STS, 27 de Septiembre de 2006

Ponente:RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
Número de Recurso:269/2004
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:27 de Septiembre de 2006
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

HUELGA. PRESTACION DE SERVICIOS ESENCIALES. SEGURIDAD PRIVADA. COMUNIDADES AUTONOMICAS. Se cuestiona en el presente recurso la legalidad del Real Decreto 524/2002 por el que se garantiza la prestación de servicios esenciales en el ámbito de la seguridad privada en situaciones de huelga. Finalmente, por lo que se refiere a la fundamentación de la decisión que impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación. Siendo una decisión que comporta tan graves consecuencias es preciso, no sólo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales. Pesa, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba. Se estima parcialmente el recurso contencioso administrativo.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ PEDRO JOSE YAGÜE GIL JESUS ERNESTO PECES MORATE SEGUNDO MENENDEZ PEREZ RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE ENRIQUE CANCER LALANNE

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Septiembre de dos mil seis.

Visto, por la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal Supremo (Sección Quinta) el Recurso Contencioso-Administrativo número 269/2004 en el que interviene como demandante la "CONFEDERACIÓ SINDICAL DE LA COMISSIÓ OBRERA NACIONAL DE CATALUNYA" representada por la Procuradora Dª. Isabel Cañedo Vega y asistida por Letrado, y como Administración demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (MINISTERIO DEL INTERIOR) representada y asistida por el Abogado del Estado, actuando como codemandadas la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE SEGURIDAD, representada por la Procuradora Dª. Alicia García Rodríguez y asistida por Letrado; la UNIÓN SINDICAL OBRERA, representada por el Procurador D. Aníbal Bordallo Huidobro y asistida por Letrado; y la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE COMPAÑÍAS PRIVADAS DE SEGURIDAD, representada por la Procuradora Dª. Aranzazu Fernández Pérez y asistida por Letrado; versando sobre prestación de servicios mínimos esenciales en el ámbito de la seguridad privada con motivo de la convocatoria de huelga general para el día 20 de junio de 2002, siendo indeterminada la cuantía del recurso, y habiéndose seguido el procedimiento ordinario.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Mediante Real Decreto 524/2002, de 14 de junio (publicado en el BOE de 15 de junio de 2002 , nº 143) se garantizó la prestación de servicios esenciales en el ámbito de la seguridad privada en situaciones de huelga. En síntesis, en su artículo 2º se señalaban los servicios que, en el ámbito de la seguridad privada, tendrían la consideración de "servicios esenciales de la comunidad"; y, en el artículo 3º.1 se determinaba que "El Secretario de Estado de Seguridad o los Delegados del Gobierno, cuando el ámbito territorial de la huelga sea autonómico o inferior, respecto de los servicios declarados esenciales en el artículo anterior, determinarán, mediante Resolución, el porcentaje del personal adscrito a los mismos que deberá desarrollar su actividad durante la misma".

Y, mediante Resolución del Secretario de Estado de Seguridad se determinó el porcentaje del personal de seguridad privada adscrito a los servicios declarados esenciales durante el desarrollo de la huelga general convocada para el 14 de junio de 2002.

SEGUNDO

La representación de la actora, en fecha de 23 de julio de 2002, interpuso, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, recurso contencioso administrativo contra los mencionados Real Decreto del Consejo de Ministros y Resolución del Secretario de Estado de Seguridad, formalizando demanda, en fecha de 7 de noviembre de 2002, con la súplica de que se dicte sentencia por la que se:

"a) declare la NULIDAD del Artículo 3.1 del REAL DECRETO 524/2002, de 14 de junio (BOE 15-6-2002 ) por el que se garantiza la prestación de servicios esenciales en el ámbito de la seguridad privada con motivo de las convocatoria de huelga general para el día 20 de junio del 2002, y la NULIDAD de la RESOLUCIÓN del Secretario de Estado de Seguridad, de 17 de junio, por no ser conforme a Derecho al vulnerar la distribución de la titularidad de la competencia para establecer los servicios mínimos.

