STS, 26 de Marzo de 2007

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 17 de diciembre de 2002 (recurso nº 29/2002 seguido por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona) cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:

artículo 28.2 de la Constitución y de las sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que se citan en cuanto las órdenes impugnadas carecen de motivación específica que justifique los servicios mínimos establecidos.

2. Infracción del artículo 28.2 de la Constitución y de las sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que se citan por el carácter abusivo y desproporcionado de los servicios mínimos impuestos.

El escrito del sindicato recurrente termina solicitando que se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida y se decida las peticiones formuladas en la demanda con arreglo a lo solicitado, esto es, que se declare la nulidad de pleno derecho de las órdenes del Ministerio de Ciencia y Tecnología números 1717/02, 1521/02, 1523/02, 1524/02, 1525/02, 1526/02, 1527/02, 1528/02, 1529/02, todas ellas fechadas a 18 de junio de 2002 y referidas a los servicios mínimos en las empresas de cable del Grupo ONO, "Airtel Móvil, Sociedad Anónima", grupo Auna Cable, "Retecal Sociedad Operadora de Telecomunicaciones de Castilla y León", Grupo R de Cable y Telecomunicaciones, "Zener Norte, S.L.", "Retevisión Móvil, Sociedad Anónima", "Telefónica Móviles España, S.A.U.", "Zener Redes, Sociedad Anónima", con motivo de la huelga del día del 20 de junio de 2002, por vulnerar el derecho fundamental de huelga regulado en el artículo 28.2 de la Constitución .

La Abogacía del Estado se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 31 de marzo de 2005 señalando que los recurrentes no han desvirtuados las consideraciones contenidas en la sentencia recurrida, por lo que termina solicitando que se confirme íntegramente ésta por sus propios fundamentos con desestimación del recurso de casación..

El Ministerio Fiscal presentó escrito fechado a 11 de marzo de 2005 en el que, remitiéndose a lo razonado en el escrito que el propio Ministerio Fiscal tiene presentado en otro recurso de casación que se tramita ante esta misma Sala y Sección Séptima (casación 2493/03 ), manifiesta que procede la desestimación del recurso de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 21 de marzo del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo interpone la Federación Estatal de Transportes, Comunicaciones y Mar de la U.G.T. contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional de 17 de diciembre de 2002 (recurso DF- 29/2002)) que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona contra nueve órdenes del Ministerio de Ciencia y Tecnología de 18 de junio de 2002 por las que se establecen servicios mínimos en las empresas de cable del Grupo ONO, "Airtel Móvil, Sociedad Anónima", grupo Auna Cable, "Retecal Sociedad Operadora de Telecomunicaciones de Castilla y León", Grupo R de Cable y Telecomunicaciones, "Zener Norte, S.L.", "Retevisión Móvil, Sociedad Anónima", "Telefónica Móviles España, S.A.U." y "Zener Redes, Sociedad Anónima", durante el desarrollo de la huelga general del día 20 de junio de 2002.

En el proceso de instancia el sindicato demandante argumentaba, de un lado, que las órdenes impugnadas vulneran el derecho de huelga reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución porque, de una lado, no estaban debidamente motivadas ni justificaban los servicios mínimos establecidos, y, de otra parte, tales servicios mínimos resultaban abusivos y desproporcionados. A tales argumentos se oponían tanto la Abogacía del Estado como el Ministerio Fiscal por considerar ambos que los servicios mínimos fijados estaban debidamente justificados.

La sentencia recurrida desestima el recurso reproduciendo la fundamentación dada por la propia Sección 3ª de la Sala de la Audiencia Nacional en otro recurso dirigido contra una de la órdenes aquí controvertidas (se trata de la relativa a "Retecal Sociedad Operadora de Telecomunicaciones de Castilla y León"). En esa fundamentación que la Sala de instancia reproduce se aducen, entre otras, las siguientes razones:

en una primera aproximación, no aparece como evidente dicha falta de motivación ya que en el preámbulo de la Orden se expone la clase de huelga, su duración y su ámbito territorial (huelga general, de 24 horas, en todo el territorio nacional), la base legal para la adopción de las medidas y para la aplicación de los servicio mínimos a cada empresa, representada por el artículo 10 del R.D.-ley 17/77 sobre relaciones de trabajo y por el R.D. 530/2002 de 14 de Junio, así como por la Ley 11/1998, general de telecomunicaciones y Real Decreto 1736/98, de 31 de Julio, artículos 11, 12 y 14 ; a continuación se menciona el carácter esencial del servicio público, tanto para garantizar el acceso al servicio telefónico y la conexión con la red telefónica pública, como el funcionamiento de las redes que transmiten la señal de televisión, expresando las razones por las que se considera esencial su mantenimiento; seguidamente se expone que el cálculo de la plantilla precisa para asegurar el mantenimiento de los servicios responde al cálculo efectuado "con objeto de que no se produzca una saturación de los elementos" que pudiera producir el colapso del servicio.

