STS, 10 de Diciembre de 2008

Ponente:EDUARDO ESPIN TEMPLADO
Número de Recurso:2160/2006
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:10 de Diciembre de 2008
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES PARA LA COMUNIDAD A MANTENER DURANTE LA HUELGA DE IBER-SWISS CATERING S.A. (OM de Fomento de 12-08-04)Art. 28.2 CEMotivación de la resolución que acuerda servicios mínimos; servicios de aprovisionamiento (catering)

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de diciembre de dos mil ocho.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 2.160/2.006, interpuesto por el SINDICATO DE COMERCIO, HOSTELERÍA Y TURISMO DE COMISIONES OBRERAS, representado por la Procuradora Dª Mª Dolores Maroto Gómez, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 7 de marzo de 2.006 en el recurso contencioso-administrativo número 560/2.004, sobre determinación de los servicios públicos esenciales para la comunidad a mantener durante la huelga convocada en la empresa Iber-Swiss Catering, S.A.

Son partes recurridas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado, e IBER- SWISS CATERING, S.A., representada por la Procuradora Dª Blanca Berriatúa Horta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 7 de marzo de 2.006, desestimatoria del recurso promovido por el Sindicato de Comercio, Hostelería y Turismo de Comisiones Obreras contra la Orden del Ministerio de Fomento de fecha 12 de agosto de 2.004, por la que se determinan los servicios públicos esenciales para la comunidad a mantener durante la huelga convocada en la empresa Iber-Swiss Catering, S.A. en el centro de trabajo de La Muñoza desde las 23 horas del día 13 de agosto hasta las 23 horas del día 16 de agosto y desde las 23 horas del día 28 de agosto hasta las 23 horas del día 31 de agosto de 2.004.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de abril de 2.006, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación procesal del Sindicato de Comercio, Hostelería y Turismo de Comisiones Obreras ha comparecido en forma en fecha 26 de mayo de 2.006, mediante escrito interponiendo recurso de casación, formulando un único motivo al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción del artículo 28.2 de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional, así como del artículo 54.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia casando y anulando la recurrida y, en consecuencia, se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto, revocándose y anulándose la resolución del Ministerio de Fomento en la que se acordaron los servicios mínimos para la empresa Iber-Swiss Catering, S.A. en relación con la convocatoria de huelga.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 21 de noviembre de 2.006.

CUARTO

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia que desestime íntegramente el recurso con imposición de costas.

Asimismo se ha opuesto al recurso de casación la también comparecida Iber-Swiss Catering, S.A., cuya representación procesal suplica en su escrito que se dicte sentencia confirmando íntegramente la recurrida, con los demás pronunciamientos legales de rigor, así como con la imposición de las costas a la parte recurrente.

QUINTO

Por providencia de fecha 25 de junio de 2.008 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 25 de noviembre de 2.008, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

El Sindicato de Comercio, Hostelería y Turismo de Comisiones Obreras impugna la Sentencia dictada el 7 de marzo de 2.006 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso contencioso administrativo contra la Orden del Ministerio de Fomento de 12 de agosto de 2.004. En dicha Orden Ministerial se determinaban los servicios públicos mínimos esenciales a mantener durante la huelga convocada en la empresa Iber-Swiss Catering, S.A., en el centro de trabajo de La Muñoza desde las 23 horas del día 13 de agosto hasta las 23 horas del día 16 de agosto y desde las 23 horas del día 28 de agosto hasta las 23 horas del día 31 de agosto de 2.004.

El recurso de casación se articula mediante un único motivo, formulado al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción. En él se alega la infracción del artículo 28.2 de la Constitución, que reconoce el derecho de huelga, y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que lo interpreta, así como del artículo 54.1.a) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), por falta de motivación.

SEGUNDO

Sobre la vulneración del derecho de huelga.

