralidad de soluciones justas posibles entre las que libremente puede escoger la Administración, según su propia iniciativa, por no estar comprendida dentro de la norma la solución concreta (STS 3ª 28 de diciembre de 1987); por contra, el concepto jurídico indeterminado es configurado por la ley como un supuesto que permite una sola solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho, o una única interpretación acorde con la finalidad de la norma, atendidas las circunstancias reales del caso, por lo que su alcance ha de fijarse en vista a hechos plenamente acreditados (SsTS de 12 de diciembre de 1979, 24 abril, 10 julio y 8 noviembre 1993, 21 mayo y 20 diciembre 1994 y 19 diciembre 1995).

Que a la hora de caracterizar el acto aprobatorio de los Estudios informativos, entiende la Sala que se está en un supuesto en el que la voluntad administrativa se plasma no en la libre elección entre dos o más opciones, todas ellas legales o jurídicamente indistintas, sino en la elección de una que será legal en tanto en cuanto integre la exigencia de que sea la más recomendable [artículo 27.2.c) del Reglamento]. Así las cosas, hay que dejar de lado, por no ser cuestión litigiosa, lo relativo al interés general de la obra, cuestión que se refiere a si se acomete o no, extremo que debe justificarse en el Estudio, sobre él se pronuncian los intervinientes en la Información pública y que aquí se identificaría con la iniciativa de construir una autovía entre Cervera e Igualada. En consecuencia, no es cuestión de debatida en autos la necesidad de la obra de forma que lo discutido es el segundo paso, esto es, qué obra se quiere, o lo que es lo mismo, qué solución o trazado es más recomendable, de ahí que se haya oído a los interesados afectados sobre 'la concepción global de su trazado' (artículo 10.4).

Que en de esta forma y a los efectos del ya citado artículo 27.2.d) del Reglamento, la integración por el acto atacado del concepto indeterminado lo "más recomendable", permite un enjuiciamiento que a la luz de la Ley 25/88 y Reglamento debe hacerse acudiendo al expediente que es donde se expone cada opción, sus ventajas e inconvenientes, se toman como referentes las necesidades a satisfacer, los factores a considerar, los datos geológicos, topográficos, geotécnicos así como socioeconómicos y, medioambientales extremos todos que deben documentarse en el expediente y, más en concreto, razonarse en la Memoria ([artículo 30.1.a)]; debe además destacarse que en ese juicio sobre la opción más recomendable, el coste medioambiental que conlleve la obra incide en el juicio sobre su conveniencia, tal y como se deduce del artículo 18.1 del Reglamento aprobado por RD 1131/88, de 30 de septiembre."

Señala también la Sentencia recurrida el papel que ocupan en la integración del concepto de la opción más recomendable las opiniones vertidas en el trámite de información pública:

"DÉCIMO.- Que junto a esos aspectos, en ese juicio sobre lo jurídicamente "más recomendable" hay que dilucidar el alcance del parecer de los concurrentes en el trámite de información pública y su incidencia en la formación de la voluntad administrativa. En este sentido es cierto que no hay, ni en la Ley 25/88 ni en el Reglamento aplicado ni en la Ley 30/92, precepto que obligue expresamente a la Administración a seguir las sugerencias, opiniones o pareceres de los alegantes. Así según el artículo 34.2.2º del Reglamento, se podrán confirmar o modificar -tras la información pública- los términos de la aprobación técnica; el resultado puede ser decantarse por la no conveniencia del trazado (artículos 38.2.2º) o la decisión puede ser perfectamente la contraria al parecer de los afectados tal y como se deduce del artículo 10.1.2º. Si bien esta es la regla general - no hay norma que obligue a asumir las sugerencias- cabe admitir que sólo en circunstancias muy concretas lo opinado por los alegantes sirve como elemento de integración del concepto indeterminado "lo más recomendable".

Que, en efecto, cabe deducir que lo más recomendable -a los efectos de la legalidad del acto-, se integra con lo alegado en ese trámite cuando, como ocurren en autos, el parecer discrepante es unánime en contra de la opción 3 y favorable a la 1, si además tal parecer no desnaturaliza la obra ni la hace imposible, ni las bases de su elección conculcan otros bienes o valores relevantes, si no imposibilita el interés general que está llamado a satisfacer ni la dificulta en su fin ni la hace gravemente onerosa o peligrosa en el proceso de ejecución o en el resultado final. En consecuencia, cuando concurren estas circunstancias y las discrepancias se centran en extremos que posibilitan que la Administración ceda, cabe entender que lo "más recomendable" jurídicamente es integrable con el criterio unánime de los afectados, lo que lleva a que cobre sentido y relevancia jurídica el trámite de información pública, primero, como técnica de Administración participativa que evita convertir los Estudios en instrumentos de pura gestión burocrática y, segundo, como sede de evitación de conflictos dirimibles anticipadamente por ese cauce."