Y subsidariamente se

  1. declare la NULIDAD de los Apartados Segundo, Tercero, Cuarto y Quinto de la RESOLUCIÓN del Secretario de Estado de Seguridad, de 17 de junio de 2002, por la que se determina el porcentaje del personal de seguridad privada adscrito a los servicios declarados esenciales durante el desarrollo de la huelga general que tendrá lugar el día 20 de junio del 2002, por no ser conforme a Derecho al vulnerar el necesario requisito de suficiente motivación y justificación.

  2. declare la NULIDAD de los Apartados Segundo, Tercero, Cuarto de la RESOLUCIÓN del Secretario de Estado de Seguridad, de 17 de junio del 2002, por la que se determina el porcentaje del personal de seguridad privada adscrito a los servicios declarados esenciales durante el desarrollo de la huelga general que tendrá lugar el día 20 de junio del 2002, por no ser conforme a Derecho al ser desproporcionados los servicios mínimos establecidos.

  3. declare la NULIDAD del Apartado Quinto de la RESOLUCIÓN del Secretario de Estado de Seguridad, de 17 de junio del 2002, por la que se determina el porcentaje del personal de seguridad privada adscrito a los servicios declarados esenciales durante el desarrollo de la huelga general que tendrá lugar del día 20 de junio del 2002, por no ser conforme a Derecho, al establecer servicios mínimos para cubrir servicios no esenciales, según el propio Real Decreto 524/2002 ".

TERCERO

La Administración demandada contestó a la demanda oponiéndose a ella e interesando una sentencia por la que se inadmita o, subsidiariamente, se desestime el presente recurso y confirmando la resolución administrativa impugnada por ser conforme a Derecho, con imposición de costas a la parte recurrente.

La codemandada ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE SEGURIDAD contestó igualmente a la demanda oponiéndose a ella y solicitando se dictara sentencia desestimando totalmente la misma, no habiendo lugar a la declaración de nulidad del Real Decreto 524/2002 de 14 de junio , en ninguno de sus apartados.

Por su parte, la codemandada UNIÓN SINDICAL OBRERA también contestó a la demanda formulada, allanándose a las pretensiones de la parte recurrente y solicitando se dictase sentencia estimatoria del suplico de la demanda.

Por último, la codemandada ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE COMPAÑÍAS PRIVADAS DE SEGURIDAD contestó igualmente a la demanda formulada, poniéndose a ella, y solicitando se dictase sentencia desestimando totalmente la misma, no habiendo lugar a la declaración de nulidad de la Resolución de 17 de junio de 2002.

CUARTO

Recibido el proceso a prueba, mediante Auto de 5 de mayo de 2003 , fue practicada la prueba documental declarada pertinente.

QUINTO

Por Auto de 22 de octubre de 2003, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional considerando competente a la Sala Tercera del Tribunal Supremo para la resolución del recurso, remitió las actuaciones a la misma, declarándose incompetente; la competencia fue declarada por esta Sala mediante Auto de 2 de abril de 2004 , remitiéndose las actuaciones a la Sección Quinta de la misma.

SEXTO

Las partes formularon conclusiones ---con excepción de la codemandada UNIÓN SINDICAL OBRERA---, en las que reiteraron sus pretensiones y argumentaciones, y, señalado día, mediante Providencia de fecha 17 de julio de 2006, para votación y fallo el día 13 de septiembre de 2006, en dicha fecha tuvo efectivamente lugar la reunión del Tribunal designado al efecto.

SEPTIMO

Aparecen observadas en el presente recurso las formalidades esenciales de tramitación

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se cuestiona en el presente recurso la legalidad del Real Decreto 524/2002, de 14 de junio (publicado en el BOE de 15 de junio de 2002 , nº 143), por el que se garantiza la prestación de servicios esenciales en el ámbito de la seguridad privada en situaciones de huelga, así como Resolución del Secretario de Estado de Seguridad por la que se determinó el porcentaje del personal de seguridad privada adscrito a los servicios declarados esenciales durante el desarrollo de la huelga general convocada para el día 14 de junio de 2002.

Procede, no obstante ---a la vista de las argumentaciones y, sobre todo, de las concretas pretensiones de la demanda--- determinar el específico objeto de las mismas:

  1. Con el carácter de principal la pretensión de nulidad que se articula se concreta al artículo 3, apartado 1 del Real Decreto 524/2002, de 14 de junio , así como a la totalidad de la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad.