Tras resumir la doctrina constitucional sobre la materia, la Sala de instancia descartaba la vulneración del derecho fundamental a la huelga en los siguientes términos:

"SEXTO.- Así las cosas, proceda declarar, en primer lugar, que la Orden impugnada no ha prescindido del procedimiento establecido al no haber dado trámite de audiencia al comité de huelga y al sindicato convocante. Es preciso recordar que, desde la perspectiva constitucional, la única cuestionada por los recurrentes, ninguna exigencia existe que la decisión administrativa se adopte previa negociación con los trabajadores, que a pesar de no estar excluida y siendo deseable que se produzca, en absoluto constituye un requisito de validez constitucional (STC 51/1986 ).

Entrando ya en el motivo de fondo invocado por el recurrente, resulta evidente que no todo los servicios prestados dentro del denominado "servicio de catering" tienen la consideración de servicios esenciales lo que exige de la autoridad gubernativa una adecuada motivación para su inclusión en tal concepto y en la concreta huelga planteada. La orden impugnada delimita aquellos servicios que considera esenciales: a) en el servicio de carga: la dotación de material básico imprescindible para la seguridad aérea que carga el catering, - la documentación, bienes y útiles que requieren las normas internacionales de tráfico aéreo,-La dotación básica para lograr la salubridad e higiene imprescindible a bordo (botiquines de emergencia, armarios y bolsas de basura, hielo, folletos de emergencia, bolsas higiénicas, jabón, papel higiénico, compresas, toallas de papel, agua y vasos, unidades de dulces para diabéticos),- servicio alimentación y bebidas, en todos los vuelos, que por motivo de salud requieran pasajeros de riesgo como diabéticos u otros regímenes especiales o infantiles,- servicios por cada trayecto de alimentación para mantener las necesidades alimenticias de los pasajeros en los vuelos de duración superior a 6 horas, y por último, el servicio de alimentación habituales establecido para las tripulaciones, que debe encontrarse en condiciones físicas adecuadas para pilotar las aeronaves; b) en el servicio de descarga, se refieren a la realización de tal actividad respecto a residuos de alimentos y destrucción de desechos, especialmente de carácter orgánico, desinfectar los equipos que en hubieran contenido desechos orgánicos. Actividades, todas ellas, que responden a necesidades esenciales para la prestación del servicio y ninguna de las mismas han sido cuestionadas, concretamente, por el sindicato recurrente.

La orden impugnada fija servicios mínimos que oscilan entre 54% y el 47% sobre la plantilla programada, servicios adecuados para las fechas en que se ha convocado la huelga. La huelga convocada se inicia a las 23,00 horas del día 13 de agosto de 2004 y hasta las 23,00 horas del día 16 de agosto de 2004 y desde las 23,00 horas del día 28 de agosto de 2004 hasta las 23,00 horas el día 31 de agosto de 2004. Es decir, se realiza en los días situados en las fechas anteriores o posteriores y durante las vacaciones del mes de agosto, fechas en las que suelen producirse desplazamientos masivos de personas para disfrutar de unos días de descanso y realizar visitas turísticas a lugares distintos al de la residencia habitual. Desplazamientos que, al ser muy superiores en dimensiones a los habituales a lo largo del año, multiplica extraordinariamente la presión de la demanda sobre los servicios de transportes, que obliga a los usuarios a reservar sus billetes con la debida antelación, y al ser reducido los días disponibles para el descanso y el turismo, se frustra la finalidad e interés del desplazamiento.