En la parte dispositiva de la Orden se contienen cinco apartados, el primero de los cuales define los servicios esenciales, de lo que se tratará más adelante, el segundo determina el método de distribución de los servicios, el tercero versa sobre determinación de la plantilla efectiva, el cuarto sobre la forma de designar a los trabajadores que hayan de prestar los servicios mínimos y el quinto, la información que ha de transmitir la dirección de la empresa al Ministerio sobre las incidencias que se produzcan; por último, se incluye como anexo el cuadro de los servicios mínimos de RETECAL y las personas que han de atenderlos, para los apartados 1.a) y b) cuatro personas distribuidas en dos turnos, tanto en el centro de soporte y mantenimiento, como en el de recepción de llamadas y, para los del apartado 1.c), una persona por cada una de las 17 cabeceras de difusión con las que cuenta RETECAL en el ámbito de Castilla y León. En el expediente administrativo se incluye, además, el acta de la reunión mantenida en el Ministerio el 18 de Junio de 2.002, entre los representantes de la Administración y los del Comité de huelga, entre los que estaba representado el Sindicato recurrente, en los que se reflejan las posiciones de las partes y el planteamiento a que responden. Tal motivación ha de ser puesta en relación con la pretensión ejercitada por el Sindicato recurrente en el sentido antes expuesto ya que sólo si se deduce que no le ha sido posible formular adecuadamente aquélla por desconocimiento de las razones que han impulsado a la Administración a adoptar la Orden con el contenido que ha quedado dicho, podrá hablarse de falta de motivación causante de indefensión. Sin embargo, este no parece ser el caso pues, tanto del contenido de la demanda como de los antecedentes a que se acaba de aludir aparece que el único motivo del recurso es la discrepancia con la calificación como esencial de uno de los servicios, el consistente en la continuidad en el funcionamiento de la red soporte de los servicios esenciales de difusión de televisión del apartado 1.c), y en consecuencia, con los servicios mínimos que se asignan para su mantenimiento, aunque en la demanda se repute que el Anexo, en su totalidad, vulnera los principios que deben respetar las restricciones del derecho fundamental en juego; ahora bien, sobre esta cuestión ya se argumento por los representantes sindicales en la reunión aludida y sobre ella se centran los fundamento expuestos en su demanda, y esta cuestión constituye, más que el aspecto formal de la motivación de la Orden como acto administrativo, el fondo del problema, es decir, si los servicios mínimos vulneran el artículo 28.2. de la Constitución, sobre lo que ya existió debate en la reunión mantenida el 18 de Junio de 2.002 en la sede del Ministerio y que es ampliamente argumentada en la demanda, lo que excluye la indefensión material por falta de motivación y no impide el control jurisdiccional por parte de esta Sala.

Sentado lo anterior, parece claro que la Orden presenta una motivación suficiente y cumple así formalmente el requisito general de que los actos administrativos limitativos de derechos sean motivados; cuestión distinta es si esa motivación es o no ajustada a derecho, es decir, si los servicios mínimos establecidos respetan o no el derecho fundamental a la huelga o, por utilizar la expresión acuñada por la jurisprudencia en esta materia, si la causalización de los mismos es compatible con el contenido esencial del derecho fundamental que limitan y si tal limitación viene justificada por la prevalencia del interés de la colectividad.

La conclusión de lo anterior es que no cabe apreciar la falta de motivación como causa de nulidad de la Orden y procede, por tanto, analizar si los servicios esenciales establecidos en la Orden para RETECAL son o no compatibles con el derecho fundamental.

El apartado Primero de la Orden impugnada dice textualmente:

1. La presente Orden tiene por objeto garantizar los intereses esenciales de la comunidad y el servicio que "Retecal Sociedad Operadora de Telecomunicaciones de Castilla y León, Sociedad Anónima", tiene la obligación de prestar, referente a:

   1. La garantía del encaminamiento de las llamadas a los servicios de emergencia.

   2. El encaminamiento y la conexión entre los puntos de terminación de las redes fijas y móviles y la red pública telefónica.

   3. La continuidad en el funcionamiento de la red soporte de los servicios esenciales de difusión de televisión.

   4. El acceso a los servicios de transmisión de datos, en especial el acceso a internet.

2. A tal efecto, se fijan, en relación con los servicios previstos en los apartados a), b) y c) anteriores, de conformidad con el Real Decreto 530/2002, de 14 de junio, y el Real Decreto 529/2002, de 14 de junio, los efectivos de la plantilla de "Retecal Sociedad Operadora de Telecomunicaciones de Castilla y León, Sociedad Anónima", que quedará sujeta a los servicios mínimos de la huelga convocada para el día 20 de junio de 2002 con una duración de veinticuatro horas. Dichos efectivos son los que figuran en el anexo a esta Orden.