    La argumentación en que se fundamenta tal pretensión anulatoria es la relativa a la vulneración de la competencia para el establecimiento de los servicios mínimos esenciales en relación con las empresas y centros de trabajo ubicados en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cataluña, competencia que, según se expone y desarrolla en el escrito de demanda, no corresponde al Ministerio del Interior ni, en concreto, al Secretario de Estado de Seguridad, sino al Departamento de Trabajo de la Generalidad de Cataluña.

  2. En segundo término, y con el carácter de subsidiaria, la pretensión anulatoria se concreta, con exclusividad, en los Apartados Segundo, Tercero, Cuarto y Quinto de la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad.

    La argumentación que, en relación con estos apartados se utiliza, es la de la ausencia de motivación y justificación del porcentaje del personal de seguridad adscrito a los servicios declarados esenciales durante la huelga general convocada para el día 14 de junio de 2002.

  3. En tercer lugar, e igualmente con el carácter de subsidiaria, la pretensión anulatoria se concreta, con mas exclusividad aun, en los Apartados Segundo, Tercero y Cuarto de la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad.

    La argumentación para esta pretensión es la de falta de proporcionalidad en los servicios mínimos establecidos ---en los citados apartados de la Resolución--- durante la huelga general convocada para el día 14 de junio de 2002.

SEGUNDO

Comenzando por pretensión anulatoria principal, debemos señalar que, en síntesis, el Real Decreto 524/2002, de 14 de junio (publicado en el BOE de 15 de junio de 2002 , nº 143), tiene por objeto garantizar la prestación de servicios esenciales en el ámbito de la seguridad privada en situaciones de huelga; y, a tal efecto, en su artículo 2º procede a señalar los servicios que, en el ámbito de la seguridad privada, habrían de tener la consideración de "servicios esenciales de la comunidad". Por su parte, en su artículo 3º, apartado 1 ---que es la parte del mismo que concretamente se impugna--- se señala que "El Secretario de Estado de Seguridad o los Delegados del Gobierno, cuando el ámbito territorial de la huelga sea autonómico o inferior, respecto de los servicios declarados esenciales en el artículo anterior, determinarán, mediante Resolución, el porcentaje del personal adscrito a los mismos que deberá desarrollar su actividad durante la misma".

Es obvio que el Decreto que se impugna, con base en la argumentación de falta de competencia estatal para la fijación de los servicios mínimos esenciales, en modo alguno invade la competencia de la Generalidad de Cataluña en relación con la materia relativa a la fijación de servicios mínimos esenciales en supuestos de convocatoria de huelga a las empresas de seguridad privada. En síntesis, se mantiene por la recurrente que la titularidad de dicha competencia sobre la expresada materia le corresponde al Gobierno de la Generalidad; y ello, efectivamente, es así, pero solo y exclusivamente en relación con las empresas de seguridad que tengan su domicilio social en la referida Comunidad Autónoma así como el ámbito de actuación limitado a la misma. Ello es lo que posibilitó que el Consejero de Trabajo de la Generalidad de Cataluña, en relación con la misma huelga dictara la Orden TRE/204/2002, de 17 de junio, por la que se garantiza el servicio esencial en los centros docentes, de la seguridad en actividades que necesiten custodia, en las universidades y en las empresas Televisió de Catalunya, S. A., y Catalunya Ràdio, S. A., en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Por ello el Decreto impugnado habilita al Secretario de Estado de Seguridad para el establecimiento de los referidos servicios mínimos de la empresas de seguridad privada respecto de los cuales el Estado mantiene su competencia.

En relación con tal cuestión podemos realizar las siguientes argumentaciones:

  1. - La Disposición Adicional Única de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de diciembre , de Protección de Seguridad Ciudadana (LOPSC) lo que lleva a cabo es, simplemente, una habilitación, como autoridades, de las correspondientes de las Comunidades Autónomas (que ya contaran con competencia en materia de protección de personas y de bienes o en materia de mantenimiento de la seguridad ciudadana) para poder ejercer, en su caso, las competencias que, en las materias reguladas por la LOPSC, se les pudiera atribuir; pero, obviamente, sin que tal Disposición lleve a cabo atribución alguna concreta.