Estamos ante lo que denomina la STC 43/90 "fechas punta de vacaciones", únicas en las que por motivos laborales pueden muchas personas ausentarse de sus residencias habituales con las finalidades aludidas, añadiendo la citada sentencia que "... si se decide convocar la huelga en las fechas "punta" de vacaciones habrán de ser conscientes los convocantes de que el ejercicio del derecho de huelga sufrirá una restricción mayor que la soportadas si se lleva a cabo en otro momento. Conviene señalar al respecto que, así como la huelga si podrá realizarse en fechas distintas, manteniendo una capacidad de presión suficiente como para lograr los objetivos por los que fue convocada, los desplazamientos de los ciudadanos a los que se viene haciendo mención, como quedó dicho, no son posibles en fechas distintas. "Pues " si la huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus objetivos frente a la empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad, aumentando así a la que se ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios en las prestaciones de servicios públicos" (STC 51/86, fundamento jurídico 5º y STC 11/81, fundamento jurídico 18 ).

Siendo así, la orden que establece los servicios mínimos resulta suficientemente justificada por tratarse de una huelga convocada en "fechas punta de vacaciones", que impone una desproporción entre los sacrificios impuestos a los huelguistas y a los usuarios de los servicios de transporte, ya que " La elección de los días de realización de la huelga en las fechas en las que se produce el desplazamiento masivo de personas, en el contexto de una práctica social generalizada, mayoritariamente ejercitable en dichas fechas, constituye viva muestra de que, para conseguir sus objetivos, las organizaciones y sujetos colectivos que convocan la huelga, así como los en ella participan, presionan a la empresa a través del mayor daño que soportan los usuarios del servicio y la comunidad, muy superior al que padecían en fechas distintas. (...) Todo ello ha conducido en algunos países de nuestra unidad de entorno no se convoquen huelgas en las fechas situadas alrededor de los periodos ordinarios de vacaciones de los ciudadanos." (STC 43/1990 ).

Consecuentemente procede la desestimación del presente recurso." (fundamento de derecho sexto)

Pues bien, considera el Sindicato recurrente que la Sentencia de instancia, al confirmar así la Orden que determinó los servicios mínimos en el caso de autos, ha vulnerado el referido derecho fundamental a la huelga, ya que considera de manera indebida que el servicio de catering es un servicio esencial integrado en el transporte aéreo. Asimismo, se habría vulnerado el artículo 54.1.a) de la Ley 30/1992 al no apreciar que la Administración no había motivado en forma suficiente las razones por las que dicho derecho de huelga debía ser sacrificado. La parte aduce diversas sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de la Audiencia Nacional y de este Tribunal Supremo, supuestamente contrarias a la interpretación aplicada en el presente supuesto por la Sala de instancia.

El planteamiento de la parte implica considerar dos cuestiones diferentes. Por un lado, si los servicios de aprovisionamiento de las aeronaves (catering) pueden considerarse como servicios esenciales para el transporte aéreo, cosa que el sindicato recurrente niega. En segundo lugar, y con carácter más general, si la Orden por la que se acordaron los servicios mínimos se ajustaba a las exigencias de motivación formuladas por la doctrina constitucional sobre el derecho de huelga. Debe decirse que ambas cuestiones se presentan estrechamente relacionadas, por cuanto la parte sostiene que la Administración no ha justificado debidamente que los servicios de aprovisionamiento puedan efectivamente ser calificados como esenciales para el transporte aéreo.

Esta Sala se ha pronunciado recientemente en relación con los requisitos de las resoluciones que acuerdan servicios mínimos exponiendo, en aplicación de la doctrina constitucional sobre la materia, los requisitos y exigencias de la motivación necesaria para que resulte admisible una restricción del derecho a la huelga. Así, en la Sentencia de 8 de abril de 2.008 (RC 4.006/2.005 ), hemos dicho:

"SEGUNDO.- Aducen los recurrentes en su primer motivo de casación que la sentencia recurrida vulnera las del Tribunal Constitucional números 51/86, 53/86, 8/92, 148/93 y 223/97, por cuanto la doctrina establecida en las mismas impone a la Administración una suficiente motivación que permita, por un lado, revisar a la autoridad judicial los motivos en que se funda, y, por otro, ser conocidas las causas de la limitación del derecho de huelga por los trabajadores.

