STS, 9 de Marzo de 2001

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, conoció en el recurso contencioso-administrativo nº 828/94, la demanda interpuesta por la Confederación Sindical de la Comisión Obrera de Andalucía contra Resoluciones de las Consejerías de la Presidencia, de Agricultura y Pesca, de Salud y de Asuntos Sociales de la Junta de Andalucía de 20 de enero de 1994, que establecían servicios mínimos para el día de la huelga general prevista el 27 de enero de 1994.

La sentencia recurrida dictada con fecha 30 de septiembre de 1996 contenía la siguiente parte dispositiva: "Que estimando como estima íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Letrada Dª Rosa Benavides Ortigosa, en nombre y representación de la Confederación Sindical de la Comisión Obrera de Andalucía, contra las Resoluciones de fecha 20 de enero de 1994 (publicadas en el BOJA del día 25 siguiente), de las Viceconsejerías de la Presidencia, de Agricultura y Pesca, de Salud y de Asuntos Sociales de la Junta de Andalucía, respectivamente, por las que se establecieron servicios mínimos durante la huelga general convocada por distintas organizaciones sindicales para el día 27 del mismo mes y año, debe anular y anula las referidas resoluciones impugnadas, por ser las mismas totalmente contrarias al ordenamiento jurídico, sin expreso pronunciamiento en costas".

Contra la referida sentencia se preparó por el Letrado de la Junta de Andalucía recurso de casación y concurriendo todos los requisitos legales, se tuvo por preparado en tiempo y forma por Providencia de 15 de octubre de 1996, emplazándose a dicha parte para ante el Tribunal Supremo, no habiendo comparecido la parte recurrida.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 6 de marzo de 2001.

El primero de los motivos de casación se fundamenta en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, al amparo de lo dispuesto en el apartado tercero del artículo 95.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (redacción por Ley 10/1992), por incongruencia por exceso.

Para la parte recurrente, la sentencia recurrida anula las cuatro resoluciones impugnadas, dictadas en establecimiento de los servicios mínimos correspondientes a las respectivas Consejerías a las que se refieren, y lo hace, con evidente confusión, y al menos parcialmente, basándose para ello en la falta de motivación suficiente de las determinaciones que contienen los acuerdos impugnados, añadiéndose para fundamentar el motivo:

1. La sentencia no representa la mera consecuencia de la elección correcta de la norma jurídica que el Juzgador estima aplicable, lo que, ciertamente, podría quedar autorizado por el principio iura novit curia (SSTC 90/93, 95/93 y 187/94, entre otras), sino que conlleva la consideración de un motivo de nulidad radicalmente diverso, basado, no en la infracción del contenido material del derecho de huelga, sino en la cuestión, igualmente relevante desde la perspectiva constitucional, de la forma en la que ha de producirse la limitación o restricción del derecho.

2. La consecuencia de todo ello es manifiesta, ya que incurriendo la sentencia en incongruencia por exceso, con la consiguiente indefensión efectiva de esta parte, se desconoce el derecho a la tutela judicial y se vulnera, por tanto, el artículo 24 CE.

En la cuestión examinada no se advierte incongruencia por exceso, pues, la invocación de una incongruencia en la sentencia permite señalar la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional, que delimita el alcance y contenido del principio de congruencia en la sentencia constitucional nº 15/1999, de 22 de febrero, al resolver el recurso de amparo nº 3725/95.

En la referida sentencia constitucional se analiza el principio de congruencia procesal entendido como un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, pudiendo entrañar una vulneración del principio de contradicción procesal, que es lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre que la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal, criterio jurisprudencial reiterado en las sentencias constitucionales núms. 177/85, 191/87, 88/92, 369/93, 172/94, 311/94, 111/97 y 220/97.

De este moto, el juicio sobre la congruencia de una resolución judicial presupone la confrontación entre la parte dispositiva y el objeto del proceso, comprendiendo una adecuación que debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener, como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre, sin que las resoluciones judiciales puedan modificar la causa petendi, alterando de oficio la acción ejercitada.

Con arreglo a la jurisprudencia se distinguen dos tipos de incongruencia:

1. La incongruencia omisiva, que se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación puede inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, lo que no sucede en la cuestión examinada en relación con el primero de los motivos de casación.

2. La incongruencia extra petitum, que se da cuando el pronunciamiento judicial recae sobre un tema no incluido en las pretensiones deducidas en el proceso, de tal modo que se haya impedido a las partes la posibilidad de efectuar alegaciones pertinentes en defensa de los intereses relacionados con lo decidido, provocando la indefensión y vulnerándose el principio de contradicción.