    Si bien se observa, el artículo 2º.1 de la LOPSC lleva a cabo una concreción de las autoridades estatales competentes en la materia de seguridad que se regula, señalando, en concreto que "a los efectos de esta Ley, son autoridades competentes en materia de seguridad" las que a continuación se relacionan. Esto es, el artículo mencionado especifica, dentro de la organización estatal, a qué órganos del Estado o a qué autoridades administrativas se les atribuye la competencia en la materia de seguridad. Pues bien, de conformidad con ello, la Disposición Adicional de referencia lo que lleva a cabo es una extensión de esa consideración de "autoridades competentes en materia de seguridad" a las autoridades "correspondientes de las Comunidades Autónomas con competencias para protección de personas y bienes y para el mantenimiento de la seguridad ciudadana". En tal Disposición no existe, pues, en modo alguno, una atribución competencial ex novo a favor de las autoridades autonómicas mencionadas, sino una simple consideración subjetiva como autoridades.

    Hasta tres argumentos podemos encontrar en defensa de la argumentación que precede:

    1. La propia Exposición de motivos de la LOPSC, que señala que "la presente Ley, en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional, en las disposiciones finales primera y segunda, así como en los artículos 2 y concordantes, es claramente respetuosa con el sistema competencial que se desprende de la Constitución, tal como es definido por los artículos 104 y 149.1.29ª, por la Ley Orgánica 2/1986 , de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y por los Estatutos de Autonomía de las Comunidades con competencias en esta materia". Esto es, deja claro la Exposición que la LOPSC no es una norma de atribución competencial, respetando ("claramente respetuosa") el status establecido por el bloque de constitucionalidad, integrado, según se expresa, por la Constitución, la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y los respectivos Estatutos de Autonomía. Dicho de otra forma, la LOPCS no se une al mencionado bloque de constitucionalidad.

    2. La remisión, similar a la anterior, que se contiene en la propia Disposición Adicional. Como hemos expresado la misma contiene una habilitación, a los efectos de la competencias de la LOPCS, de las autoridades "correspondientes de las Comunidades Autónomas con competencias para protección de personas y bienes y para el mantenimiento de la seguridad ciudadana"; pero el precepto adicional continúa, y lo hace para concretar quienes son esas autoridades autonómicas con competencias en esas concretas materias, y que lógicamente son las que los sean "con arreglo a lo dispuesto en los correspondientes estatutos y en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad". Vuelve, pues, el precepto a remitirse a las auténticas normas atributivas de competencias.

    3. El final del precepto confirma todo lo anterior. Existen una determinadas potestades ---la sancionadora y la de establecimiento de medidas de seguridad--- que exige una determinada, expresa y concreta atribución. Baste con citar el artículo 127.1 LRJPA ---expresión del principio de legalidad--- que señala que "la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley ...". Por ello el legislador destaca esta potestad, y atribuye tales potestades a las correspondientes autoridades autonómicas, haciéndolo, como concluye el precepto "en las materias sobre las que tengan competencias". Obviamente, lo que hace, pues, el precepto en este último inciso, es una atribución de las potestades expresadas para cuando se tenga la competencia sobre una determinada materia, mas sin que exista atribución competencial alguna.

  2. La segunda norma estatal que debemos tomar en consideración es la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 23/1992, de 30 de julio , de Seguridad Privada (LSP), que se acerca mas a la cuestión.

    El artículo 2.1 de la LSP señala que "corresponde el ejercicio de las competencias administrativas necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ley al Ministerio del Interior y a los Gobernadores Civiles", añadiendo la citada Disposición Adicional Cuarta que "las Comunidades Autónomas con competencias para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento del orden público, con arreglo a lo dispuesto en los correspondientes Estatutos y, en su caso, con lo previsto en la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, podrán desarrollar las facultades de autorización, inspección y sanción de las empresas de seguridad que tengan su domicilio social en la propia Comunidad Autónoma y el ámbito de actuación limitado a la misma".