El Tribunal de instancia, al resolver este punto, que ya había sido invocado en la demanda, razonó que:

<

Estas explicaciones y referencias, si bien sucintas, impiden que pueda calificarse la Resolución impugnada como ausente de motivación, pues permiten conocer las razones que tuvo la Administración para dictar la Resolución impugnada, y que consistieron en las consideraciones de que la actividad de suministro de energía eléctrica es esencial y que la Central Nuclear de Garoña había de permanecer con la disponibilidad que se indica en la Resolución del Director General de Política Energética, por lo que fijó los servicios mínimos en l a extensión en que lo hizo. Otra cosa es que esa extensión de los servicios mínimos sea o no proporcionada, pero esa es la siguiente cuestión que plantea la demanda.">>

Conviene transcribir cual ha sido la motivación del acto recurrido del Secretario de Estado:

<

Dicho Real Decreto en su artículo 2º, establece que:

"Se mantendrán los niveles operativos reglamentarios necesarios para garantizar la seguridad de personas y bienes en todas las instalaciones afectas al servicio público de suministro de energía eléctrica",

"Se autoriza a la Delegación del Gobierno en la Explotación del Sistema Eléctrico considerado de forma estricta la fiabilidad de la cobertura del Sistema Eléctrico Nacional, a determinar la disponibilidad de las instalaciones de generación, transporte y distribución, de manera que quede garantizada la continuidad del suministro de energía eléctrica y preservada la estabilidad del Sistema Eléctrico".

Estas funciones han sido asumidas por la Dirección General de la Energía según dispone el Real Decreto 2100/1998, de 25 de septiembre, de Estructura Básica del Ministerio de Industria y Energía.

La Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico en artículo 2, dice que tendrán la consideración de servicio esencial, las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica.

Oídos el Comité de huelga y la Empresa de acuerdo con el último párrafo del artículo 2º del citado Real Decreto, que establece que el Ministro de Industria y Energía determinará, las plantillas necesarias para cubrir los servicios señalados.

El Real Decreto 557/2000, de 27 de abril, de reestructuración de los Departamentos Ministeriales, en su artículo 4, dice que corresponde al Ministerio de Economía las competencias hasta ahora atribuidas al Ministerio de Industria y Energía, a través de los siguientes órganos:

La Dirección General de Energía y la Dirección General de Minas.

Vista la Resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se establece para el período de huelga, la disponibilidad de las instalaciones propiedad de NUCLENOR, S.A., afectadas por la situación de huelga prevista.

He resuelto:

  1. La seguridad de personas e instalaciones se mantendrán a los niveles operativos reglamentarios en todas las instalaciones afectas al servicio esencial de suministro de energía eléctrica.

  2. La plantilla necesaria para el cumplimiento de los servicios mínimos en las instalaciones de la Central Nuclear de Santa María de Garoña (Burgos), afecta al servicio esencial de suministro de energía eléctrica durante el período de huelga convocado, es el que figura en el anexo a esta Orden Ministerial.">>

La doctrina constitucional consolidada, y la recogida en la jurisprudencia de esta Sala, es muy rigurosa en relación con la motivación del acto que establece la fijación de los servicios mínimos, indudablemente con base en que se trata de restringir un derecho fundamental y, por tanto, las exigencias y garantías que deben tener los actos restrictivos deben ser mayores que las normales de otros actos que no afectan a esos derechos, imponiendo a la Administración un mayor celo en el cumplimiento de los deberes de causalización, de tal manera que del acto pueda deducirse con claridad, que los servicios mínimos no eliminan el derecho de huelga, y que a pesar de esos servicios, los sacrificios que el conflicto impone tanto a la sociedad como a la empresa subsisten, explicando las razones que llevan a rechazar por insuficientes los que son propuestos por el Comité de Huelga. A modo de ejemplo, cabe citar las muy significativas siguientes sentencias:

La STC 51/1986 ya indicaba que:

[...] el acto es tan grave que necesita encontrar una especial causalización y el hecho o conjunto de hechos que lo justifican debe explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó (Sentencia 26/1981, fundamento jurídico 14 ) lo que, a la vez que permite este conocimiento, permitirá en su momento que los Tribunales de justicia puedan fiscalizar adecuadamente la corrección constitucional del acto del poder público.

