STS, 19 de Febrero de 2007

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS

ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por LA CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DEL PAIS VALENCIANO, por los trámites especiales del procedimiento de los derechos fundamentales de la persona, contra la resolución de fecha 25.3.2002, dictada por la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se establecen los Servicios Esenciales Mínimos, con ocasión de la huelga planteada en la empresa TRANSFORMACIONES AGRARIAS, S.A. (TRAGSA), en los centros de trabajo de Valencia, Alicante y Castellón, por los trabajadores de las unidades de vigilancia, prevención y extinción de incendios forestales. Resolución que se declara nula de pleno derecho y se deja sin efecto. Sin costas".

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación el Letrado de la Generalidad Valenciana, en la representación que ostenta de dicha Generalidad. En el escrito de interposición, presentado el 13 de diciembre de 2002 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que "(...) dicte resolución mediante la cual se estime este recurso y se acuerde anular la sentencia referida, declarando la conformidad a derecho de la Resolución del Conseller de Economía, Hacienda y Empleo de 25 de marzo de 2002, por la que se establecen los servicios esenciales mínimos, con ocasión de la huelga planteada en la empresa TRANSFORMACIONES AGRARIAS, S.A. (TRAGSA) en los centros de trabajo de Valencia, Alicante y Castellón".

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos y, por providencia de 18 de mayo de 2004, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y al Ministerio Fiscal para que formalizaran su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el Fiscal, en su escrito de alegaciones de 15 de junio de 2004, manifestó que procede declarar que "no ha lugar al presente recurso de casación". Por su parte, la Procuradora doña Isabel Cañedo Vega, en representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano, presentó escrito de oposición al recurso el 24 de junio de 2004, en el que solicitó su desestimación y la confirmación de la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con imposición de costas.

Mediante providencia de 29 de septiembre de 2006 se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 14 de febrero de 2007, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

Convocada huelga en la empresa pública Transformaciones Agrarias, S.A. (TRAGSA) para los días 29, 30 y 31 de marzo y 1 de abril de 2002 en los centros de trabajo de las provincias de Alicante, Castellón y Valencia por los trabajadores de las unidades de vigilancia, prevención y extinción de incendios forestales, la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Generalidad Valencia dictó el 25 de marzo de 2002 una resolución estableciendo los Servicios Esenciales Mínimos que debían ser asegurados. Consistían en el 100% durante todos los días de la convocatoria y se justificaban por coincidir con la Semana Santa, ser todos festivos y por haberse dispuesto para esas fechas el máximo nivel de preemergencia (PREVIFOC 3). La resolución se dictó sin oir a los sindicatos convocantes de la huelga.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana estimó el recurso que por el procedimiento de protección de los derechos fundamentales interpuso contra esa resolución la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano (CCOO) y la declaró nula de pleno Derecho. Las razones que le llevaron a fallar en ese sentido son, en síntesis, las siguientes.

Ante todo, considera que la resolución impugnada está falta de motivación. Se sirve, para establecer esta conclusión, de los criterios expresados por la misma Sala de Valencia en una Sentencia anterior dictada, también, con motivo de una huelga en TRAGSA en la que se impusieron unos servicios mínimos del 100%. Criterios consistentes en que para limitar tan radicalmente el derecho de huelga es preciso dar una explicación exhaustiva del por qué de esa medida. Además, observa que el Plan Especial Frente al Riesgo de Incendios Forestales de la Comunidad Valenciana establece que será el Instituto Nacional de Meteorología, a través del Centro Metereológico Territorial de Valencia el que determinará cada día, con una antelación de 48 horas, un índice de peligrosidad de incendios forestales en base a tres niveles de preemergencia. Se fija, asimismo, en que la existencia de riesgo extremo de incendios en las fechas de la huelga (nivel de preemergencia

3), fue informada por la Dirección General de Interior el 12 de marzo, es decir, con más de quince días de antelación a las mismas. Después de lo cual dice que el establecimiento en los días de la huelga de medidas de rango superior a las señaladas por el Centro Metereológico Territorial revela arbitrariedad y rechaza que la coincidencia de la huelga con la Semana Santa y la previsible mayor afluencia de personas al monte sean justificación suficiente porque hay otros colectivos dedicados a la extinción de incendios forestales.

