STS, 23 de Abril de 2007

La Sección 9ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 26 de febrero de 2003 (recurso nº 843/02 seguido por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona) cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:

FALLAMOS

Que DESESTIMANDO el presente recurso contencioso administrativo n° 843/02, tramitado como procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Cañedo Vega, en nombre y representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras y por la Procuradora de los Tribunales doña Elisa Hurtado Pérez, en nombre y representación de la Unión General de Trabajadores de España, contra la resolución dictada por el Jefe de la Sección de la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana (Seguridad Privada) de Madrid, de fecha 4 de junio de 2002, DEBEMOS CONFIRMAR Y CONFIRMAMOS dicha resolución por no suponer una vulneración del derecho fundamental de huelga y de libertad sindical.

No ha lugar a la imposición de las costas procesales causadas en esta instancia..

La Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC.OO.) y la Unión General de Trabajadores de España (UGT) prepararon recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpusieron mediante escrito presentado el 9 de mayo de 2003 en el que, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, aducen dos motivos de casación cuya síntesis es la siguiente:

1. Infracción del artículo 28 de la Constitución en relación con el artículo 24 del propio texto constitucional y de la jurisprudencia referida a éste.

2. Infracción de los derechos fundamentales de libertad sindical y huelga reconocidos en los artículos

28.1 y 28.2 en relación con el artículo 104 de la Constitución así como en relación con la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (artículos 4 y 11).

Los recurrentes terminan solicitando que se dicte sentencia por la que, casando y anulando la sentencia recurrida, se acuerde la estimación del recurso contencioso-administrativo declarando que la resolución del Jefe de la Sección de la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana de 4 de junio de 2002 vulnera el derecho de huelga y de libertad sindical de los Sindicatos recurrentes en relación con la huelga general convocada

el día 20 de junio de 2002.

La Abogacía del Estado se opuso al recurso de casación mediante escrito fechado a 15 de febrero de 2005 en el que, en primer lugar, plantea la inadmisibilidad del recurso de casación porque, al menos desde la reforma de la LJCA de diciembre de 2003, la competencia para conocer del asunto corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Madrid y, por tanto, hay que aplicarle el régimen de recurso establecido en la LJCA las sentencias dictadas en segunda instancia por los Tribunales Superiores de Justicia, que no son susceptibles de casación. Por lo demás, la Abogacía del Estado alega que el recurso de casación, aunque se considere admisible, debe ser desestimado por ser acertadas las consideraciones contenidas en la sentencia recurrida respecto al significado y alcance del acto administrativo impugnado en tanto que mera solicitud de información. Termina por todo ello solicitando que el recurso de casación se declare inadmisible o, en su defecto, se desestime.

El Ministerio Fiscal se opuso al recurso de casación mediante escrito fechado a 8 de febrero de 2005 en el que expone diversas razones contrarias a los motivos de casación aducidos por los recurrentes, para terminar señalando que el recurso debe ser desestimado.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 18 de abril del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo interponen la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC.OO.) y la Unión General de Trabajadores de España (UGT) contra la sentencia de la Sección 9ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de febrero de 2003 (recurso nº 843/02 seguido por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona) que desestimó el recurso interpuesto contra la resolución dictada por el Jefe de la Sección de la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana (Seguridad Privada) de Madrid por la que convoca a diversas a empresas a una reunión y les interesa que faciliten determinada información sobre aspectos relacionados con la huelga general del día 20 de junio del 2002.

La finalidad de la reunión convocada y la clase de datos que se pedía a las empresas que facilitasen quedan descritos el fundamento primero de la sentencia a base de reproducir la comunicación remitida por el Jefe de la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana, cuyo contenido es el siguiente:

"Por ser necesario para la confección de los Servicios por parte de esta Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana, con motivo de la Huelga General del próximo día 20 del presente, ruego a VI. se persone en estas Dependencias Policiales, sito en la calle Federico Rubio y Gali n° 55, el próximo día 5 de los corrientes a las 10,00 horas, debiendo traer la siguiente documentación:

- Servicios mínimos a establecer por esa empresa.

- Posible seguimiento de la huelga por los trabajadores.

- Seguridad propia de la empresa medios técnicos y humanos.

- Puntos estratégicos de la empresa tanto públicos como privados.

- Puntos vulnerables".