En algunas ocasiones, ambos tipos de incongruencia pueden presentarse unidas, concurriendo lo que se ha llamado incongruencia por error, denominación adoptada en la sentencia constitucional 28/87 y seguida por las sentencias constitucionales 369/93, 111/97 y 136/98 que definen un supuesto en el que por el error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión formulada en la demanda o sobre el motivo del recurso, sino que erróneamente se razona sobre otra pretensión ajena al debate procesal planteado, lo que no ha sucedido en este caso.

Esta Sala, en numerosas sentencias, ha establecido la misma doctrina del Tribunal Constitucional, exigiendo la necesaria adecuación entre los pronunciamientos judiciales y lo que se pidió al órgano judicial, incluida la razón de ser de esas peticiones y en los términos que reconoce la sentencia de esta Sala de 25 de marzo de 1992, es de señalar que la unidad del ordenamiento jurídico impone una interpretación sistemática de sus preceptos atendiendo a su contexto, por lo que el contenido del fallo, en la cuestión examinada, es la respuesta judicial a la pretensión instada que, en modo alguno, quebranta los preceptos invocados en el primero de los motivos de casación, que procede rechazar.

Así, en la cuestión examinada, no concurre la vulneración del artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional en relación con el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, pues, el examen de lo actuado permite constatar la correlación entre lo pedido: anulación de servicios mínimos y lo resuelto (antecedentes de hecho primero y segundo), sin que la invocación de la jurisprudencia constitucional que efectúa la parte recurrente sea determinante de la estimación del motivo:

1. La STC nº 90/93 porque deniega el amparo judicial, reconociendo que no es exigible una respuesta pormenorizada a cada argumento.

2. La STC nº 95/93, al reconocer la doctrina general sobre la congruencia, ya reseñada, desde la STC nº 20/82.

3. La STC nº 187/94 que reconoce la no alteración de la causa de pedir, con la argumentación en que se basa la resolución.

Tampoco cabe reconocer en este primer motivo la falta de tutela efectiva y la causación de indefensión. Esta última inexistente en la cuestión planteada, ya que para que se entienda producida la vulneración del artículo 95.1.3 de la LJCA, en la redacción por Ley 10/92 de 30 de abril, es necesaria la concurrencia de las siguientes circunstancias:

1. Que se produzca una vulneración de las formas esenciales del juicio, por lo que las infracciones intranscendentes o irregularidades irrelevantes no pueden basar la impugnación, como en asuntos similares ha declarado la sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 1990.

2. El quebrantamiento por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con vulneración de las normas contenidas en las disposiciones legales y en las garantías constitucionales previstas en el artículo 24 de la Constitución, en coherencia con la sentencia de la Sala Primera de 3 de febrero de 1992.

3. Real producción de indefensión, pues no es suficiente el quebrantamiento de una formalidad esencial si no va acompañada de una indefensión, como consecuencia de la falta denunciada, pues ello constituye el requisito que podemos considerar medular para la prosperabilidad del recurso y se requiere haber pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, de existir momento procesal oportuno para ello.

4. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo entiende por indefensión una limitación de los medios de defensa imputable a una indebida actuación de los órganos judiciales, pues como ha reconocido la jurisprudencia constitucional (así en sentencias 70/84, 48/86, 64/86, 98/87, entre otras), no coincide necesariamente una indefensión relevante constitucionalmente con el concepto de la misma desde el punto de vista jurídico-procesal y no se produce por cualquier infracción de las normas procesales, pues consiste, en esencia, en un impedimento del derecho a alegar y demostrar en el proceso los propios derechos, produciéndose una privación en cuanto a alegar y justificar los derechos e intereses de la parte para que le sean reconocidos o para, en su caso, replicar dialécticamente a las posiciones contrarias.

Llegamos así a la consideración de que existe indefensión cuando se sitúa a las partes en una posición de desigualdad y se impide la aplicación efectiva del principio de contradicción, no pudiéndose afirmar que se ha producido dicha indefensión cuando existe una posibilidad de defenderse en términos reales y efectivos, sin importar la limitación ni la trascendencia de las facultades de defensa, lo que ha sucedido en la cuestión examinada.

El segundo de los motivos de casación se funda en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, al amparo de lo dispuesto en el apartado tercero del artículo 95.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por falta de fundamentación en la sentencia recurrida.

