STS, 18 de Febrero de 2004
| Ponente | Manuel Vicente Garzón Herrero |
| ECLI | ES:TS:2004:1056 |
| Número de Recurso | 29/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION EN INTERES DE L |
| Fecha de Resolución | 18 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Febrero de dos mil cuatro.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación en interés de ley interpuesto por la Administración General del Estado, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 2 de Diciembre de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo seguido ante la misma bajo el núm. 498/2000, en materia de liquidación relativa al IRPF del ejercicio 1994.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con fecha 2 de Diciembre de 2002 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Juan Francisco y Dª. Elisa contra la resolución del TEAR de Valencia de 31 de Enero de 2000 que desestimó la reclamación nº 03/2769/97 deducida contra Acuerdo del Inspector Jefe de 28 de Mayo de 1997 que confirma la liquidación derivada de Acta de disconfomidad relativa al IRPF del ejercicio 1994, anulamos dichos actos por ser contrarios a derechos dejándolos sin efecto únicamente en cuanto refieren a la infracción apreciada y a la sanción impuesta; sin imposición de costas.".
Contra la anterior sentencia, el Abogado del Estado preparó recurso de casación en interés de ley. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición suplicando la estimación del recurso y que se establezca como doctrina legal: "La exigencia de que para la imposición de sanciones tributarias se tramite un expediente distinto e independiente del instruido para la comprobación e investigación de la situación tributaria, únicamente es aplicable para actas de la Inspección de los Tributos que se extiendan a partir de la entrada en vigor de la Ley 1/1998, de 26 de Febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, sin que a estos efectos sea de aplicación la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común.".
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 4 de Febrero pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Se impugna, mediante este recurso de casación en interés de ley, interpuesto por el Abogado del Estado, la sentencia de 2 de Diciembre de 2002 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, por la que se estimó parcialmente el recurso contencioso número 498/2000 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.
Dicho recurso había sido formulado contra resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Valencia el día 31 de Enero de 2000, desestimatorio de reclamación deducida contra acuerdo del Inspector Jefe de 28 de Mayo de 1997, confirmatorio de la liquidación derivada de acta de disconformidad relativa a Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas del ejercicio 1994. La sentencia pronunciada, que es la ahora recurrida en casación en Interés de Ley, estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo, anulando lo relativo a la infracción apreciada y a la sanción impuesta, y ello motivándolo en el Fundamento III, que afirma lo siguiente: "Tercero: también se postula por los actores la nulidad de la sanción impuesta y derivada del acta de la Inspección, con base en que tal sanción no ha sido impuesta a través del oportuno expediente sancionador independiente y separado del instruido para la comprobación e investigación de la situación de los sujetos pasivos. El artículo 134 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Comón, recogido en su Título IX, de la potestad sancionadora, capítulo II, principios del procedimiento sancionador dispone lo siguiente: 1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o reglamentariamente establecido. 2. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. 3. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento. Estos principios son aplicables también a la Administración Tributaria, no alcanzándoles la disposición adicional 5ª, en cuanto a tales principios, pues tales principios son aplicables a la potestad sancionadora de todas las administraciones públicas, reconocida por la Constitución (artículo 127 de la Ley 30/92). La Ley 1/1998, de 26 de Febrero, de Derechos y Garantías de los contribuyentes, en su artículo 34.1 dispone que la imposición de sanciones tributarias se realizará mediante un expediente distinto e independiente del instruido para la comprobación e investigación de la situación tributaria del sujeto infractor, en el que se dará en todo caso audiencia al interesado, aunque no aplicable al caso que estamos examinando por mor de su disposición transitoria única, ha venido a corroborar la interpretación dada sobre el alcance de los preceptos de la Ley 30/92, anteriormente referidos. En el acta combatida por la parte actora, la sanción se impone de plano, sin la tramitación de un expediente sancionador, lo que vulneró la normativa anteriormente mencionada (Ley 30/92) y ello ha de llevar consigo la nulidad de la sanción impuesta tal y como postulan los recurrentes.".
El Abogado del Estado sostiene que queda anulada la sanción impuesta por no haberse seguido un procedimiento sancionador independiente, pues aún cuando la regularización se realizó antes de la entrada en vigor de la Ley 1/98, el Tribunal Superior de Justicia considera aplicable el artículo 134.2 de la Ley 30/1992. Frente a este criterio se postula una doctrina legal declarando que la exigencia de que para imponer sanciones tributarias se tramite un expediente distinto e independiente del instruido para la comprobación e investigación tributarias, sólo es aplicable para actas de la Inspección que se extiendan a partir de la entrada en vigor de la Ley de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, Ley 1/98, sin que a estos efectos sea de aplicación la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
La Sala comparte la tesis del Abogado del Estado pues considera que el procedimiento sancionador aplicable no era el regulado en la Ley 30/92 de 26 Noviembre sino el establecido en las normas tributarias que regulan la materia (Reglamento de la Inspección) como se infiere de la Disposición Adicional Quinta de la Ley 30/92. A mayor abundamiento, esta inexigibilidad para los procedimientos tributarios fue consagrada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 76/1990 de 26 de Abril donde se afirmaba que "en el ámbito administrativo sancionador no es una exigencia constitucional la atribución de las fases de instrucción y resolución a órganos administrativos distintos.".
