STS, 3 de Noviembre de 2010

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS:

Desestimamos el recurso.

Declaramos ser conforme a Derecho la resolución recurrida.

Sin costas".

Notificada la anterior sentencia, la representación de la ASOCIACIÓN DE TRABAJADORES DE LOS CENTROS DE ATENCIÓN E INFORMACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL (ATCCAISS) promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) acuerde estimar los motivos de casación alegados, y en consecuencia la revoque, dictando otra por la que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi representada frente a la Resolución de fecha 25 de septiembre de 2007 de la Delegación del Gobierno de Baleares así como los motivos de casación expuestos en este recurso, declare que la misma es nula de pleno derecho, anulándola por vulnerar el derecho fundamental al ejercicio de huelga previsto en el artículo 28 de la Constitución Española, condenando a la administración demandada al pago de las costas originadas que sean de proceder en Derecho".

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se ha opuesto al recurso de casación pidiendo su desestimación; y también se ha opuesto el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, que ha solicitado se inadmita o se desestime íntegramente.

El MINISTERIO FISCAL ha presentado alegaciones en las que sostiene que procede desestimar el presente recurso de casación.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 20 de octubre de 2010 .

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

El proceso de instancia, seguido por los trámites del procedimiento especial para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, fue iniciado por la ASOCIACIÓN DE TRABAJADORES DE LOS CENTROS DE ATENCIÓN E INFORMACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL (ATCCAISS) en relación con los servicios mínimos que habrían de regir en las jornadas de la huelga convocada por dicha asociación para llevarla a cabo a partir del día 2 de octubre de 2007 en los Centros de Atención e Información de la Seguridad Social.

En el proceso se invocó la vulneración del derecho fundamental de huelga del artículo 28 de la Constitución (CE ) y, como actuación administrativa controvertida, se señaló tanto una comunicación recibida el 27 de septiembre de 2007 de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) como la resolución de la Delegación del Gobierno en las Islas Baleares de 25 de septiembre de 2007, por la que se establecieron esos servicios mínimos.

La sentencia objeto del actual recurso de casación, interpuesto también por ATCCAISS, desestimó el recurso contencioso-administrativo.

Para entender debidamente el actual debate casacional debe comenzarse haciendo referencia a la resolución administrativa litigiosa y a los razonamientos de la sentencia recurrida, y lo que así debe destacarse es lo siguiente:

1. -La resolución de la Delegación del Gobierno en las Islas Baleares de 25 de septiembre de 2007 fijó los servicios mínimos en su hecho segundo, y los fundamentos de derecho con que justificó esa decisión fueron éstos:

"PRIMERO: Que la competencia para la determinación de los servicios mínimos corresponde a esta Delegación del Gobierno, de acuerdo con lo dispuesta en el artículo 10.2 del Real Decreto Ley 17/77 , de relaciones de trabajo, al establecer que cuando la huelga se declare en empresas encargadas de la prestación de cualquier género de servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad y concurran circunstancias de especial gravedad, la Autoridad Gubernativa podrá acordar (...) medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios.

Que las situaciones de huelga que afecten al personal funcionario A y laboral de la Administración de la Seguridad Social se entenderán condicionadas al mantenimiento de los servicios mínimos en las distintas unidades de las misma, debiendo los departamentos ministeriales organismos y servicios tomar las medidas precisas para garantizar el mantenimiento de los servicios mínimos en caso de huelga, considerándose como servicios mínimos entre otros los servicios de información y los servicios de registro de documentos, de conformidad con el RD 147911988, 9 dic.

Que la Constitución española en su artículo 28.2 reconoce el derecho de huelga de los trabajadores y prevé la existencia de garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.

Con dicho establecimiento se debe armonizar el ejercicio del derecho a la huelga con el aseguramiento de unos servicios indispensables que, limitando lo menos posible el contenido del derecho, sean a la vez suficientes para garantizar la actividad ininterrumpida de la Administración, en aquellos aspectos cuya paralización pueda suponer un perjuicio para los derechos de los ciudadanos. En este sentido, se deben considerar esenciales aquellos servicios que ineludiblemente deben estar en funcionamiento en cualquier situación para garantizar el servicio público.