A continuación la sentencia recurrida (fundamento segundo) deja reseñados los siguientes datos:

(...)

a).- El expediente administrativo consta sólo de tres documentos, uno, el que recoge el acto impugnado que acaba de ser transcrito, un segundo documento consistente en la relación de empresas que asistieron a la reunión convocada y el tercero está constituido por el oficio de remisión del expediente a este Tribunal, oficio que se encuentra firmado por el Comisario Jefe de la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana, de la Jefatura Superior de Policía de Madrid, dependiente de la Dirección General de la Policía, que es del siguiente tenor literal: "A la vista de lo expuesto se deduce claramente que la única finalidad de las reuniones era conocer la situación real de las Empresas que prestan servicios que pudieran considerarse de carácter esencial para la comunidad con el único fin de poder dimensionar (sic) adecuadamente tanto en personal como en medios materiales el dispositivo policial, que dicho día garantizase no sólo los derechos constitucionales a la Huelga para quien desease seguirla y al trabajo para los que decidiesen libremente continuar con su actividad laboral, sino además prevenir la actuación de piquetes violentos o coactivos que trataran de impedir el libre ejercicio de cualquiera de los derechos fundamentales antes mencionados" (las tres últimas líneas, desde la expresión "sino además", aparecen en mayúsculas y negrita en el original).

b).- Durante la fase probatoria del presente proceso ha quedado acreditado que el oficio de 4 de junio de 2002, aquí impugnado, fue remitido mediante fax a las siguientes empresas:

- Medios de comunicación social: RTVE; Tele 5; Antena 3; Tele Madrid; Canal Plus; diario El Mundo; diario La Razón; diario El País; diario ABC; Agencia EFE; Grupo Zeta; Cadena Ser.

- Compañías de telefonía fija y móvil: Telefónica España SA. Madritel; Retevisión; Vodafone; Telefonía Móviles.

- Compañías suministradoras de energía: Cepsa; Repsol Butano; CLH; Gas Natural; Repsol; Fenosa; Iberdrola.

- Grandes superficies: Alcampo; Centro Comercial Aluche; Carrefour; Ikea; Makro; Media Mark; Fnac; Eroski; El Corte Inglés; Centro Comercial Parque Corredor; Centro Comercial Madrid-2 (La Vaguada); Alcosto; Día.

- Entidades bancarias: Asociación Española de la Banca; Confederación Española de Cajas de Ahorros.

c).- Asimismo, ha quedado acreditado que la reunión tuvo lugar el día 5 del mismo mes y año en los locales de la Jefatura Superior de Policía. Se manifiesta por el Comisario Jefe de Servicio, en la contestación efectuada a requerimiento de esta Sala en la fase de prueba de este proceso, que "ninguno de los departamentos de seguridad (de las empresas asistentes a la reunión) facilitó documentación ni información alguna respecto al posible seguimiento de la huelga por los trabajadores, toda vez que, según manifestaron, todavía estaban comenzando las negociaciones de los sindicatos con los trabajadores. Tampoco aportaron dato alguno sobre los servicios mínimos a establecer, debido a que estaban a la expensa del Decreto que debía promulgar el Gobierno".

d).- En la comunicación remitida a la Sala por dicho Comisario Jefe de Servicio se informa también de la relación de departamentos de seguridad de las empresas que asistieron a la reunión del día 5 de junio de 2002, que son los siguientes:

- Medios de comunicación social: RTVE; Tele 5; Antena 3; Tele Madrid; diario El Mundo; diario ABC; Agencia EFE.

- Compañías de telefonía fija y móvil: Telefónica España SA. Madritel; Vodafone; Telefonía Móviles.

- Compañías suministradoras de energía: Repsol Butano; CLH. Gas Natural; Repsol; Iberdrola.

- Grandes superficies: Carrefour; Makro; El Corte Inglés; Centro Comercial Parque Corredor; Centro Comercial Madrid-2 (La Vaguada); Alcosto.

e).- En la comunicación recibida del Ministerio del Interior en la fase de prueba también se detallan los dispositivos policiales, tanto de policía estática como dinámica, que durante el día de la huelga general celebrada el día 20 de junio de 2002, se establecieron en los transportes públicos, medios de comunicación social, compañías de telecomunicaciones, grandes superficies, estaciones de servicio y otros centros de interés. Se concluye señalando que el total del "dispositivo de protección" fue de 1.624 funcionarios y el "dispositivo de reacción" fue de un total de 856 funcionarios.