... sólo una adecuada aportación de los datos necesarios puede explicitar a los interesados y a los Tribunales de justicia las razones que han aconsejado tomar esta concreta decisión y no otra entre las varias imaginables".

La 53/1986 indicaba que:

[...] La eventual justificación ex post no libera a la autoridad competente de su obligación de motivar adecuadamente el acto desde el momento en que éste se realiza, lo que requiere que en esa motivación figuren los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos, y en qué nivel se fijan, de forma tal que se cumpla el fin esencial de facilitar a los interesados el conocimiento de las razones por las que se limita su derecho, y permitir, asimismo, la posterior fiscalización, en su caso, de la legitimidad del acto mismo por los Tribunales de Justicia. Sin que sean suficientes, por tanto, indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto, y de las cuales no puedan derivarse criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone".

La sentencia del Tribunal Constitucional 27/1989, reiterada en la 183/2006, señalaba que:

[...] La ausencia de justificación no puede quedar subsanada ni por la documentación preparada con ocasión de anteriores huelgas ni por la mera referencia, efectuada por el Delegado del Gobierno en los trámites previos a este recurso, a reuniones previas de los distintos estamentos del Hospital, puesto que esas alegaciones, sirvieran o no para justificar la posterior restricción del derecho de huelga, no se tradujeron ni reflejaron en la decisión que determinaba los servicios mínimos.

Ha de recordarse también, frente a lo que parece deducirse de las alegaciones del Abogado del Estado, que la motivación que se exige en estos supuestos no puede equipararse a la que debe acompañar a todo acto administrativo, pues aquélla afecta al ejercicio mismo de un derecho fundamental y condiciona, por ello mismo, la constitucionalidad de la medida restrictiva o limitadora. De aquí se desprende también que la falta de motivación actúa como un argumento adicional para llegar a la conclusión de que en este caso la autoridad gubernativa, en lugar de ejercer rectamente sus potestades y responsabilidades de gobierno, se limitó a dar por buena la relación de servicios mínimos que previamente había preparado la entidad empleadora, dejando en sus manos la determinación efectiva de los mismos".

La sentencia del Tribunal Constitucional nº 183/2006, de 19 de junio, señalaba que:

[...] e) Finalmente, por lo que se refiere a la fundamentación de la decisión que impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado, y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, la autoridad de la que procede el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación de éste. Siendo una decisión que comporta tan graves consecuencias, es preciso, no sólo que tenga una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente, con objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales. Pesa, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba [SSTC 26/1981, de 17 de julio (RTC 1981\26), F. 14; 51/1986, de 24 de abril (RTC 1986\51), F. 4; 53/1986, de 5 de mayo (RTC 1986\53), F. 6; 43/1990, de 15 de marzo (RTC 1990\43), F. 5 f); 122/1990, de 2 de julio (RTC 1990\122), F. 3; 8/1992, de 16 de enero (RTC 1992\8), F. 2 c)].

Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de incluirse los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar las prestaciones mínimas establecidas, sin que sean suficientes «indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto», de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para «tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho». En definitiva, han de hacerse explícitos, siquiera sea sucintamente, «los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas» [SSTC 26/1981, de 17 de julio (RTC 1981\26), FF. 14 y 15; 51/1986, de 24 de abril (RTC 1986\51), F. 4; 53/1986, de 5 de mayo (RTC 1986\53), FF. 6 y 7; 27/1989, de 3 de febrero (RTC 1989\27), FF. 4 y 5; 43/1990, de 15 de marzo (RTC 1990\43), F. 5 f); 8/1992, de 16 de enero (RTC 1992\8), F. 2 c)].

Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto («que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa») y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación ex post libere del deber de motivar el acto desde el momento mismo en el que éste se adopta, pues la falta de motivación impide precisamente la justa valoración y el control material o de fondo de la medida. La decisión de la autoridad gubernativa ha de exteriorizar las razones que sustentan la consideración del servicio como esencial, las características de la huelga convocada, los intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado, siendo insuficientes a este propósito las indicaciones genéricas que pueden predicarse de cualquier conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterio para enjuiciar la ordenación y la proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone [SSTC 51/1986, de 24 de abril (RTC 1986\51), F. 4; 53/1986, de 5 de mayo (RTC 1986\53), F. 6; 27/1989, de 3 de febrero (RTC 1989\27), F. 5; 43/1990, de 15 de marzo (RTC 1990\43), F. 5 f); 8/1992, de 16 de enero (RTC 1992\8), F. 2 c)]".

La sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2005 señala que:

[...] Y que esa motivación ha de contemplar las circunstancias específicas de la huelga de que se trate, justificando en relación con ella los concretos servicios que se disponen. Además, ha sentado también esa doctrina que las restricciones que implican los servicios dispuestos han de ser las mínimas imprescindibles para garantizar el mantenimiento de esos servicios esenciales para la comunidad y que no han de vaciar de contenido el derecho de huelga. Asimismo, ha dicho que han de ser proporcionadas de manera que exista un equilibrio entre el sacrificio que se impone a los huelguistas y el que han de afrontar los usuarios del servicio público esencial afectado. Las Sentencias del Tribunal Constitucional 11, 26 y 33/1981, 51 y 53/1986, 43/1990, 8/1992, se ocupan de los extremos anteriores. Por lo que se refiere a las del Tribunal Supremo, la de esta Sala y Sección de 24 de noviembre de 2004 (casación 7385/2000 ), con cita de las anteriores relevantes, recapitula la doctrina mantenida al respecto".

La de 9 de julio de 2007 señala que:

[...] Por lo pronto, ya hemos dejado señaladas las directrices que establece la jurisprudencia de esta Sala y del Tribunal Constitucional en torno a la motivación exigible a los actos administrativos que limitan el ejercicio del derecho de huelga, y es claro que la motivación implícita o por remisión a documentos o informes o ajenos a la propia resolución no es una manera adecuada de cumplir aquellas directrices".

La sentencia del Tribunal Supremo de fecha 19 de diciembre de 2007 señalaba que:

[...] Sobre el significado general de la "causalización" o motivación de los servicios mínimos, esta Sala viene declarando (así lo recuerda la antes mencionada sentencia de 11 de mayo de 2006, Recurso de Casación 2430/2003 ) que se cubrirá satisfactoriamente el canon constitucionalmente exigible para la validez de dichos servicios mínimos cuando se cumpla con esta doble exigencia. En primer lugar, que sean identificados los intereses afectados por la huelga (el inherente al derecho de los huelguistas y el -o los- que puedan ostentar los afectados por el paro laboral). Y en segundo lugar, que se precisen también los factores y criterios que han sido utilizados para llegar al concreto resultado plasmado en los servicios mínimos que hayan sido fijados; esto es, cuáles son los hechos y estudios concretos que se han tenido en cuenta para determinar las actividades empresariales que deben continuar durante la situación de huelga y el preciso numero de trabajadores que dichas actividades requieren para que queden garantizados esos otros intereses o derechos, tan relevantes como el derecho de huelga, cuya atención pretende garantizarse a través de los servicios mínimos.