La jurisprudencia ha declarado al respecto de la negociación de los servicios mínimos en el supuesto de huelga que afecte a empresas encargadas de la prestación de cualquier genero de servicio público, que la necesidad de preservar los servicios esenciales que la comunidad requiera tanto para determinar cuáles son ellos, como para determinar con qué intensidad han de ser mantenidos es una actividad a la vez jurídica y política que, por su naturaleza, puede y debe ser realizada por la autoridad que ejerza responsabilidades de gobierno. La previa negociación de los servicios mínimos no está excluida, e incluso puede ser deseable, pero no es un requisito indispensable para la validez de la decisión administrativa desde el plano constitucional (STC 24.04.86 ).

En el presente caso se dan las circunstancias de hecho y los presupuestos de derecho suficientes para dictar una Resolución imponiendo como servicios mínimos de obligado cumplimiento por el personal, los a continuación relacionados, a propuesta de los responsables de organismos de la Administración afectados (Dirección Provincial del INSS Illes Balears)".

2. -En cuanto a la sentencia recurrida, delimitó inicialmente el litigio en su fundamento de derecho (FJ) primero señalando que la parte actora había señalado estos tres motivos de impugnación: (1) falta de motivación; (2) que la resolución del Delegado de Gobierno debió tener forma de orden jurídica de gubernativa y no de simple oficio al INSS; y (3) que los servicios mínimos eran abusivos.

Afirmó también que el Abogado del Estado, a los efectos del requisito de motivación, había manifestado que la resolución del Delegado del Gobierno estaba motivada porque su justificación obraba en el informe del Director Provincial del INSS de 22 de octubre de 2007 trasladado a la Delegación del Gobierno el 5 de noviembre de 2007.

Hizo constar, así mismo, por lo que se refiere a la posición del INSS, que se había opuesto a la demanda aduciendo, de un lado, que los servicios no eran desproporcionados porque sólo afectaban al 27,59 por cien de la plantilla y, de otro, que la justificación de las circunstancias de cada centro y de los trabajadores afectados aparecían en el informe que constaba en el expediente.

Posteriormente, en los FFJJ segundo, tercero y en los primeros párrafos del cuarto, desarrolló consideraciones generales sobre la significación del derecho de huelga, sobre el limite que para el mismo suponen los servicios mínimos, sobre la motivación que exigen estos últimos para su validez y sobre la competencia para establecerlos.

Finalmente, fue en la parte final del FJ cuatro y en el FJ quinto donde concretó los razonamientos principales para justificar su fallo desestimatorio, que consistieron en apreciar motivación suficiente en la decisión del Delegado del Gobierno y, también, en considerar que no cabía apreciar el defecto de forma que había sido denunciado porque esa decisión la había adoptado dicho Delegado y no el Director Provincial del INSS.

Por lo que hace a la motivación, lo que más en concreto se razonó fue lo siguiente:

"Pues bien, en el presente caso la resolución Delegado del Gobierno señala que la huelga del caso atañe a los servicios de atención al público, información y registro de la Administración de la Seguridad Social, que se trata de un servicio esencial -Real Decreto 1479188 -, que cada unidad ha de prestar servicios mínimos y que son esenciales los comprometidos en este caso, esto es, los de información y registro, explicitando con ello los criterios considerados para fijar el nivel de esos servicios mínimos.

Naturalmente, la ahora recurrente era conocedora de cuanto dispone el Real Decreto 1479/88 y sobre que sea o no suficiente la motivación de la resolución del caso carece también de significado aquí que se le notificase regularmente -17 de octubre de 2007-cuando la huelga ya había comenzado.

Puestas así las cosas, pese a lo que en la demanda se aduce, la decisión del delegado del Gobierno cuenta con motivación, sucinta pero suficientemente indicativa".

El recurso de casación ASOCIACIÓN DE TRABAJADORES DE LOS CENTROS DE ATENCIÓN E INFORMACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL (ATCCAISS) invoca en su apoyo dos motivos, ambos amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional (LJCA).

El primero denuncia la infracción del artículo 28.2 CE , en relación con el artículo 54.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común (LRJ/PAC), y aduce para ello que la resolución de la Delegación del Gobierno carecía de motivación suficiente.