Seguidamente, tras examinar la valoración que merecían de acuerdo con los múltiples criterios seguidos en el Estudio aprobado las opciones 1, preferida por los Ayuntamientos recurrentes, y la 3, finalmente adoptada por la Administración, llega a la conclusión de que ambas podían integrar "la opción más recomendable" y resultaban jurídicamente asumibles. Que, sin embargo, en semejante tesitura, y estando ante dos soluciones jurídicamente defendibles, lo más recomendable podía y debía identificarse con lo deseado por todos los afectados:

"DÉCIMOSEXTO.- Que, ahora bien, desde el momento en que la Administración opta por la opción unánimemente rechazada por los directamente afectados, cobra especial sentido y trascendencia jurídica el trámite y resultado de la información pública como instrumento de Administración participativa y de evitación de litigios. En efecto, partiendo de lo dicho en anterior Fundamento 11º, puesto que se está ante opciones en sí jurídicamente defendibles, lo más recomendable puede y debe identificarse con lo deseado por todos los afectados más que integrarse sobre el contraste de opciones en sí asumibles. Siendo estas las circunstancias, en el caso concreto el resultado de la información pública tiene esa fuerza vinculante.

Que, en consecuencia, lo dicho lleva a estimar en parte la demanda, pues se confirma la Resolución de 11 de diciembre de 1995 y se anula la Orden de 19 de diciembre de 1994, del Ministro, en cuanto que para el subtramo Cervera-Santa María del Camí, adopta la "Alternativa Norte"; también se anula la Resolución de igual fecha dictada por la Secretaría de Estado de Política Territorial y Obras Públicas, por la que se aprueba definitivamente el expediente de información pública y el Estudio Informativo EI-1.E-28 tramo Cervera-Igualada y subtramo Igualada-Santa María del Camí, seleccionado la llamada opción 3, consistente en la duplicación de la actual N-II, y se anula no en cuanto al trazado -pues en ese tramo coincide con la opción 1 defendida por los demandantes- sino en cuanto que prevé su enlace con la alternativa Norte para el subtramo Cervera-Santa María del Camí."

El recurso de casación formalizado por la Administración se articula en un único motivo, pero que en realidad se integra de dos submotivos diversos y perfectamente diferenciados. Así, el primer submotivo se formula al amparo del apartado 1.a) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por exceso de jurisdicción e invasión del ámbito reservado a la voluntad de la Administración y el segundo submotivo, de carácter subsidiario, acogido al apartado 1.d) del citado precepto procesal, por infracción de los preceptos legales que se citan y que luego examinamos.

El primer motivo debe ser rechazado, por cuanto no se produce en puridad un exceso de jurisdicción. Está claro que las decisiones administrativas son revisables por la jurisdicción contenciosa en distinto grado y con diversos parámetros según su naturaleza. En concreto y en relación con el planteamiento seguido por la Sentencia recurrida, la revisión jurisdiccional es posible tanto si se trata de actos discrecionales como si son actos que integran conceptos jurídicos indeterminados: en el primer caso, mediante el control de los elementos reglados del acto cuya legalidad se impugna y la exclusión de la arbitrariedad, manifiesta falta de razonabilidad o error patente en el núcleo discrecional de la decisión administrativa y, en el segundo, verificando la adecuada y razonable integración del concepto jurídico indeterminado especificado por el legislador. En ninguno de los dos supuestos la intervención del órgano judicial supone un exceso de jurisdicción, sino el cumplimiento de su función de verificación de la legalidad de la actuación administrativa, incluyendo el control de la obligada adecuación a la finalidad a que debe responder el acto impugnado y consiguiente exclusión de desviación de poder.