Las sentencias de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02) y 26 de marzo de 2007 (casación 1619/2007 ) han perfilado el alcance de la segunda de esas exigencias de la motivación señalando lo siguiente:

<<...no basta="" para="" satisfacer="" las="" exigencias="" constitucionales="" con="" manifestar="" ante="" quienes="" convocan="" una="" huelga="" qu="" servicios="" considera="" la="" administraci="" que="" han="" de="" ser="" garantizados="" y="" el="" personal="" llamado="" a="" prestarlos.="">="" concreci="" exige="" jurisprudencia="" significa="" exponerse="" los="" criterios="" en="" virtud="" cuales="" se="" ha="" llegado="" identificar="" tales="" como="" esenciales="" determinar="" qui="" asegurarlos="" luz="" circunstancias="" singulares="" convocatoria="" trate.="" son="" precisamente="" esos="" datos="" relevantes="" examinar="" si="" observado="" necesaria="" proporci="" entre="" sacrificio="" comportan="" derecho="" trabajadores="" bienes="" o="" intereses="" salvaguardar...="">>.

A la vista de esta doctrina y jurisprudencia procede estimar el presente motivo de casación, pues es indudable que de la redacción del acto impugnado no puede deducirse cuáles han sido los criterios que han llevado a la Administración a fijar los servicios mínimos en la forma y número en que lo ha hecho, sin expresar el porqué de no acoger la solución planteada por el Comité de Huelga comunicada al Subdirector General de Energía Eléctrica, que consta en el expediente (folio 8), y limitarse a reproducir los preceptos del Real Decreto 1170/1988, de 7 de octubre, sobre "Garantías de prestación de servicios mínimos en las Empresas de producción, transporte y distribución, en situaciones de huelga", preceptos que por su carácter general se refieren de forma abstracta a las que se convoquen en este sector, sin que desciendan a contemplar cada situación individualizada, que es lo que debió hacer el acto impugnado.

La mera referencia que en el acto del Director General se hace al informe del Red Eléctrica -con indicación errónea de su fecha-, no salvan las anteriores deficiencias, pues dicho informe, a parte de emitirse por una parte interesada en el mantenimiento al máximo de los recursos eléctricos, como es el operador técnico del sistema, y, por tanto, insuficiente para suplir el defecto de motivación dado su interés, en él solo se expresa la necesidad de mantener la plena disponibilidad y operatividad de la central desde un punto de vista técnico, pero no indica, por no ser materia propia de su competencia, con que efectivos laborales se puede conseguir el mismo, sin que el acto recurrido explique si con menos personal del que se estableció, era posible obtener el mismo resultado, ni tampoco, si el estado de "parada fría", propuesta por el Comité de Huelga, era bastante para en un momento de gran necesidad, no ponerse inmediatamente en actividad, como proponía dicho Comité.

Esta insuficiencia de motivación no puede quedar subsanada por remisiones a otros documentos ni por referencia a los informes de otras autoridades u organismos, máxime si como ocurre en el caso de autos, la referencia al informe de Red Eléctrica que realiza en el acto del Director General, no supone asunción del mismo, ni el del Consejo de Energía Nuclear se cite como base de la resolución, ni conste que dichos informes hayan sido conocidos por los trabajadores o sus representantes antes del trámite de traslado del expediente para formular demanda.

Estimado este motivo, procede también estimar la casación y el recurso contencioso administrativo, con anulación del acto impugnado, sin que quepa entrar a examinar si los servicios mínimos establecidos vulneran el derecho fundamental de huelga del artículo 28.2 de la Constitución, habida cuenta de que, al no conocerse el criterio en que se basó la Administración para establecerlos por falta de motivación de su acto, no es posible determinar si éstos eran o no los adecuados." (fundamento de derecho segundo)

Pues bien, aplicada la doctrina que se resumía en la Sentencia transcrita, hemos de declarar que en esta ocasión la Orden contiene una justificación suficiente de la necesariedad de los servicios mínimos que acuerda, tanto en lo que respecta al carácter esencial para el transporte aéreo de algunas prestaciones correspondientes a los servicios de aprovisionamiento, como en lo que se refiere a la proporcionalidad y necesidad de los concretos servicios mínimos ordenados.

