STS, 2 de Octubre de 2006
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:2006:6272 |
| Número de Recurso | 2146/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 2 de Octubre de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Octubre de dos mil seis.
Visto el recurso de casación interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios de España contra la Sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2004, relativa a procedimientos de identificación e inscripción de los équidos de razas puras, formulado al amparo del apartado d) del artículo
88.1 de la Ley Jurisdiccional en su redacción vigente, habiendo comparecido el Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios de España así como el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
Con fecha 22 de enero de 2004 por la Audiencia Nacional se dictó Sentencia, por la que se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios de España contra Orden del Ministerio de Defensa, por la que se establecen los procedimientos de identificación e inscripción de los équidos de razas puras de ámbito nacional.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por el Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios de España se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia de la Audiencia Nacional de 9 de febrero de 2004 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazándose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 17 de marzo de 2004, por el Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios de España se interpuso recurso de casación.
Compare ante la Sala en concepto de recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
En virtud de Providencia de 16 de noviembre de 2005 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo formulado el Abogado del Estado su oposición al mismo.
Finalizada la tramitación del recurso en debida forma, señalose el día 26 de septiembre de 2006 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala
Debemos enjuiciar en este recurso de casación la conformidad con el ordenamiento jurídico de una Sentencia que se pronuncia en materia de atribuciones de una profesión determinada.
En el Boletín Oficial del Estado de 18 de abril de 2003 se publico la Orden del Ministerio de Defensa del día 8 del mismo mes y año por la que se establecen los procedimientos de identificación e inscripción de los équidos de razas puras de ámbito nacional. Conocida dicha publicación, por el Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios de España se impugnó la mencionada Orden en vía contenciosa por entender que se refería a su ámbito de actuación profesional y era disconforme a derecho.
La Sentencia de la Audiencia Nacional desestimó el recurso interpuesto. En los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia se precisa de inmediato el objeto del recurso, concretando que las pretensiones del ente corporativo expresadas en la demanda son las siguientes. Como pretensión principal se solicita del Tribunal a quo que se declare la nulidad de la Orden impugnada, por haberse dictado prescindiendo en su procedimiento de elaboración del informe del propio Consejo General demandante. Como pretensión subsidiaria se interesa que se declare la nulidad de un inciso de la regulación contenido en el articulo 4.1 de la Orden y, en relación con dicho inciso, la nulidad de la Disposición Transitoria segunda.
Entrando en el examen de la pretensión principal, la Sentencia estudia y transcribe el articulo 105.2 de la Constitución, sobre audiencia de los ciudadanos directamente o a través de organizaciones y asociaciones en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general; y el articulo 24 de la Ley del Gobierno, Ley 50/1997, de 27 de noviembre, sobre procedimiento de elaboración de los reglamentos. Además se recoge la doctrina de la Sentencia de este Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 2000, sobre las audiencias e informes que deben practicarse y solicitarse antes de la aprobación de normas reglamentarias.
Solo después se viene al estudio del articulo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales, Ley 2/1974, de 13 de febrero, según el cual los Consejos Generales y los Colegios de ámbito nacional informarán preceptivamente los proyectos de leyes o de disposiciones que se refieran a las condiciones de ejercicio de las funciones profesionales, entre otras el ámbito, los títulos oficiales requeridos, las incompatibilidades con otras profesiones, y los honorarios cuando se rijan por tarifas o aranceles.
Desde luego se hace constar en la Sentencia que al elaborar la Orden se ha dado audiencia a distintas asociaciones cuyo objeto se relaciona con la materia, y que la repetida Orden se dicta en ejecución y desarrollo del Real Decreto 1133/2002, de 31 de octubre, con la finalidad de establecer los procedimientos que se observarán para la identificación e inscripción en registro de los équidos de razas puras de ámbito nacional. Apoyándose en la doctrina de la Sentencia de este Tribunal Supremo de 28 de junio de 2000 se llega a la conclusión de que para nada se refiere todo ello a las condiciones generales de ejercicio de la profesión de veterinario, por lo que se entiende que la Orden recurrida no vulnera la Ley de Colegios Profesionales, y se desestima la pretensión principal que se refiere a nulidad del reglamento impugnado por falta de informe preceptivo.