Señala, por otra parte, la Sentencia que la resolución impugnada, una vez dispuesto el mantenimiento del 100% del servicio, añade que "oido el Comité de Huelga corresponderá a la empresa la determinación de estos servicios que deberán prestarse con los medios personales estrictamente necesarios para asegurar la prestación en condiciones de máxima seguridad ...". Y deduce de ello que la Generalidad está dejando en manos de la empresa la fijación de los servicios mínimos.

Por último, aprecia falta de audiencia a los sindicatos convocantes de la huelga, en lo que ve infracción del artículo 3.1 del Real Decreto 1479/1988, de 9 de diciembre, por el que se establecen las normas para garantizar el mantenimiento de los Servicios Esenciales en la Administración del Estado.

El recurso de casación tiene dos motivos. Ambos se sustentan en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción. El primero mantiene que la Sentencia ha infringido el artículo 28.2 de la Constitución en relación con el Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, en particular con su artículo 10.2 . El segundó afirma la infracción de este artículo 10.2 en relación con lo dispuesto por el artículo 3 del Real Decreto 1479/1988 .

En el desarrollo del primero sostiene la Generalidad Valenciana que su resolución cuenta con la necesaria motivación y que los trabajadores conocieron las razones por las que se impusieron los servicios discutidos. Entre ellas destaca la declaración con carácter previo a la convocatoria de huelga del nivel de preemergencia 3 en esos días. Se refiere, también, al Plan Especial antes mencionado e insiste en que esa situación de preemergencia de nivel 3 fue declarada el 12 de marzo de 2002 para los días de Semana Santa por todos los organismos involucrados en la vigilancia y extinción de incendios forestales, entre ellos, entes de Derecho Público distintos de la Generalidad Valenciana. Niega, pues, que hubiera la arbitrariedad que aprecia la Sentencia. Dice, asimismo, que "el establecimiento de un nivel del 100% de los efectivos como servicios mínimos no tiene por qué implicar una colisión frontal con el derecho a la huelga de los trabajadores", pues en determinadas circunstancias debe acompasarse a las garantías necesarias para el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, citando en ese sentido la Sentencia de esta Sala de 24 de junio de 1991 (apelación 2199/1989 ).

Respecto del segundo motivo, observa que el Real Decreto 1479/1988 no es aplicable a la Administración autonómica pues se refiere a la Administración General del Estado. Además, recuerda que la audiencia a los trabajadores no es un requisito indispensable desde el punto de vista constitucional para la validez de la resolución que establezca los servicios mínimos, tal como dice la Sentencia del Tribunal Constitucional 27/1989 y antes lo señaló la Sentencia 51/1986 .

El escrito de oposición de CCOO recuerda que ha de distinguirse, a propósito del derecho a la huelga, entre servicios esenciales, servicios mínimos y efectivos llamados a prestarlos y que, también, es preciso diferenciar entre preemergencias (situación preventiva que contempla tres niveles) y emergencias (situación de intervención en la que hay cuatro grados). Luego dice, refiriéndose ya a la concreta huelga para la que se impusieron los servicios litigiosos, que la declaración de "preemergencia 3" normalmente se hace tras informe del Centro Metereológico Territorial en función de las condiciones climáticas y con cuarenta y ocho horas de antelación. Por eso, ve en su declaración genérica y con más de quince días de adelanto una clara muestra de arbitrariedad a la hora de fijar los servicios mínimos.