    Podemos, pues, decir de la misma Disposición Adicional que constituye la norma de atribución genérica de competencias, en materia de seguridad privada, a las Comunidades Autónomas (con previas competencias en materias de protección de personas y bienes o en materia de mantenimiento del orden público), en el marco de lo dispuesto en los correspondientes Estatutos de Autonomía y, en su caso, en la LOPSC; esto es, tal norma legal, posibilita ("podrán desarrollar", dice el precepto) que las mencionadas Comunidades Autónomas puedan desarrollar determinadas potestades administrativas (en concreto se citan las de autorización, inspección y sanción) en relación con las empresas de seguridad privada que tengan su domicilio social y su ámbito de actuación limitado a la Comunidad Autónoma. Pero de tal norma adicional no puede, en modo alguno, deducirse que por la misma se está atribuyendo a las mencionadas Comunidades Autónomas el ejercicio de las citadas potestades administrativas, en relación con todas las competencias previstas, en materia de seguridad privada, en la LSP, ni en relación con las citadas empresas de seguridad privada con domicilio social y ámbito de actuación autonómicos. Se insiste, pues, en que se trata de una norma de atribución genérica de competencias, cuya concreción se ha producido en la norma reglamentaria de desarrollo de la LSP, esto es en el Reglamento de Seguridad Privada (RSP) aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre , y dictado como consecuencia de la habilitación contemplada en la Disposición Final Primera de la misma LSP.

  3. La citada norma estatal reglamentaria es la Disposición Adicional Única del citado RSP. Si bien se observa, la Disposición reglamentaria comienza reproduciendo ---aunque no exactamente--- los apartado 1 y 3 de la Disposición Adicional Cuarta de la LSP; decimos no exactamente por que la Disposición reglamentaria no se refiere ya a las "Comunidades Autónomas con competencias", pues, descendiendo del ente al órgano, se refiere, ahora, a "los órganos correspondientes y, en su caso, las Policías de las Comunidades autónomas con competencias"; y, por otra parte, porque, abandonando el carácter genérico de la normas estatal ("podrán desarrollar"), procede a materializar la atribución competencial al decir que "ejercerán" las potestades (autorización, inspección, sanción) mencionadas de las empresas "autonómicas" citadas.

    La duda que se suscita es si se están atribuyendo todas las potestades de autorización, inspección y sanción previstas y contempladas en la LSP (mas las derivadas de la Disposición Adicional Única de la LOPSC) en relación con las empresas de seguridad citadas. El precepto continúa señalando que "En particular, les corresponden las funciones reguladas en los artículos de este Reglamento que seguidamente se determinan: ...".

    Pues bien, tanto del análisis sistemático del precepto, como del contenido de la Exposición de Motivos, podemos obtener la siguiente conclusión:

  4. La Exposición de Motivos señala que "en relación con la determinación de las facultades que en materia de seguridad privada corresponden a las Comunidades Autónomas competentes para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento del orden público, el Reglamento, como no podía ser menos, se limita a desarrollar lo establecido en la disposición adicional cuarta de la Ley 23/1992, de 30 de julio ". Esto es, el RSP, como antes hemos expresado, procede a desarrollar la atribución genérica competencial incluida en la Disposición Adicional legal. Por ello se añade que "se continúa así en este ámbito la línea favorable a una interpretación amplia de las atribuciones de las Comunidades Autónomas, en relación con la definición que de la competencia autonómica sobre sus propios servicios policiales y sus funciones ha realizado la jurisprudencia constitucional (más concretamente la Sentencia 104/1989, de 8 de juni o").

    Sin embargo la referencia a una "interpretación amplia de las atribuciones" no autoriza a entender transferidas a la Comunidades Autónomas todas las potestades de autorización, inspección y sanción ---esto es la competencia ejecutiva absoluta--- sobre la materia de empresas privadas de seguridad. La propia Exposición de Motivos que analizamos lo señala con claridad al añadir que "el Reglamento recoge la atribución específica a las Comunidades Autónomas aludidas de funciones ejecutivas de la normativa estatal respecto a la autorización, inspección y sanción de las empresas de seguridad que tengan su domicilio social y su ámbito de actuación en la propia Comunidad Autónoma, respetando así la decisión del legislador, que entiende comprendidas, si quiera sea parcialmente, determinadas competencias sobre seguridad privada en el ámbito de las facultades autonómicas asumidas estatutariamente al amparo del artículo 149.1.29ª de la Constitución ".

    En consecuencia la "interpretación amplia" no significa una atribución total de competencias, resultando especialmente significativo que la Exposición de Motivos de la norma de concreta atribución competencial no se refiera a la totalidad de las mismas sino, parcialmente, a unas determinadas y concretas.