A juicio de la parte recurrente, cada una de las resoluciones administrativas impugnadas posee una extensa fundamentación:

1. Por ejemplo, en la resolución correspondiente a la Consejería de Presidencia se justifica la necesidad del mantenimiento del servicio de registro de entrada de documentación en atención a «la existencia de plazos en el procedimiento administrativo general y demás procedimientos especiales, lo que impone su no interrupción para no producir perjuicios a los titulares de los derechos sometidos a términos».

2. La misma resolución del Viceconsejero de la Presidencia, basa el mantenimiento del servicio de caja en el «cumplimiento de obligaciones legales de ingresos y pagos sujetos a término y de los que pudieran derivarse perjuicios económicos para la Hacienda Pública y para los ciudadanos».

3. De igual forma los servicios de portería y seguridad se justifican en «atención a salvaguardar la seguridad de las personas y de los bienes patrimoniales cuya utilidad pública es manifiesta», fijándose un máximo de «cuatro personas por inmueble a proteger, ponderándose este número en razón a la complejidad de las instalaciones, bienes y edificios».

Es destacable la relevancia constitucional del requisito de la motivación de las resoluciones judiciales y entre otras muchas, pueden citarse las sentencias del Tribunal Constitucional 71/95, fundamento segundo, 52/95, 54/96 y 112/96, pero, en la cuestión examinada, tampoco resulta constatada la vulneración, desde el punto de vista de la aplicación del artículo 24.1, en conexión con el 120.3 de la Constitución, de la jurisprudencia de este Tribunal, pues es clara la doctrina que contiene la sentencia de la Sala Tercera de 25 de marzo de 1992, entre otras resoluciones, al indicar que el artículo 24.1 de la Constitución, en relación con el artículo 120.3 de la misma, impone la motivación de las sentencias, lo que expresa, en suma, la vinculación del juez al ordenamiento jurídico y concibe el derecho a la tutela judicial efectiva como el derecho a obtener una respuesta motivada, en virtud del principio de interpretación del ordenamiento jurídico en coherencia con la Constitución y como consecuencia de las exigencias del principio de efectividad de la tutela judicial efectiva, lo que ha sucedido en este caso.

Todo ello, en coherencia con reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 144/91, 183/91, 59/92, 88/92 y 46/93) y de esta Sala (STS de 14 de junio de 1988, 3 de noviembre de 1989, 26 de marzo de 1993, 7 de febrero y 27 de mayo de 1994).

En la cuestión examinada, no existe indefensión, la parte recurrente acude a la vía administrativa y al proceso jurisdiccional al amparo de la protección de los derechos fundamentales y no se acredita limitación en la formulación de alegaciones ante esta Sala.

Tampoco es determinante de la estimación del motivo la referencia que se contiene a la jurisprudencia constitucional.

1. La STC 71/95 al reconocer la relevancia de la motivación que da a conocer las reflexiones que conducen al fallo y facilita el control mediante los recursos procedentes, lo que ha sucedido en la cuestión planteada.

2. La STC 52/95 y 54/96, reconocen que la motivación es un riguroso requisito del acto de sacrificio de los derechos y en la cuestión planteada (fundamento cuarto de la sentencia recurrida), las resoluciones impugnadas no ponderaban la extensión y duración de la huelga y no valoraron la naturaleza de los derechos, haciendo indicaciones genéricas.

El tercero de los motivos se basa en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al amparo de lo dispuesto en el apartado tercero del artículo 95.1 de la LJCA, por infracción del artículo 28.2 de la Constitución.

En este motivo, la parte recurrente se basa en la jurisprudencia constitucional: sentencia 43/90 de 15 de marzo y en las sentencias de la Sala de 10 de octubre de 1990 y de 16 de noviembre de 1992.

En la primera de las sentencias, nº 43/90 de 15 de marzo, se analiza con exhaustividad el contenido constitucional del artículo 28-2 de la CE, indicándose la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en materia de huelga sobre los servicios esenciales de la comunidad [SSTC 11/1981, 26/1981, 33/1981, 51/1986, 53/1986 y 27/1989]. Esta doctrina puede resumirse en los siguientes criterios:

1. Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, pues, no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y 9.º)

2. El art. 28.2 C. E., al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos; «el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).

3. Antes que a determinadas actividades industriales y mercantiles de las que derivarían prestaciones vitales y necesarias para la vida de la comunidad, la noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución (STC 26/1981, fundamento jurídico 10). Con la consecuencia de que, a priori, no existe ningún tipo de actividad productiva que, en sí misma, pueda ser considerada como esencial (STC 51/1986, fundamento jurídico 2.º). Sólo lo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados bienes e intereses exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad en que le exija, puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10; 51/1986, fundamento jurídico 2.º).