De ello se infiere que la doctrina mantenida por la sentencia es errónea, lo que implica que se cumple el primero de los requisitos establecidos para el éxito del recurso de Casación en Interés de Ley interpuesto.
En cuanto al otro requisito: ser gravemente dañosa para el interés general la doctrina sostenida por la sentencia impugnada, también estimamos que concurre.
De un lado, porque, como el Abogado del Estado expone, el mantenimiento de la doctrina sostenida por la sentencia de instancia implicaría la revisión de la práctica totalidad de las sanciones tributarias impuestas antes de la modificción legislativa llevada al efecto en la Ley de Derechos y Garantías del Contribuyente.
Además, ello comportaría privar retroactivamente a la Administración Tributaria de la potestad sancionadora, lo que constituye un mecanismo esencial a efectos de hacer efectiva y eficaz la obligación que todos tenemos de sostener las cargas públicas, constitucionalmente consagrada.
Son patentes, pues, los efectos gravemente perjudiciales que para los intereses generales produce la doctrina de la sentencia impugnada, razón por la que procede la estimación del recurso en interés de ley interpuesto.
De lo razonado se deduce la necesidad de estimar el recurso de casación, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en virtud de lo establecido en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, sin que haya lugar tampoco a hacer pronunciamiento en las de instancia y debiendo cada parte pagar las suyas, en las de este recurso de casación.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar, y declaramos:
-
) Haber lugar al recurso de casación en interés de ley formulado por la Administración General del Estado contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala lo Contencioso Administrativo de Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 2 de Diciembre de 2002, sentencia ésta que se casa en cuanto a la doctrina sentada en su fundamento tercero.
-
) Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 498/2000 interpuesto por D. Juan Francisco y Dª. Elisa.
-
) Que se respete la situación individualizada que de esa sentencia dimana.
-
) Se fija como doctrina legal: La exigencia de que para la imposición de sanciones tributarias se tramite un expediente distinto e independiente del instruido para la comprobación e investigación de la situación tributaria, únicamente es aplicable para actas de la Inspección de los Tributos que se extiendan a partir de la entrada en vigor de la Ley 1/1998, de 26 de Febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, sin que a estos efectos sea de aplicación la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común.
-
) No hacer especial imposición de costas, ni en la instancia ni en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial , lo pronunciamos, mandamos y firmamos
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL EXCMO. SR. D. MANUEL VICENTE GARZÓN HERRERO EN EL RECURSO DE CASACIÓN EN INTERÉS DE LEY NÚMERO 29/2003
Dos son los requisitos necesarios para que el recurso en interés de ley prospere. En primer término que la doctrina contenida en la sentencia impugnada sea errónea. En segundo lugar, además de errónea, que sea gravemente perjudicial para los intereses generales. Estimo que no se cumple ninguno de los dos requisitos exigidos.
Es verdad, como pone de relieve la mayoría de la Sala, que se dan las razones expuestas para entender inaplicable la regulación contenida en la Ley 30/92 a los procedimientos tributarios. Pese a ello, considero que hay razones de tanta o mayor relevancia que permiten entender aplicable dicha norma a los procedimientos tributarios sancionadores seguidos después de su entrada en vigor. Estas razones son:
-
) La Sentencia del Tribunal Constitucional que afirma que no es una exigencia constitucional la atribución a órganos administrativos distintos de las fases de instrucción y resolución es aquí irrelevante por diversas consideraciones entre las que cabe destacar:
- Es anterior a la Ley 30/92, por lo que su doctrina fue superada por lo que en el punto controvertido estableció de modo imperativo el artículo 134.2 de la citada norma.
- Lo que el Tribunal Constitucional afirma es que la mencionada separación no es una exigencia constitucional, pero es indudable que la creación y diferenciación de las mencionadas fases procedimentales por el legislador constituye un desarrollo de los derechos fundamentales que en materia sancionadora consagra el artículo 25 de la Constitución Española (No hay que olvidar que el Tribunal Constitucional marca el suelo, pero no el techo de los derechos fundamentales, cuya delimitación cuando respeta el mínimo exigible corresponde al legislador y no al Tribunal Constitucional).