Partiendo de tales datos, la sentencia recurrida pasa a exponer el posicionamiento de los litigantes respecto a la alegada vulneración de los derechos fundamentales a la huelga y a la libertad sindical (fundamento tercero); examina y rechaza el alegato de falta de competencia formulado por la Abogacía del Estado (fundamento cuarto); y, finalmente, aborda la cuestión de fondo suscitada. Esto último se hace en la sentencia ofreciendo primero una reseña de la doctrina jurisprudencial en torno a los derechos fundamentales cuya vulneración se alega y exponiendo el alcance del proceso especial de protección de los derechos fundamentales (fundamentos quinto y sexto), pasando luego a proyectar aquella doctrina sobre el caso concreto examinado (fundamento séptimo). Este último apartado la fundamentación de la sentencia recurrida es del siguiente tenor:

(...) SÉPTIMO: Pues bien, a la luz de cuanto ha sido expuesto, no podemos considerar que el acto impugnado haya supuesto una lesión del derecho de huelga y del de libertad sindical.

Se trata de una solicitud de información dirigida a diversas empresas que se enmarca dentro de la misión constitucional de protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y de garantía de la seguridad ciudadana que a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad atribuye nuestra Constitución (artículo 104 CE), esto es, el acto impugnado tiene una finalidad constitucionalmente legitima, no pudiendo olvidarse que el derecho de huelga, aunque es un derecho de titularidad individual de cada trabajador, es también un derecho de manifestación colectiva, pues se ejerce colectivamente mediante acuerdo o concierto de los trabajadores, siendo manifestación de este ejercicio colectivo con trascendencia pública al exterior la propia convocatoria o llamada, el establecimiento de las reivindicaciones, la publicidad o proyección exterior, la negociación y, finalmente, la decisión de darla por terminada (STC 11/81, f. J. 11° ). Así pues, como derecho fundamental que supone una acción colectiva y concertada con trascendencia pública exterior, resulta razonable y proporcionado al ejercicio de este derecho fundamental de huelga, que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad efectúen las correspondientes previsiones relativas a la adopción de las medidas pertinentes para posibilitar, tanto el ejercicio en libertad del derecho de huelga como la protección de derechos de titularidad de terceros. Y es en este ámbito en el que debe enmarcarse la solicitud de información en que consiste el acto recurrido, que se encuentra amparada por el artículo 104.1 CE, así como por los artículos 5 y 11 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y muy especialmente por el específico deber de colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que el artículo 4.2 de dicha Ley Orgánica impone a quienes ejercen funciones de vigilancia, seguridad o custodia de bienes o servicios de titularidad privada (el acto impugnado tiene como destinatarios los servicios de seguridad privada de las empresas a las que se dirige).

Ahora bien, no es suficiente que el acto impugnado persiga una finalidad constitucionalmente legitima, pues habrá de analizarse también si en sí mismo supone una restricción o limitación, aunque sea indirecta o leve, del derecho fundamental de huelga y sólo posteriormente, si tal restricción o limitación se hubiera producido, habría que analizar si tal limitación fue debida o indebida por ajustarse o no a los parámetros que dimanan del principio de proporcionalidad en la limitación de los derechos fundamentales.

Para analizar si el acto impugnado ha supuesto o no una restricción o limitación del derecho de huelga resulta esencial la calificación del acto recurrido, que venimos efectuando como una mera solicitud de información, y este carácter de mera solicitud de información viene dado por la naturaleza no coactiva del acto enjuiciado, pues ni de su redacción se infiere en ningún momento tal carácter coactivo ni en la fase de prueba de este proceso ha resultado acreditado tal carácter, pues, como ha quedado reflejado en el fundamento jurídico segundo, no todas las empresas convocadas acudieron al llamamiento efectuado en el acto impugnado y ninguna consecuencia se derivó de tal ausencia, asimismo, tampoco las que acudieron aportaron información alguna sobre los dos extremos que aquí se discuten - previsiones sobre servicios mínimos y sobre seguimiento de la huelga -, en el primer caso, según quedó expresado en el fundamento jurídico segundo, por encontrarse a la espera del correspondiente Decreto del Gobierno de la Comunidad y en el segundo, por encontrarse todavía negociando los sindicatos con los trabajadores, sin que de tal ausencia de información se siguiera tampoco consecuencia alguna.

Pues bien, este carácter no coactivo que debemos atribuir al acto impugnado impide igualmente que lo consideremos apto o idóneo para inducir a la determinación de unos servicios mínimos no ajustados al contenido esencial del derecho de huelga y, por tanto, impide que lo consideremos lesivo de dicho derecho fundamental por esta causa que es la primera que se alega en la demanda.