Lo que más particularmente se argumenta a estos efectos es que esa resolución administrativa no recoge:

"un mínimo examen de las circunstancias concurrentes en la huelga convocada, de la esencialidad del servicio de información que prestan los diferentes Centros de Atención e Información de la Seguridad Social, ni de las tareas que conllevan una mayor relevancia y urgencia dentro de los mismos, ni una indicación comparativa entre aquellas que se consideran esenciales o básicas y las que no lo son, que permita considerar los servicios fijados como diferentes a los que prestarían en forma ordinaria (caso de no haberse convocado la huelga)".

El segundo motivo señala como infringidos los artículos 58 y 59 de la mencionada Ley 30/1992 (LRJ/PAC ) que, en el criterio del recurso, se habría producido porque la resolución de la Delegación del Gobierno fue notificada una vez habían ya transcurrido quince días desde el inicio de la huelga.

El estudio de lo suscitado en los motivos de casación aconseja recordar, en primer lugar, la doctrina de esta Sala sobre el significado general de la "causalización" o motivación de los servicios mínimos (expresada, entre otras, en las sentencias de 11 de mayo de 2006, Recurso de Casación 2430/2003, y 19 de diciembre de 2007, Recurso de casación 7759/2004 ).

Esa doctrina viene declarando que se cubrirá satisfactoriamente el canon constitucionalmente exigible para la validez de dichos servicios mínimos cuando se cumpla con esta doble exigencia. En primer lugar, que sean identificados los intereses afectados por la huelga (el inherente al derecho de los huelguistas y el -o los-que puedan ostentar los afectados por el paro laboral). Y en segundo lugar, que se precisen también los factores de hecho y los criterios que han sido utilizados para llegar al concreto resultado plasmado en los servicios mínimos que hayan sido fijados; esto es, cuáles son los hechos y los estudios concretos que se han tenido en cuenta para determinar las actividades empresariales que deben continuar durante la situación de huelga y el preciso número de trabajadores que dichas actividades requieren para que queden garantizados esos otros intereses o derechos, tan relevantes como el derecho de huelga, cuya atención pretende garantizarse a través de los servicios mínimos.

La primera de esas exigencias impone señalar los intereses de los afectados por la huelga que, por encarnar un derecho fundamental o un interés de urgente atención constitucionalmente tutelado, o por estar así dispuesto en una norma, merecen ser considerados servicios esenciales.

La segunda exigencia, relativa a la ponderación de los intereses en conflicto, se traduce en la debida observancia en dicho juicio del principio de proporcionalidad. Y esta Sala y Sección ha declarado (sentencia de 8 de octubre de 2004 -Recurso de casación 5908/2000 -, entre otras) que, con arreglo al criterio inherente a dicho principio, la validez de los servicios mínimos depende en último término de lo siguiente: que el contraste entre, de un lado, el sacrificio que para el derecho de huelga significan tales servicios mínimos y, de otro, los bienes o derechos que estos últimos intentan proteger, arroje como resultado que aquel sacrificio sea algo inexcusable o necesario para la protección de esos otros bienes o derechos, o de menor gravedad que el quebranto que se produciría de no llevarse a cabo los servicios mínimos.

Las sentencias de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02) y 26 de marzo de 2007 (casación 1619/2007 ) han perfilado el alcance de estas exigencias de la motivación señalando lo siguiente:

<< ...no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar...>>.

La reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el derecho de huelga, expuesta ahora en síntesis, se puede resumir en estas ideas principales: que unas de las limitaciones que puede experimentar el derecho de huelga procede de la necesidad de garantizar los servicios esenciales; que esas limitaciones nunca podrán rebasar su contenido esencial haciéndolo impracticable; que la noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se dirige, conectándose con los derechos fundamentales y los bienes constitucionalmente protegidos; que debe existir una razonable proporción entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios; y que el acto por el que se determina el mantenimiento de los servicios esenciales ha de estar adecuadamente motivado.

Así se pronuncia la STC 183/2006, de 19 de junio , que, por lo que en concreto se refiere a ese requisito de motivación, destaca cual es su significado, cuál ha de ser su contenido y cuándo debe ser exteriorizada la justificación en que consista dicha motivación, señalando a este respecto que el deber de motivar el acto existe desde el momento que este se adopta.