En cuanto a la pretensión subsidiaria el Consejo General actor solicita, como antes se ha dicho, que se anule el inciso que a continuación se detalla del articulo 4.1 de la Orden impugnada. A tenor de dicho inciso el Presidente del órgano competente (Fondo de Explotación de los Servicios de Cría Caballar y Remonta) podrá autorizar para que realicen las operaciones que se especifican en la Orden a veterinarios propuestos por las asociaciones de criadores reconocidas, pero además (y éste es el inciso impugnado) al propio personal del Fondo que determine. En consecuencia con ello se solicita igualmente que se anule la Disposición Transitoria segunda de la Orden, según la cual hasta que se forme personal autorizado y se elaboren listas oficiales el personal del Fondo llevará a cabo todas las actuaciones del procedimiento que se requieran.
Tampoco se acoge esta pretensiones subsidiaria, y para ello se argumenta remitiendose al expediente administrativo, donde consta que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación informó en el procedimiento refiriendose a la necesaria intervención de los veterinarios, y el Ministerio de Defensa respondió a este informe que en la identificación e inscripción de los équidos, aunque deban realizarse en un solo acto, se llevan a cabo diferentes operaciones, no todas las cuales requieren intervención de veterinario. Se cita como ejemplo el supuesto de que la toma de muestra biológica no consista en la extracción de sangre del animal, sino en un corte de algún pelo para determinar el ADN.
La Sala de la Audiencia Nacional hace suyo este razonamiento y concluye que no todas las operaciones requieren la intervención de un veterinario. De ello deduce que no son contrarios a derecho ni el inciso del articulo 4.1 ni la Disposición Transitoria segunda de la Orden que permiten la intervención en aquellas operaciones de personas que no sean veterinarios, pues el nombramiento para realizar funciones no facultativas puede recaer en otros profesionales sin perjuicio de que las funciones facultativas sean ejercidas por los veterinarios.
Por ello se desestima también la pretensión subsidiaria y en consecuencia el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Contra esta Sentencia recurre en casación el Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios vencido en juicio, invocando dos motivos, ambos al amparo del articulo 88.1,apartado d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia. Comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia. En el motivo primero se citan como infringidos el articulo 105, apartado b) de la Constitución, el articulo
24.1, apartado c) de la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre, y el articulo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales 2/1974, de 13 de febrero. Es decir, se consideran infringidas las mismas normas que fueron invocadas en la instancia, sosteniendose que en el procedimiento de elaboración de la Orden del Ministerio de Defensa impugnada era preceptivo el informe del Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios.
Pero lo cierto es que los esfuerzos dialécticos que se realizan en el motivo no desvirtúan en cuanto a este punto la razón de decidir de la Sentencia impugnada,. Pues desde luego la regulación de las operaciones para identificación e inscripción de los équidos, por más que en ellas deban intervenir los veterinarios, no es una normativa que regule las condiciones generales del ejercicio de la profesión. Debe entenderse que en este sentido asiste la razón al Tribunal a quo. Al respecto debemos añadir que la ejemplificación que se realiza en el articulo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales (condiciones del ejercicio de las funciones profesionales, entre ellas el ámbito, los títulos oficiales requeridos, las incompatibilidades con otras profesiones, y los honorarios cuando se rijan por tarifas o aranceles) ya muestra que las condiciones y funciones para cuya regulación se requiere informe han de ser de notable importancia para el conjunto de la profesión lo que no sucede en el caso de autos.
Procede por tanto desechar o no acoger el primer motivo de casación que se invoca.
En el motivo segundo, como se ha dicho también formulado al amparo del articulo 88.1, apartado d) de la Ley de la Jurisdicción, se citan como infringidos la Directiva CE 78/1027, del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, y el Real Decreto 1384/1991, de 30 de agosto, que regula el titulo universitario oficial de Licenciado en Veterinaria y da directrices respecto a sus planes de estudio.
En el razonamiento del motivo se persigue demostrar que las operaciones del procedimiento de identificación e inscripción de los équidos forman parte de las funciones de los veterinarios, según las normas que se citan como infringidas. A ello se añade que el modo como se lleven a cabo aquellas operaciones puede influir en el cumplimiento tanto del Real Decreto 1316/1992, de 30 de octubre, sobre controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos, como de la Directiva CE 91/427, del Consejo de 26 de junio, de 1990, relativa a las condiciones zootécnicas y genealógicas que regulan los intercambios intracomunitarios de équidos.