En cuanto a lo primero, porque explica las razones por las que los servicios de aprovisionamiento (que denomina "de asistencia de mayordomía -catering-") han de considerarse esenciales para el transporte aéreo:

"Los servicios de asistencia de mayordomía ("catering") prestados por la empresa IBER-SWISS CATERING, S.A. son servicios de "handling" y asistencia técnica según el Anexo del Real Decreto 1161/1999, de 2 de julio, por el que se regula la prestación de los servicios aeroportuarios de asistencia en tierra. Estos servicios tienen incidencia en las condiciones de salubridad e higiene a bordo, y, en particular, para ciertos pasajeros de riesgo, como diabéticos, otros regímenes especiales e infantiles, así como para las tripulaciones, y para los pasajeros de los vuelos de largo recorrido (más de seis horas), de forma que la no prestación de los mismos podría generar la cancelación de vuelos o impediría a alguno de los pasajeros antes señalados el embarque en el vuelo previsto, imposibilitando la realización de los viajes.

Además hay que tener en consideración que el servicio de limpieza en el interior de las aeronaves es una cuestión que afecta a la salud pública de los pasajeros y al medio ambiente."

Y, por lo demás, la Orden en cuestión no incluye en los servicios mínimos todas las actividades comprendidas en los servicios de aprovisionamiento de manera global e indiscriminada, sino sólo aquéllas a las que considera imprescindibles para la salubridad e higiene en los vuelos.

En cuanto a la justificación de la esencialidad de los servicios mínimos acordado, la resolución administrativa motiva en forma razonable y suficiente la decisión adoptada sobre servicios mínimos. Sin necesidad de reproducir de forma íntegra su contenido, si puede señalarse que la misma justifica el efecto multiplicador del paro de un número relativamente reducido de personas en el transporte aéreo, como sería el caso; ha de tenerse en cuenta también, a este respecto, las fechas de alta intensidad de tráfico aéreo en las que se desarrollaba el paro. En la parte dispositiva se especifican los concretos contenidos del servicio de aprovisionamiento que se considera necesario garantizar. Y, finalmente, no se acuerdan servicios mínimos de una manera global (señalando un determinado porcentaje del personal afectado más o menos razonable), sino que en el Anexo se especifican en cada departamento y sección el personal necesario para el mantenimiento de los servicios mínimos en las prestaciones previamente señaladas. Todo ello hace que la resolución resulte admisible en términos de motivación, razonabilidad y proporcionalidad con relación al sacrifico exigido al derecho de huelga. En consecuencia, procede rechazar el reproche dirigido a la Sentencia de instancia sobre su presunta vulneración del citado derecho fundamental al haber admitido la legalidad y constitucionalidad de la Orden impugnada.

Digamos finalmente que la Sentencia de esta Sala aducida por la entidad actora como recaída en un supuesto análogo (Sentencia de 22 de diciembre de 2.995 -RC 7.283/1.993 -), si bien confirmaba efectivamente la Sentencia de instancia en la que se estimaba un recurso sobre materia análoga, no entraba en el fondo de la cuestión, sino que los tres motivos de casación eran de naturaleza procesal. En cuanto al resto de las resoluciones judiciales aducidas, no constituyen jurisprudencia.

TERCERO

Conclusión y costas.

El fracaso del único motivo en que se funda el recurso conlleva su desestimación. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción se imponen las costas a la entidad recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por el Sindicato de Comercio, Hostelería y Turismo de Comisiones Obreras contra la sentencia de 7 de marzo de 2.006 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 560/2.004. Se imponen las costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Fernando Ledesma Bartret.-Manuel Campos Sánchez-Bordona.-Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Firmado.-El Magistrado Excmo. Sr. D. Óscar González González votó en Sala y no pudo firmar.-Fernando Ledesma Bartret.- Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-María Jesús Pera Bajo.-Firmado.-