Lo hace con esta declaración:

«e) Finalmente, por lo que se refiere a la fundamentación de la decisión que impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación. Siendo una decisión que comporta tan graves consecuencias es preciso, no sólo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales. Pesa, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba [SSTC 26/1981, de 17 de julio, FJ 14; 51/1986, de 24 de abril , FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 6; 43/1990, de 15 de marzo , FJ 5 f); 122/1990, de 2 de julio, FJ 3; 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 c)].

Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de incluirse los factores

o criterios cuya ponderación han conducido a determinar las prestaciones mínimas establecidas, sin que sean suficientes «indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto», de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para «tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho». En definitiva, han de hacerse explícitos, siquiera sea sucintamente «los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas» [SSTC 26/1981, de 17 de julio), FF.JJ. 14 y 15; 51/1986, de 24 de abril, FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo, FF.JJ. 6 y 7; 27/1989, de 3 de febrero, FF.JJ. 4 y 5; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 f); 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 c)].

Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto -«que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa»-y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación ex post libere del deber de motivar el acto desde el momento mismo en que éste se adopta, pues la falta de motivación impide precisamente la justa valoración y control material o de fondo de la medida. La decisión de la autoridad gubernativa ha de exteriorizar los motivos que le llevan a apreciar la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado, siendo insuficientes a este propósito las indicaciones genéricas que pueden predicarse de cualquier conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterio para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone [SSTC 51/1986, de 24 de abril, FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 6; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 5; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 f); 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 c)]».

La importancia que tiene aquí la motivación, por estar referida a la limitación de un derecho fundamental, hace que no pueda equipararse a la que debe acompañar a todo acto administrativo y, por ello, que las exigencias dispuestas sobre ella por la jurisprudencia constitucional que ha sido reseñada deban ser observadas muy especialmente.

Lo cual significa que dicha motivación ha de darse a conocer en el propio acto administrativo que establezca los servicios mínimos y, cuando se opte por una motivación "in aliunde", esto es, mediante la referencia a otros documentos o actuaciones, será necesario que el propio acto de servicios mínimos identifique con la debida claridad ese otro documento o actuación donde se contiene la motivación, para que los huelguistas puedan conocer sin ningún genero de dudas cuál es la motivación y dónde se encuentra.

Esto último hace que sea de acoger la falta de motivación que se denuncia en el primer motivo de casación para justificar la vulneración del artículo 28.2 que en dicho motivo es esgrimida, y esto por lo que se expone a continuación.

En primer lugar, porque la impugnada resolución de la Delegación del Gobierno no contiene en su texto una justificación de los servicios mínimos por ella acordados que cumpla con esas exigencias sobre la "causalización" que antes se recordaron, pues, según revela su fundamentación antes transcrita, se expresa en términos puramente abstractos, al limitarse a invocar el Real Decreto 1479/1988, de 9 de diciembre ya subrayar la conveniencia de armonizar el derecho de huelga con el mantenimiento los servicios que merezcan la consideración de esenciales.

Y en segundo lugar, porque no puede ser reputada motivación "in aliunde" a estos efectos el informe al que aludieron en sus escritos de contestación a la demanda la Administración General del Estado y el INSS, porque la resolución de la Delegación del Gobierno no hace refrencia a dicho informe ni, consiguientemente, identificó a los huelguistas de manera inequívoca cual era el documento donde podían conocer la justificación que se ofrecía para los servicios mínimos que en la tan repetida resolución de la Delegación del Gobierno se acordaban.

Lo anterior es bastante para estimar el recurso de casación, anular la sentencia recurrida y estimar la pretensión principal que fue deducida en el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia.

Y sin que sea de compartir la inadmisibilidad del recurso de casación que ha opuesto el INSS, porque la lectura global del mismo pone de manifiesto que las infracciones denunciadas son reprochadas a la sentencia recurrida por no haberlas declarado en relación con la actuación administrativa impugnada.

En cuanto a costas, no se advierten circunstancias para hacer un especial pronunciamiento sobre las causadas en la instancia y cada parte abonará las suyas de las correspondientes a esta casación (artículo 139 de la LJCA ).