-
) El artículo 127.1 de la Ley 30/92 reconoce la potestad sancionadora pero exige que su aplicación se efectue por leyes sectoriales conforme al procedimiento previsto en ellas, que ha de sujetarse (también) a lo establecido en ésste Título. Ello comporta que no pueda excluirse éste título en la aplicación de la potestad sancionadora en cualquier sector del ordenamiento, también en el ámbito tributario.
-
) Desde esta perspectiva, el alcance de la Disposición Adicional Quinta de la Ley 30/92 es respecto a la potestad sancionadora de la Administración Tributaria mínimo pues lo relevante, cuando de potestad sancionadora se trata, es la sanción y no el campo en el que ésta actua.
-
) El artículo 81.2 de la L.G.T. en su redacción de 1995 no desvirtúa la conclusión precedente, pues respecto a las sanciones pecuniarias (a las que parece excluir de la obligación de separación de expedientes de instrucción y resolución) al no haber sido expresamente rechazada la garantía reconocida en el artículo 134.2 de la Ley 30/92, también les será aplicable al no existir un procedimiento específico que las elimine y resultar aplicables por el principio general que establece dicha norma.
Por todo lo expuesto considero que la doctrina sostenida por la sentencia de instancia no es errónea, pese a aceptar las dificultades, evidentes, que la cuestión plantea.
Mi discrepancia con la decisión mayoritaria de la Sala se centra en que no considero que la doctrina de la sentencia impugnada sea gravemente dañosa para los intereses generales.
Efectivamente, el Abogado del Estado hace un planteamiento estrictamente económico de la cuestión. A este planteamiento entiendo que hemos de atenernos. Considero que, como afirma el Ministerio Fiscal en su informe: "la Administración debería haber facilitado a esta Excma. Sala datos concretos, esenciales para ponderar la envergadura de la pretendida repercusión negativa de la resolución impugnada mediante el presente recurso, relativos a lo siguiente:
- Volumen de sanciones impuestas por la AEAT que se verían afectadas por ser idénticas las circunstancias.
- Importe economico que ello supondría.
- Y fundamento jurídico de la viabilidad jurídica de la aplicación de art. 110 LJCA a esas sanciones en combinación con el instituto de la prescripción y lo dispuesto en el arts. 64 d) y 65 LGT, art. 24 Ley 1/1998 aplicables, teniendo en cuenta lo dispuesto respecto a la entrada en vigor de esta Ley en la DF 4ª, del Real Decreto Ley 36/2000, de 4 de Febrero.
Además de lo anterior, estimamos inadecuado al requisito que abordamos y a la excepcionalidad del recurso de casación en interés de ley, el pretender una doctrina legal en relación a una normativa ya derogada, cuya aplicación sería a un número de casos limitado, sin perspectiva de futuro alguna, circunstancias que unidas a las características contradictorias de dicha doctrina con las previsiones legales actuales, nos llevan a reiterar que no se cumple el requisito de grave daño para el interés general.".
Tampoco considero que, ya desde otra perspectiva no alegada por el Abogado del Estado, la doctrina de la sentencia implique una privación de la potestad tributaria de la Administración. Como tantas veces sucede a esta situación se ha llegado no de modo inopinado e imprevisto sino como consecuencia de un acantonamiento de la Administración Tributaria en posiciones que debió abandonar desde el 20 de Noviembre de 1992. Quien crea con su conducta activa o pasiva un estado de cosas perjudicial para sus intereses no puede invocar los perjuicios que sufre como causa justificadora de la situación indebidamente creada.
Ni siquiera la invocación de una eventual nulidad absoluta de los actos de aplicación dictados tiene el alcance que pudiera temerse, pues a las revisiones que se instasen les sería aplicable lo dispuesto en el artículo 106 de la L.R.J.A.P. y P.C. que establece: "Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.".
En cualquier caso, y desde el plano de los principios, el interés general en materia procedimental sancionadora, sin entrar en la problemática filosófica que dicho término plantea acerca de cual ha de entenderse que es su alcance, viene definido desde la perspectiva jurídica, por el artículo 134.2. Es esa garantía la que satisface el interés general y no la recaudación que con las sanciones se obtenga. La doctrina que la sentencia de instancia consagra es acorde con ese interés general, y no gravemente perjudicial para el interés general como la tesis mayoritaria sostiene.
En último término, hay algo de chocante en proclamar hoy como gravemente dañoso para el interés general un principio procedimetnal en materia sancionadora que posteriormente, en el año 1998, en la Ley de Derechos y Garantías del Contribuyente, se convirtió en Ley, y que en la actualidad está en vigor.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. MANUEL VICENTE GARZÓN HERRERO, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.
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