3. Los servicios mínimos fijados según el apartado anterior serán de aplicación a los trabajadores que se integren el primer turno de dicha jornada, aunque empiece antes de las cero horas del día 20, y que finalicen una vez terminado el último turno, aunque se prolongue después de las 24 horas". En el Anexo de referencia se fijan los efectivos personales de la siguiente forma:

   "

   1. Garantía del encaminamiento de las llamadas a los servicios de emergencia y del encaminamiento y la conexión entre los puntos de terminación de las redes fijas y móviles y la red pública telefónica.

      Centro de Soporte y Mantenimiento (CSM): Cuatro (4) personas, distribuidas en dos turnos: de 07.00 a 15.00 horas y de 15.00 a 23.00 horas.

      Centro de Recepción de Llamadas: Cuatro (4) personas, distribuidas en dos turnos: de 07.00 a 15.00 horas y de 15.00 a 23.00 horas.

   2. La continuidad en el funcionamiento de la red soporte de los servicios esenciales de difusión de televisión: una persona por cada una de las 17 cabeceras de difusión con las que cuenta RETECAL en el ámbito de Castilla y León" (...)

(...) En cuanto al principio de proporcionalidad, las mismas razones expuestas excluyen su vulneración; ello es así porque la obligación de mantener la continuidad del funcionamiento de la red, como se ha dicho, no afecta a la posibilidad de que el contenido de lo que circule por dicha red pueda sufrir restricciones que aseguren una proporción entre los sacrificios de sus usuarios y el derecho de huelga de los trabajadores, restricción que, sin embargo, no parece que deba afectar a la misma posibilidad de funcionamiento de la red; tampoco hay desproporción en la aceptación de la propuesta empresarial ya que tal aceptación ni es íntegra ni se ha hecho sin exponer las razones de ello, que, en lo referente a la mitad de los servicios mínimos, era compartida por el Sindicato recurrente; finalmente, tampoco hay falta de proporcionalidad por el hecho de que a algunas empresas del mismo sector no se le señalasen servicios mínimos pues, sobre no haber sido propuesto ningún ejemplo concreto al respecto, consta en el expediente alguna referencia, al menos a una empresa, en que no se consideró necesario fijar servicios mínimos porque se había alcanzado un acuerdo al respecto entre la empresa y los trabajadores.

Así, a base de reproducir estos argumentos tomados de una anterior resolución de la Sala de la Audiencia Nacional referida a una de las órdenes aquí controvertidas, la sentencia ahora recurrida concluye señalando que CTE/1524/2002, sino también en cuanto dirigida contra las restantes Ordenes recurridas. Debe señalarse al respecto que todas las Ordenes recurridas tienen un preámbulo fundamentalmente igual y todas ellas contienen los cinco apartados descritos, con la única diferencia de que en el apartado Primero, punto 1 de la Orden 1524/2002 se contiene los subapartados a),

b), c) y d) que se han transcrito, mientras que las restantes Ordenes solo tienen los subapartados a) y b), o a), b) y c).

En el primer motivo de casación el sindicato recurrente alega la infracción del artículo

28.2 de la Constitución y de las sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que se citan, en cuanto las órdenes impugnadas carecen de motivación específica que justifique los servicios mínimos establecidos.

La doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de motivar los acuerdos administrativos que establecen la realización de determinados servicios mínimos esenciales en caso de huelga viene condensada en sentencia de 19 de enero de 2007 (casación 7468/02 ) donde se reproduce lo anteriormente declarado en nuestra sentencia 29 de junio de 2005 :

artículo 28.2 de la Constitución, perfilando los rasgos fundamentales de la motivación y causalización en la fijación de los servicios mínimos y la adecuación y proporcionalidad de éstos a los fines previstos, puesto que estos dos elementos constituyen los aspectos fundamentales que delinean el contenido esencial del artículo 28.2 de la Constitución :

1. Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, pues, no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y 9 .º).

2. El artículo 28.2 C. E ., al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos: «el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» (STC 11/1981, fundamento jurídico 18 ).

3. La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución (STC 26/1981, fundamento jurídico 10 ) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10; 51/1986, fundamento jurídico 2 .º).

4. En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3 .º).

5. En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir «una razonable proporción» entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquellos (STC 26/1981, fundamento jurídico 15 ). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a «garantizar mínimos indispensables» para el mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento jurídico 4 .º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986, fundamento jurídico 3 .º), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5 .º). Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus objetivos frente a la Empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma «la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad» (STC 51/1986, fundamento jurídico 5 .º), aumentando así a la que se ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de servicios públicos (STC 11/1981, fundamento jurídico 18 (...)".