Ahora bien, una cosa es la posibilidad de revisión jurisdiccional y otra cosa es la correcta aplicación por el órgano judicial de las citadas categorías. Pero el error en que pueda incurrir la decisión judicial a ese respecto no supone necesariamente que se haya caído en un exceso de jurisdicción, por cuanto dicha decisión es, en principio y como se ha dicho, el ejercicio de la función constitucional que le atribuye a los Tribunales el artículo 106.1 de la Constitución. Por ello tal error supondrá más bien, en principio, una incorrecta aplicación de los preceptos legales que regulan la concreta actuación administrativa sometida a revisión.

Como se deduce de los fundamentos jurídicos que se han reproducido, la Sentencia recurrida parte de considerar que los actos administrativos impugnados integran un concepto jurídico indeterminado consistente en determinar "el trazado más recomendable" según establece el artículo 27.2.d) del Reglamento de Carreteras. Sin embargo, finalmente entiende que tanto la opción escogida por la Administración como la propugnada por los recurrentes serían jurídicamente admisibles y que, en dicha situación, debe prevalecer la preferida por quienes alegaron en el trámite de información pública. Pues bien, aunque las premisas de las que parte la sentencia impugnada son discutibles y aunque, en cualquier caso, a partir de ellas no es admisible la conclusión a la que se llega, la Sentencia impugnada no incurre en exceso de jurisdicción, por cuanto resuelve sobre la legalidad de ambos actos administrativos que, tanto por sus elementos reglados como por los demás criterios a los que antes nos hemos referido, son susceptible de tal control.

El segundo motivo, de carácter subsidiario, se basa, como ya se dijo, en la supuesta infracción de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras (artículos 6, 7 y 10); del Reglamento de Carreteras aprobado por el Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero (artículos 27 en relación con el 11.3, 34.2.2 y 38.2.2); y del artículo 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El motivo ha de ser aceptado. En las disposiciones alegadas se establece que la aprobación de los estudios y proyectos de carreteras y de sus diversos trámites estatales corresponde al Ministerio de Obras Públicas (artículos 6, 7 y 10 de la Ley de Carreteras y artículos 11.3, 34 y 38 de su Reglamento), y se regula en ellas el referido estudio informativo y los elementos que ha de comprender (artículos 7.1.c de la Ley de Carreteras y 27 de su Reglamento), entre los que se cuenta la selección del trazado más recomendable como solución (artículo 27.2.d del Reglamento de la Ley de Carreteras de 1.977).

Pues bien, en lo que aquí importa, de los autos y de la propia Sentencia recurrida en casación y en virtud de las disposiciones y preceptos mencionados se deriva con toda claridad que las resoluciones administrativas impugnadas suponen el ejercicio de competencias administrativas previstas en la legislación de carreteras por parte de determinados órganos competentes para ello. Se deduce también que dichas resoluciones son conformes a derecho al haber escogido una de las soluciones jurídicamente admisibles según establece la propia Sentencia recurrida, en particular al optar de forma motivada y razonable por uno de los dos trazados para el subtramo litigioso que resultaban adecuados en función de los parámetros objetivos de la decisión señalados en el Estudio Informativo. Siendo así, y no habiendo ningún elemento en función del cual pueda atribuirse irregularidad alguna a las decisiones administrativas, no puede la Sala de instancia anularlas y sustituir dicha decisión por otra, ni siquiera apoyándose en el resultado de la información pública, cuya valoración desde la perspectiva de la decisión que hay que adoptar corresponde a la Administración, no al órgano judicial revisor de la legalidad. Al anular la decisión administrativa impugnada sin haber apreciado previamente causa alguna de ilegalidad, se han conculcado los preceptos que atribuyen dichas decisiones a los órganos administrativos competentes y se ha vulnerado también la presunción de validez de los actos administrativos, sancionada por el artículo 57.1 de la Ley 30/1992.