E idéntica conclusión cabe sostener respecto de la solicitud de información sobre el eventual seguimiento de la huelga en las empresas llamadas, de la que no cabe inferir una coacción ni siquiera indirecta a los trabajadores para no secundar la huelga ni que se ponga en cuestión su derecho a no informar sobre si van a secundar o no el paro, pues se trata de una solicitud de información genérica, abstracta y no coactiva ni particularizada sobre meras expectativas de seguimiento de la huelga. La propia redacción del acto impugnado así lo pone de manifiesto, "posible seguimiento de la huelga por los trabajadores", expresión esta de la que no cabe deducir, como se efectúa en la demanda, que las empresas llamadas, a la vista de este acto, comenzaran a efectuar indagaciones personales de los trabajadores que pensaran secundar la huelga el día señalado para ello, con el consiguiente elemento intimidatorio y lesivo del derecho fundamental que ello implicaría. Y desde luego, ninguna actuación en este sentido ha quedado acreditada en este recurso. De nuevo nos encontramos con una mera alegación de hipótesis y no de lesión efectiva del derecho fundamental.

En cuanto al resto de los extremos contenidos en el acto impugnado sobre los que se solicita información -seguridad propia de la empresa medios técnicos y humanos; puntos estratégicos; puntos vulnerables- nada se aduce en la demanda como susceptible de lesionar los derechos fundamentales de libertad sindical y de huelga.

Por último y en cuanto a las explicaciones contenidas en el oficio remisorio, que debemos analizar como motivación del acto impugnado ofrecida por la propia autoridad que lo dictó, y para cuyo literal contenido nos remitimos al fundamento jurídico segundo, apartado a), convierten los recurrentes en imperativo, "tratarán", lo que en el texto del oficio se manifiesta como una mera hipótesis, carácter hipotético que se colige por la utilización en dicho oficio del tiempo verbal "trataran", expresión a la que los recurrentes añaden un acento o tilde que no existe en el texto remitido a este Tribunal, alterando de esta forma de manera esencial su contenido y significado. Así pues, no se trata en el presente caso de que la autoridad policial presuma que el ejercicio del derecho a hacer publicidad de la huelga a través de los legítimos piquetes informativos se va a llevar a cabo de forma antijurídica o violenta, expresión imperativa que, por sí misma, supondría una vulneración o lesión efectiva del derecho de huelga (ATC 17/1995 y STC 37/98 ), sino de prever la eventualidad o la hipótesis de tal ejercicio antijurídico, previsión esta que entra dentro de sus competencias y que no supone vulneración alguna del derecho de huelga en cuanto va destinada precisamente a proteger su libre ejercicio dentro de la legalidad.

Puede pues, concluirse que el acto impugnado es una solicitud de información no coactiva dirigida a determinadas empresas que se enmarca dentro de la función constitucional de protección de los derechos y libertades y garantía de la seguridad ciudadana que deben desempeñar las fuerzas policiales, que, partiendo de la naturaleza de derecho de ejercicio colectivo que caracteriza al derecho de huelga, tiene por finalidad, dentro de las competencias que son propias de la autoridad de la que emana, calcular el dispositivo de seguridad que pueda resultar necesario para garantizar el libre ejercicio del derecho de huelga, dentro de su ámbito constitucionalmente protegido, así como los derechos de terceros, también dentro de su ámbito constitucionalmente protegido, sin que por si mismo suponga una presunción de ejercicio del derecho de huelga de forma antijurídica, ni una coacción indirecta a los trabajadores individualmente considerados para no secundar el paro que se encontraba convocado como huelga general para una fecha próxima, por el solo hecho de solicitarse información sobre unas meras expectativas de seguimiento de la huelga, ni en fin, contribuya a una determinación inconstitucional de servicios esenciales, a pesar de su errónea redacción en este extremo, por no ser un acto idóneo o apto de producir tal determinación lesiva del derecho de huelga.

Por todo ello, no cabe sino desestimar la demanda por entender que el acto impugnado no vulnera los derechos de libertad sindical y huelga invocados en la demanda....

Debe ser rechazada la causa de inadmisibilidad del recurso de casación que plantea la Abogacía del Estado pues tanto la sentencia recurrida como la interposición del recurso de casación son anteriores a la reforma de la LJCA introducida por la disposición adicional decimocuarta Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, y, por tanto no son aplicables al caso que nos ocupa las consideraciones que han llevado a esta Sala a declarar inadmisibles los recursos de casación dirigidos contra sentencias dictadas con fecha posterior a la mencionada modificación legislativa y referidas a materias que en virtud de dicha reforma pasaron a ser competencia en primera instancia de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (esta doctrina, que, como decimos, no es aplicable al caso que nos ocupa por razón de la fecha de la sentencia recurrida y de interposición del recurso de casación, puede verse en auto de esta Sala y Sección 7º de 9 de octubre de 2006 -casación 2558/2005- y en las numerosas resoluciones que en ese auto se citan).