4. En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3.º).

5. En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir «una razonable proporción» entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos (STC 26/1981, fundamento jurídico 15). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a «garantizar mínimos indispensables» para el mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento jurídico 4.º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986, fundamento jurídico 3.º), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º). Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus objetivos frente a la Empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma «la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad» (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º), aumentando así a la que se ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de servicios públicos (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).

6. Finalmente, por lo que hace a la motivación y fundamentación de la decisión de imponer el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, «la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación» (STC 26/1981, fundamento jurídico 16).

7. En orden a la limitación de un derecho fundamental, el actor limitativo requiere una especial justificación con objeto de que «los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó» (STC 26/1981, fundamento jurídico 14) y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales (STC 27/1989, fundamento jurídico 4.º).

8. Recae, pues, sobre la autoridad gubernativa la obligación de motivar las razones que justifican, en una concreta situación de huelga la adopción de la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad. Quiere ello decir que la motivación de la decisión de la autoridad gubernativa requiere que en la misma figuren «los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos», sin que sean suficientes «indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto», de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para «tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho; cómo se ha llegado a la determinación de los servicios mínimos acordados, y a la valoración de su carácter esencial»; en definitiva han de explicitarse, siquiera sea sucintamente, «los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas» (STC 53/1986, fundamentos jurídicos 6.º y 7.º; también STC 26/1981, fundamentos jurídicos 14 y 15; STC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; STC 27/1989, fundamentos jurídicos 4.º y 5.º).

9. La falta de motivación impide, precisamente, la justa valoración y el control material o de fondo de la medida (STC 27/1989, fundamento jurídico 5.º). En definitiva, la decisión de la autoridad gubernativa ha de ofrecer o poner de manifiesto motivo o fundamento acerca de la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los bienes que pueden quedar afectados o los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en alguna medida (STC 27/1989, fundamento jurídico 4.º), sin que sean suficientes indicaciones genéricas, que puedan predicarse de cualquier conflicto, en cualquier actividad, y de las cuales no puedan derivarse criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; 53/1986, fundamento jurídico 6.º).

En la cuestión examinada, la aplicación de esta doctrina jurisprudencial no ha resultado infringida por la sentencia recurrida, que reconoce en el fundamento jurídico cuarto que los actos impugnados no ponderan la extensión, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga convocada. Pero es que, a mayor abundamiento, tampoco valoran tales resoluciones la naturaleza de los derechos o bienes sobre los que aquélla repercute, toda vez que ni siquiera los mencionan, limitándose a hacer indicaciones genéricas, que serían de aplicación a cualquier conflicto, hasta el punto de que puede afirmarse que, en el caso que se analiza, no es posible averiguar con un mínimo rigor como la autoridad gubernativa ha llegado a valorar el carácter esencial de los servicios y los factores o criterios técnicos que le han llevado a mantener en funcionamiento unas actividades concretas y no otras, ni su igualdad o diferencia con las que se prestan en días festivos, ni porqué las han fijado en unos niveles y no en otros. Ello conlleva la imposibilidad de llevar a cabo un control material o de fondo de las medidas adoptadas, debiendo concluirse que las resoluciones objeto de impugnación fijaron unos servicios mínimos que exceden con mucho de lo que puede ser calificado como tal, por lo que han de ser tildadas de inconstitucionales al impedir prácticamente el ejercicio del derecho fundamental de huelga.

Tampoco infringe la sentencia recurrida la doctrina jurisprudencial de esta Sala, a la que se refiere la parte recurrente en casación:

1. La STS (Sala Tercera) de 10 de octubre de 1990 por cuanto se refiere a la esencialidad de los servicios hospitalarios y su higiene, cuestión no planteada en este caso.

2. La STS (Sala Tercera) de 16 de noviembre de 1992 por cuanto que en ella, a diferencia del supuesto aquí contemplado, no se desvirtúa la esencialidad de los servicios ni se vulnera el principio de proporcionalidad.

En el caso examinado, la sentencia, en relación con este extremo, afirma la desproporción de los servicios fijados y reconoce que las resoluciones impugnadas no se ajustan al ordenamiento constitucional, por lo que la sentencia no vulnera el artículo 28.2 de la CE.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.