  5. El anterior criterio nos sirve para interpretar el aspecto cuestionado de la Disposición Adicional reglamentaria que nos ocupa. Partiendo de que, ni las normas legales examinadas y ni el sentido de la Exposición de Motivos, imponen una atribución total de las competencias mencionadas, hemos de llegar a la conclusión de que la expresión "en particular" de la Disposición reglamentaria solo puede ser entendida como una especificación, delimitación, concreción, particularización o determinación de las potestades que, integrando la competencia sobre la materia de empresas de seguridad privada de ámbito autonómico, son transferidas a las Comunidades Autónomas.

    Así se deduce de la misma estructura del precepto que, en un total de 47 interminables apartados va desgranando, con cita de los preceptos y sus correspondientes apartados reglamentarios, en los que se contienen las variadas y diferentes funciones que se transfieren a las Comunidades Autónomas.

TERCERO

En segundo término, y con el carácter de subsidiaria, la recurrente articula otra pretensión anulatoria que se concreta, con exclusividad, en los Apartados Segundo, Tercero, Cuarto y Quinto de la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad.

La argumentación que, en relación con estos apartados se utiliza, es la de la ausencia de motivación y justificación del porcentaje del personal de seguridad adscrito a los servicios declarados esenciales durante la huelga general convocada para el día 14 de junio de 2002. En consecuencia, no se impugna la posible ausencia de motivación del Real Decreto (aspecto que, por otra parte, ya analizamos en nuestra STS de 10 de octubre de 2003 , desde la perspectiva de la protección de los derechos fundamentales). Igualmente debemos resaltar ---por ser ello digno de agradecer--- que la recurrente tampoco impugna el Apartado Primero de la Resolución del Secretario de Estado en el se fijaban los servicios mínimos en relación con la protección de personas; como hemos dicho, pues, la impugnación queda centrada en los Apartados Segundo, Tercero, Cuarto y Quinto de la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad.

Tras una abundante cita jurisprudencial cuyo contenido gira en torno a la mencionada obligación de motivación de las resoluciones del tipo que nos ocupan, la recurrente viene a señalar que la mera referencia al Real Decreto no resulta suficiente, que la única justificación existente en los dos párrafos de la Exposición de Motivos de la Resolución se refieren a los servicios del citado Apartado Primero de la misma (que ---como sabemos--- está excluido del recurso), que por el contrario no existe motivación alguna en relación con los otros cuatro apartados de la Resolución pues no se explicitan los criterios utilizados, habiéndose, en síntesis, la Resolución manifestado de una forma genérica.

La exigencia de motivación de los actos administrativos constituye una constante de nuestro ordenamiento jurídico y así lo proclama el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (antes, artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ), teniendo por finalidad la de que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto. Motivación que, a su vez, es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad enunciados por el apartado 3 del artículo 9 Constitución Española (CE ) y que también, desde otra perspectiva, puede considerarse como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE , sino también por el artículo 103 (principio de legalidad en la actuación administrativa). Por su parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 incluye dentro de su artículo 41 , dedicado al "Derecho a una buena Administración", entre otros particulares, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones". Tal precepto se contempla en la actualidad como el futuro artículo II-101 del Tratado por el se establece una Constitución para Europa.

Pues bien, en materia de servicios mínimos esenciales el requisito de la motivación ---según una reiteradísima jurisprudencia tanto de este Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional--- se intensifica. Como prueba de ello basta con que dejemos constancia de los mas recientes pronunciamientos de este Tribunal mediante sus SSTC 183, 184, 191 y 193/2006, de 19 de junio, que se pronuncian en relación con otro Real Decreto (531/2002, de 14 de junio ) publicado en la misma fecha y con ocasión de la misma huelga que el de autos. Pues bien, en relación con exigencia de motivación se decía:

"(...) Finalmente, por lo que se refiere a la fundamentación de la decisión que impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación. Siendo una decisión que comporta tan graves consecuencias es preciso, no sólo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales. Pesa, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba [SSTC 26/1981, de 17 de julio, FJ 14; 51/1986, de 24 de abril, FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 6; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 f); 122/1990, de 2 de julio, FJ 3; 8/1992, de 16 de enero , FJ 2 c)].

Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de incluirse los factores o criterios cuya ponderación han conducido a determinar las prestaciones mínimas establecidas, sin que sean suficientes "indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto", de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para "tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho". En definitiva, han de hacerse explícitos, siquiera sea sucintamente "los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas" [SSTC 26/1981, de 17 de julio, FFJJ 14 y 15; 51/1986, de 24 de abril, FJ 4;53/1986, de 5 de mayo, FFJJ 6 y 7; 27/1989, de 3 de febrero, FFJJ 4 y 5; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 f); 8/1992, de 16 de enero , FJ 2 c)].

Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto ---"que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa"--- y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación ex post libere del deber de motivar el acto desde el momento mismo en que éste se adopta, pues la falta de motivación impide precisamente la justa valoración y control material o de fondo de la medida. La decisión de la autoridad gubernativa ha de exteriorizar los motivos que le llevan a apreciar la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado, siendo insuficientes a este propósito las indicaciones genéricas que pueden predicarse de cualquier conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterio para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone [SSTC 51/1986, de 24 de abril, FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 6; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 5; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 f); 8/1992, de 16 de enero , FJ 2 c)]".

Basta, pues, el examen del preámbulo de la Resolución del Secretario de Estado para comprobar la ausencia de motivación en los términos exigidos por la jurisprudencia de precedente cita:

  1. En el segundo párrafo se hace referencia a que "... el mencionado personal contribuye de manera directa a garantizar el ejercicio de las libertades, así como la seguridad de personas y bienes y la prevención del delito".

  2. En el tercero ---cuyo contenido parece incluirse a los efectos de cuantificación de los servicios mínimos--- se señala que "... actualmente en España derechos fundamentales tan inherentes a la condición humana como la vida, la libertad ideológica o la seguridad, recogidos en los artículos 15, 16 y 17 de nuestra Constitución , se ven permanentemente amenazados por la actividad terrorista". Y,

  3. Por último, en el párrafo siguiente se destacan los sectores mas vulnerables al terrorismo, y se pone de manifiesto que la insuficiencia de medios humanos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad fue la causa que obligó a la contratación de empresas de seguridad para poder garantizar la seguridad de dichas personas.

Si bien se observa, da la impresión que toda la justificación que en los expresados párrafos se contiene está dirigida a justificar los servicios mínimos ---de directa protección a las personas contenidas en el Apartado Primero de la Resolución y no impugnado en el recurso---, mas no la de los servicios que se fijan en relación actividades de depósito, custodia, recuento y clasificación de dinero; bancos y similares; centrales nucleares y similares; fábricas de armas y explosivos; materias inflamables; suministro y distribución de energía; centrales de alarma; transportes y medios de comunicación social; etc.. Evidentemente tal ausencia ---prácticamente absoluta--- de motivación nos impide analizar la bondad o error de los porcentajes establecidos, teniendo en cuenta elementos tales como la duración de la huelga (de un solo día), la posibilidad de supresión de alguno de los servicios, la ---quizás--- mayor exigencia de seguridad en atención justamente a la situación de huelga, etc.. Pues bien, tal ausencia nos obliga a la anulación de los mencionados Apartados Segundo a Cuarto de la Resolución impugnada.

CUARTO

No se aprecian circunstancias determinantes de un especial pronunciamiento en costas, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

FALLAMOS

Por todo lo expuesto, la Sala ha decidido:

PRIMERO

Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la "CONFEDERACIÓ SINDICAL DE LA COMISSIÓ OBRERA NACIONAL DE CATALUNYA" contra (1) el Decreto 524/2002, de 14 de junio (publicado en el BOE de 15 de junio de 2002 , nº 143), por el que se garantiza la prestación de servicios esenciales en el ámbito de la seguridad privada en situaciones de huelga, que declaramos ajustado al Ordenamiento jurídico, así como contra (2) la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad por la que se determinó el porcentaje del personal de seguridad privada adscrito a los servicios declarados esenciales durante el desarrollo de la huelga general convocada para el día 14 de junio de 2002, de la que anulamos sus Apartados Segundo, Tercero, Cuarto y Quinto, por su disconformidad a Derecho.

SEGUNDO

No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia pública, de lo que certifico.