Dice, después, CCOO que, al denunciar la falta de motivación, estaba poniendo de manifiesto igualmente su carácter abusivo y subraya que lo valorado por la Sala de Valencia para estimar su recurso fue el quantum de dichos servicios. Y, sobre el segundo motivo, al margen de recordar lo indicado sobre el particular por la Sentencia impugnada, recuerda que ya en otra huelga anterior, en 1999, la Sala de Valencia anuló los servicios impuestos en aquella ocasión mediante una resolución reproducida casi literalmente por la que se recurrió en la instancia --servicios que también eran del 100%-- por considerarlos abusivos en Sentencia de 30 de septiembre de 1999 .

El Ministerio Fiscal informa a favor de la desestimación del recurso de casación.

Aunque da la razón a la Generalidad Valenciana en lo relativo a la audiencia de los trabajadores, ya que su virtualidad es una cuestión resuelta de antiguo por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 51/1986, considera que es del todo irrelevante desde el momento en que la Sentencia ha considerado lesiva del derecho reconocido en el artículo 28.2 la resolución dictada por la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo.

Y, sobre el primer motivo, propugna su desestimación en línea con lo solicitado por el Ministerio Fiscal en la instancia. Dice sobre ello que establecer el ciento por ciento de los servicios es eliminar de modo total la huelga, la presión social que supone, y que una decisión de ese tipo requeriría explicar con toda precisión y detalle la razón de dicha determinación, cosa que no se ha hecho en este caso. De ahí que concluya de este modo: "No puede tenerse por infractor del derecho de huelga el fallo judicial que anuló el correspondiente acuerdo gubernativo de servicios mínimos".

El recurso debe ser desestimado. Como dice el Ministerio Fiscal, la cuestión relativa a la audiencia de los trabajadores antes de la fijación de los servicios mínimos, resuelta por el Tribunal Constitucional en el sentido explicado en el segundo motivo --es decir, la falta de ella a la hora de establecer los servicios mínimos no constituye por sí misma una lesión del derecho fundamental a la huelga, según han señalado la STC 51/1986 y otras posteriores-- es irrelevante en este momento ya que, al margen de cuál sea el ámbito subjetivo del Real Decreto 1478/1988, en el planteamiento de la Sentencia constituye solamente un aspecto accesorio y complementario desde el momento en que ha considerado inmotivado y arbitrario fijarlos en el 100% de los efectivos de la empresa TRAGSA.

Conviene recordar a este respecto que uno de los aspectos principales de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional a propósito del ejercicio del derecho a la huelga y de la garantía del mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad es el relativo a la motivación de los que se establezcan. Motivación que exige como un requisito esencial para la validez de las resoluciones gubernativas que los impongan y que entiende como la exposición, aunque sea sucinta, de las concretas razones por las que se establecen unos precisos servicios mínimos en las particulares circunstancias que concurren en la singular huelga a la que se refieran. La limitación al derecho fundamental que comporta el aseguramiento de dichos servicios es lo que atribuye tal importancia a la motivación, que no tiene como objeto solamente que los trabajadores afectados conozcan el por qué de los mismos. Poseen, además, una especial transcendencia a la hora del control judicial de la decisión que los fija, porque solamente a través de su examen podrán los Tribunales contrastar su idoneidad y proporcionalidad en relación con el sacrificio que comportan para el derecho fundamental reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución .

De esta manera, aquellas resoluciones que señalen los servicios mínimos y carezcan de motivación u ofrezcan una de carácter genérico, válida para cualquier convocatoria de huelga o, en general, las que no consideren las circunstancias específicas de aquélla a la que se refieren habrán de ser consideradas nulas por desconocer las exigencias que en este punto derivan de la protección constitucional del derecho a la huelga, tal como las han perfilado el Tribunal Constitucional [últimamente, en las Sentencias 183, 184, 191 y 193/2006

, que citan las anteriores] y este Tribunal Supremo [entre otras muchas y por citar las más recientes, en las Sentencias de 16 y 23 de mayo de 2005 (casación 6940/2001 y 1242/2002, respectivamente), 31 de enero de 2005 (casación 4613/2000), 17 de diciembre de 2004 (casación 1612/2002), 10 de mayo de 2004 (casación 8534/1999 )].