La Sentencia de instancia incurre, en efecto, en una contradicción insalvable. Considera que la adopción del trazado "más recomendable" que estipula el artículo 27.2.d) del Reglamento de Carreteras es un concepto jurídico indeterminado, lo que en función del significado comúnmente reconocido a dicho concepto dogmático -tal como expresamente recuerda la propia Sentencia- supone que debe conducir a un contenido unívoco, pese a la dificultad que ello pueda conllevar. Sin embargo, el análisis que se hace a continuación conduce a la conclusión de que las dos soluciones en litigio (el trazado norte escogido por la Administración y el preferido por los Ayuntamientos recurrentes) son jurídicamente admisibles, lo que evidenciaría, más bien, que se trata de una decisión discrecional. En cualquier caso, y siendo varias las soluciones admisibles en derecho - como ocurre en el presente supuesto según la Sentencia de instancia-, puede y debe la Administración valorar cuál sea en cada caso el trazado más recomendable en razón de los parámetros objetivos de la decisión puestos de manifiesto en el Estudio informativo y entre los que se cuentan asimismo las opiniones de los interesados que hayan intervenido en el período de información pública. En esa decisión podrá la Administración optar por un determinado trazado frente a otro, justificando en todo caso porqué puede resultar preferible -más recomendable- en un determinado caso dar preferencia a las posiciones manifestadas por Ayuntamientos afectados y en otras a consideraciones medioambientales o a aspectos económicos, de seguridad vial, sociales o de cualesquiera otra naturaleza que entren en consideración: siempre, naturalmente, que la decisión no sea objetable por arbitrariedad, manifiesta irrazonabilidad en relación con lo puesto de manifiesto en el Estudio informativo o error en los supuestos de hecho sobre los que se basa, parámetros éstos u otros análogos que -como se dijo antes- afectan incluso al núcleo de una decisión discrecional y son revisables en via jurisdiccional. En el caso de autos la resolución de la Administración sobre el trazado en el subtramo Cervera-Santa María del Camí está suficientemente motivada y no puede calificarse de arbitraria o irrazonable ni se apoya en errores de hecho manifiestos; de hecho la Sentencia impugnada la anula aun considerando que "lo propio sería confirmar el acto" al resultar equilibrados, según su propia apreciación, los argumentos a favor y en contra de los factores presupuestario y medioambiental. Por consiguiente y como se ha dicho antes, no puede anularse una decisión que no resulta contraria a derecho y sustituirla por otra igualmente admisible jurídicamente pero que no es la que la Administración ha decidido en ejercicio de sus competencias.

Por último, en relación con las opiniones vertidas por quienes participaron en el trámite de información pública, dichas opiniones tienen una doble vertiente. Por un lado, constituyen uno de los elementos a tener en cuenta por la Administración al adoptar su decisión, en tanto que expresión directa de sus intereses por parte de entidades y ciudadanos afectados por la decisión. Por otro lado, sirven de manera indirecta para poner de relieve ante la Administración aspectos relevantes de la decisión a tomar, en la medida en que pueden subrayar la importancia relativa de los distintos elementos a tener en cuenta en la decisión (económicos, medioambientales, sociales, etc.). Pero no hay razón alguna para que las opiniones emitidas en el trámite de información pública, respecto a las que ni la Ley y Reglamento de Carreteras ni la Ley 30/1992 vinculan a la Administración, constituyan el elemento jurídicamente decisorio que haga inclinar la decisión en un sentido o en otro.

Si ambas soluciones son legales, lo son sea cual sea el resultado del trámite de alegaciones y éste no hace a una o a otra más legal o "más recomendable". Será dicho resultado un elemento más que la Administración deberá integrar en su decisión motivada, no arbitraria y razonable. Pero si la conclusión de la Sentencia es, pese a sus premisas, que ambas soluciones eran conformes a derecho, no puede luego alterar dicho análisis y volver al plantemiento inicial, decidiendo que por virtud del resultado del trámite de información pública sólo la solución propuesta por los Ayuntamientos era jurídicamente correcta -en contra de lo que antes se había afirmado- y anular las Resoluciones administrativas como ilegales.

La estimación del motivo conlleva la del recurso, lo que conduce a que debamos resolver con plenitud de jurisdicción el recurso contencioso administrativo interpuesto por los Ayuntamientos de Estarás, Santa Coloma de Queralt y Montmaneu. Las razones expresadas en el anterior fundamento de derecho evidencian, sin necesidad de reiterarlas, que dicho recurso ha de desestimarse por ser la Resolución del Ministro de Obras Públicas y Medio Ambiente de 19 de diciembre de 1.994 y la Orden de dicho Ministerio de la misma fecha conformes a derecho, al ser resoluciones motivadas, no arbitrarias o irrazonables, y que han sido adoptadas por los órganos administrativos competentes para ello y de acuerdo con el procedimiento establecido.

No procede imponer las costas de la instancia al no concurrir las cincunstancias prevenidas en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, ni las del recurso de casación, según lo dispuesto en el apartado 2 de dicho precepto.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,