Complementando esa exposición, la sentencia de esta Sala de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02 ) perfila el alcance de la exigencia de motivación en las resoluciones que fijan los servicios mínimos señalando que artículo 10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, establece elementos de rigor no siempre debidamente atendidos y, desde luego, no respetados en este caso. En efecto, el supuesto de hecho en que pueden imponerse medidas limitadoras se compone de dos elementos: uno, la calificación del servicio ("servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad") y otro, de carácter circunstancial ("y concurran circunstancias de especial gravedad"), que debe concurrir en ambos términos de la alternativa del primer elemento. No basta así con la calificación del servicio para justificar las medidas limitativas, sino que éstas, en su caso, deben ajustarse a las circunstancias, que deben ser no sólo graves sino de especial gravedad (en este sentido el FJ 18 de la STC 11/1981 tempranamente advirtió que, "en algún sentido, el artículo 10 del Real Decreto-ley 17/77 es más estricto que el artículo 28.2 de la Constitución ").... Pues bien, estas consideraciones que hemos reseñando en los párrafos anteriores nos llevan a concluir que en el caso que nos ocupa no ha sido cumplida la exigencia de motivación, ni pueden considerarse debidamente justificados los servicios mínimos fijados para cada una de las empresas a las que se refieren la órdenes impugnadas.

Hemos visto que la sentencia recurrida no realiza un análisis individualizado de la motivación de cada una de las nueve órdenes impugnadas; y si la Sala de instancia concluye que en todas ellas hay una motivación suficiente es a partir de la constatación de que las órdenes son sustancialmente iguales, tanto en su estructura y sistemática como en lo que se refiere al contenido, esto es, a los criterios que en ellas se recogen para justificar los servicios mínimos que se establecen, lo que lleva a la Sala de la Audiencia Nacional a considerar que son aplicables a las nueve órdenes objeto de litigio las consideraciones que la propia Sala había expuesto con anterioridad al resolver el recurso dirigido contra una de ellas.

El propio planteamiento de la sentencia recurrida pone de manifiesto que las nueve órdenes impugnadas en el proceso de instancia no ofrecen una motivación individualizada, estos es, específicamente acomodada a las características de la empresa o grupo de empresas al que cada una de esas órdenes viene referida, pues todas resoluciones ofrecen una misma exposición genérica y estereotipada para explicar los servicios que se consideraban esenciales.

Cabe admitir que, tratándose de empresas pertenecientes a una misma área de actividad, algunas de las consideraciones contenidas en las diferentes órdenes sean comunes, por ser también comunes o similares las pautas a seguir para la delimitación de los servicios que se consideran esenciales, y, como consecuencia de ello, los criterios para la fijación de los servicios mínimos. Sin embargo, no cabe aceptar que esa delimitación de los servicios esenciales y la consiguiente fijación de servicios mínimos se pretendan justificar con unas explicaciones genéricas e iguales en todos los casos cuando se trata de empresas y grupos de empresas cuyo ámbito de actividad no es enteramente coincidente y cuyas características respectivas -tamaño de la empresa, número de trabajadores, estructura organizativa, ámbito de actuación principal, etc....- son también diferentes.

En definitiva, sólo mediante la consideración individualizada de las circunstancias concurrentes en caso puede ofrecerse una adecuada justificación en los términos requeridos en la doctrina jurisprudencial antes reseñada. Tal cosa no se ha producido en el caso que examinamos y, en consecuencia, procede estimar el motivo de casación pues, frente a lo que se razona en la sentencia recurrida, debe considerarse vulnerado el derecho de huelga reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución al no estar debidamente motivadas las órdenes la órdenes que delimitan los servicios que se consideran esenciales y fijan los servicios mínimos.

En el segundo motivo de casación se alega la infracción del artículo 28.2 de la Constitución y de las sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que se citan por el carácter abusivo y desproporcionado de los servicios mínimos impuestos.

Ahora bien, la propia estimación del motivo examinado en los apartados anteriores impide que prospere este segundo motivo de casación, pues, precisamente porque las órdenes incurren en el defecto de motivación que hemos señalado, no resulta posible determinar si los servicios mínimos fijados se adecuan a las características concurrentes en cada caso, y, por tanto, no podemos afirmar que también se haya vulnerado el artículo 28.2 de la Constitución por el carácter abusivo y desproporcionado de tales servicios mínimos.

La sentencia recurrida debe ser casada y anulada.

Y entrando ahora a resolver la controversia planteada en el proceso de instancia, esta Sala considera que el recurso contencioso-administrativo promovido por el cauce especial de protección de los derechos fundamentales debe ser estimado debiendo declararse nulas las órdenes ministeriales impugnadas por vulnerar el derecho fundamental de huelga del artículo 28.2 de la Constitución .

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.