Pues bien, tiene razón la Sentencia de instancia cuando subraya que la entidad de los servicios impuestos en esta huelga de los trabajadores de TRAGSA --el 100% de los efectivos de las unidades de extinción de incendios forestales-- exigía una motivación acorde con el sacrificio radical del derecho fundamental que suponían. Es decir, hacía más riguroso, si cabe, este requisito y la Generalidad Valenciana no lo satisfizo debidamente en la resolución impugnada en la instancia pues se limitó a referirse al Plan Especial y se sirvió de previsiones facilitadas por la Dirección General de Interior con una anticipación superior en dos semanas a las fechas de la huelga para declarar el nivel de preemergencia 3 y vincular al mismo el de servicios fijado sin más explicaciones. Por eso, echa en falta la Sentencia las relativas a la existencia de otros servicios de extinción de incendios.

Hay que destacar, a este respecto, que la propuesta de la empresa, seguida por la resolución de 25 de marzo de 2002, de situar en el 100% los servicios mínimos se debió a la alerta máxima establecida por la Generalidad Valenciana. Esta única y escueta justificación se apoya en un escrito sin pie de firma de la Dirección General de Interior de la Consejería de Justicia y Administraciones Públicas, en el que se dice que el 12 de marzo de 2002, en reunión de todos los organismos involucrados en la extinción de incendios forestales --sin señalar cuáles-- se adoptaron medidas específicas para 2002 entre las que se contaban la prohibición de utilización de fuego en el monte y el establecimiento para la Semana Santa y Pascua del nivel PREVIFOC 3, añadiéndose que, coincidiendo con parte de esas fechas la huelga, era justificable y deseable mantener el 100% de los servicios teniendo en cuenta que eran todos días festivos.

Ahora bien, el Plan Especial Frente al Riesgo de Incendios Forestales de la Comunidad Valenciana, aprobado por el Decreto 163/1998, de 6 de octubre, en el que se enmarcan los servicios mínimos, en su punto 5.1 dispone que los niveles de preemergencia se correspondan con la determinación por el Centro Metereológico Territorial del Instituto Nacional de Metereología cada día y por zonas, con una antelación de cuarenta y ocho horas, del índice de peligrosidad (combinación de índice de ignición y de propagación) de los incendios forestales. En ese planteamiento, el nivel 3 se contempla como aquella situación de preemergencia con un grado de peligrosidad extremo. A tal efecto, el documento III, en el apartado 1.3.1. dice que, diariamente, el Centro Metereológico Territorial de Valencia remitirá al Centro de Coordinación de Emergencias de La Eliana el boletín con los niveles de preemergencias para cada una de las siete zonas en que está dividido el territorio, transmitiéndose desde allí a los Centros de Coordinación de Emergencias de las tres provincias.

No es extraño, por tanto, que la Sala de instancia reparara en que, en este caso, según se desprende del propio expediente, la Generalidad Valenciana no siguiera los pasos establecidos por el Plan que invoca y decidiera, sin esperar a las previsiones diarias del Centro Metereológico Territorial, que en las fechas de las que hablamos se debía declarar el nivel de preemergencia PREVIFOC 3. Y, tampoco es extraño que, sin discutir la corrección de esta medida preventiva, observara, precisamente porque se había seguido un proceder distinto del ordinario, la ausencia de una justificación específica que llevara a exigir unos servicios del 100% de los efectivos en toda la Comunidad Valenciana, todos los días de la huelga, existiendo otros medios de extinción de incendios, ni que eso le llevara a considerarlos arbitrarios.

Y es que, en la resolución impugnada, falta lo que debe haber --una motivación adecuada a las características peculiares de la huelga y a los servicios que se imponen-- y hay, en cambio, elementos como los indicados para concluir razonablemente, como hizo la Sentencia, que se procedió con arbitrariedad a la hora de establecer unos servicios mínimos cuya proporcionalidad no se había justificado por la autoridad llamada a hacerlo, vulnerando de este modo la protección constitucional que exige el derecho a la huelga. SEXTO.- A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.000 #, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,