Pero sobre todo se insiste en que, si bien no todas las operaciones de identificación e inscripción de los animales son propias de la función facultativa, existiendo además otras que no tienen porqué requerir la intervención de un profesional, ni la Orden impugnada ni la Sentencia diferencian ni disciernen unas y otras, y la dicción literal de los preceptos (inciso del articulo 4.1 y Disposición Transitoria segunda) permite que las operaciones propias de facultativos sean realizadas por otras personas.
Si bien hemos de pronunciarnos de inmediato respecto a este planteamiento, no puede obviarse que a juicio de esta Seccion la resolución judicial de instancia es una Sentencia interpretativa, pues de los párrafos finales de su penúltimo Fundamento de Derecho se desprende que, a juicio del Tribunal a quo, la conducta de la Administración conforme a derecho ha de consistir en que los veterinarios deben realizar las operaciones propias específicamente de estos profesionales, y los no facultativos solo podrán realizar las operaciones que no sean exclusivas de los profesionales mencionados.
No obstante, asiste la razón al Consejo General recurrente cuando mantiene que el tenor literal de la redacción de los preceptos permite que funciones propias de los facultativos sean realizadas por quienes no poseen el titulo correspondiente. Es decir, al llevar a cabo su pronunciamiento la Audiencia Nacional no ha dado satisfacción a la pretensión procesal manifestada por el Consejo General de Colegios de Veterinarios, produciendose en consecuencia la infracción de la normativa reguladora del ejercicio profesional. Por otra parte razones de equidad y de seguridad jurídica llevan a la conclusión de que no es conforme a derecho remitir a la conducta de la Administración pudiendo haberlo dejado prescrito en la norma el cumplimiento de los preceptos y los principios que en este punto inspiran nuestro ordenamiento, lo que sucede al dejar íntegramente vigentes el inciso del articulo 4.1 y la Disposición Transitoria segunda de la Orden impugnada.
Por ello debemos acoger el segundo motivo que se invoca y estimar el recurso de casación interpuesto.
Al resolver con plenitud de potestad jurisdiccional una vez casada la Sentencia de instancia como consecuencia de la estimación del recurso, debemos estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia. Pues de los Fundamentos de Derecho anteriores ya se deduce que no podemos acoger la pretensión principal mantenida en aquel recurso de que se declare la nulidad de todo el texto de la Orden ministerial, porque en su procedimiento de elaboración no se solicitó informe del Consejo General recurrente.
En cambio, como también se desprende de los Fundamentos de Derecho precedentes, estimamos la pretensión subsidiaria, pues los preceptos que se combaten en la misma (los repetidos inciso del articulo 4.1 y Disposición Transitoria segunda) permiten en efecto que los no profesionales designados por el Presidente del Fondo puedan realizar operaciones propias de los veterinarios profesionales. Sin duda procedería dar una redacción a estos preceptos en el sentido de precisar su mandato de la forma a que se refiere la Sentencia recurrida, es decir, que los no profesionales puedan realizar operaciones que no correspondan exclusivamente a los veterinarios. Sin embargo el numero 2 del articulo 71 de la Ley Jurisdiccional nos veda determinar la forma en que deben quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que se anularen. Por consiguiente debemos limitarnos a anular los tan repetidos preceptos a que se refiere la pretensión subsidiaria, sin pronunciarnos sobre la forma en que deben quedar redactados, lo que determinará la autoridad competente en uso de su potestad reglamentaria.
No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que acogemos el segundo motivo invocado, por lo que declaramos haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos estimar y estimamos el presente recurso; que no acogemos el primer motivo de casación que se invoca; que en cuanto al recurso contencioso administrativo interpuesto en la instancia lo estimamos parcialmente por lo que anulamos el inciso del articulo 4.1 "... y al propio personal del FESCCR que determine, ..." y la Disposición Transitoria segunda de la Orden del Ministerio de Defensa de 8 de abril de 2003, impugnada en los presentes autos; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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