Los dos motivos de casación que aducen los recurrentes se formulan al amparo del artículo

88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y en ambos se alega la infracción del artículo 28 de la Constitución, aunque se presentan con formulaciones diferentes. Así, en el primero se alega la infracción del mencionado artículo 28 en relación con el artículo 24 del propio texto constitucional y de la jurisprudencia referida a éste; y luego en el segundo motivo se alega la infracción de los derechos fundamentales de libertad sindical y huelga reconocidos en los artículos 28.1 y 28.2 en relación con el artículo 104 de la Constitución así como en relación con los artículos 4 y 11 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Pues bien, desde ahora dejamos señalado que los dos motivos de casación, que examinaremos conjuntamente, deben ser desestimados.

En realidad, los sindicatos recurrentes reiteran en el recurso de casación varios argumentos que ya esgrimieron en el proceso de instancia y a los que dio cumplida respuesta la sentencia de la Sección 9ª de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid mediante los razonamientos anteriormente transcritos, que consideramos acertados.

Sostienen los recurrentes que la actuación administrativa impugnada y la sentencia recurrida vulneran los derechos fundamentales alegados porque pretenden justificar la convocatoria de la reunión y la petición de información a las empresas invocando la necesidad de prevenir la actuación de piquetes violentos y, en definitiva, la defensa del derecho al trabajo, lo que supone -según los recurrentes- que se ha situado el derecho al trabajo por encima de los derechos de huelga y libertad sindical siendo así que aquel derecho no se encuentra en el mismo nivel de consideración que éstos en nuestro texto constitucional ni requiere la misma protección. El planteamiento no puede ser asumido porque parte de una premisa errónea, la de que ha existido una limitación de los derechos de huelga y de libertad sindical, para señalar a continuación que tal restricción no está justificada; y sucede que no ha habido limitación o menoscabo alguno de aquellos derechos fundamentales que invocan los recurrentes.

Como se explica en la sentencia recurrida, la comunicación dirigida a las empresas convocándolas a la reunión y pidiéndoles determinada información no se formulaba en términos conminatorios ni coercitivos; y, de hecho, hay constancia de que buena parte de ellas no asistieron a la reunión ni facilitaron los datos interesados, sin que de ello se derivasen consecuencias. En cuanto a la clase de información que se pedía, aparte de que algún apartado, como el relativo a los servicios mínimos, venía referido a extremos cuya fijación no corresponde a la empresa sino, en su caso, a la Administración, no cabe afirmar que tal solicitud de información albergase una limitación directa ni indirecta de los derechos de huelga y libertad sindical, pues no explican los recurrentes en qué forma y medida tales derechos podrían haber resultado menoscabados aun en el caso de que todas las empresas destinatarias de la comunicación hubiesen facilitado los datos que se les pedían.

La iniciativa que adoptaron las autoridades policiales en aquellos días previos a la huelga general de 20 de junio de 2002 tiene perfecta cabida en la misión que el artículo 104.1 de la Constitución encomienda a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ("...proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana"), y, más específicamente, responde al propósito de recabar información acerca de extremos que pudieran tener relevancia para el desarrollo de las funciones que el artículo 11.1 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, atribuye a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, entre otras las que se enuncian en los apartados 11.1.a/ ("...Velar por el cumplimiento de las Leyes y disposiciones generales, ejecutando las órdenes que reciban de las Autoridades, en el ámbito de sus respectivas competencias"),

11.1.e/ ("...Mantener y restablecer, en su caso, el orden y la seguridad ciudadana"), 11.1.h/ ("...Captar, recibir y analizar cuantos datos tengan interés para el orden y la seguridad pública, y estudiar, planificar y ejecutar los métodos y técnicas de prevención de la delincuencia"). Por tanto, la actuación policial realizada en el caso que nos ocupa, meramente preventiva y de recogida de información, resulta incardinable en los preceptos que acabamos de reseñar en tanto que directamente relacionada con el mantenimiento de la paz y la seguridad ciudadana y el normal desarrollo del derecho de huelga y del derecho al trabajo, sin quepa considerar que con ella resultasen limitados o menoscabados los derechos de huelga y de libertad sindical que invocan los recurrentes.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto, atendiendo al grado de complejidad del asunto y al contenido de los escritos de oposición, se fija en 800 euros el importe máximo a que asciende la imposición de costas por el concepto de honorarios de abogados.