STS, 15 de Noviembre de 2006
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Noviembre 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Noviembre de dos mil seis.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la mercantil SERVICIOS Y GESTIÓN FUNERARIA, S.A., representada por el Procurador Sr. Pidal Allendesalazar, contra sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 27 de enero de 2003, sobre aprobación definitiva de la Ordenanza Reguladora de Hornos del Ayuntamiento de Catarroja.
Se han personado en este recurso, como partes recurridas, la ADMINISTRACIÓN DE LA GENERALIDAD VALENCIANA, representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, y el AYUNTAMIENTO DE CATARROJA, representado por la Procuradora Pérez-Mulet y Díez-Picazo.
En el recurso contencioso-administrativo número 3701/98 la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con fecha 27 de enero de 2003, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por SERVICIOS Y GESTIÓN FUNERARIA S.A., contra la resolución adoptada por el Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Generalidad Valenciana en fecha 6 de julio de 1999, por la que se desestimó el recurso ordinario formulado contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de fecha 29 de septiembre de 1998, en virtud de la cual se aprobó definitivamente la Ordenanza Reguladora de Hornos del Ayuntamiento de Catarroja; sin hacer expresa condena de las costas procesales".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la mercantil SERVICIOS Y GESTIÓN FUNERARIA, S.A., interponiéndolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a un único motivo de casación al considerar infringido el artículo 38 de la Constitución, en relación con los artículos 50 del Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria, aprobado por Decreto 2263/1974, de 20 de julio, y 84 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local, así como la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias de esta Sala de 22 de julio de 1992 y 7 de julio de 1999.
Y termina suplicando a la Sala que "...con estimación de los motivos de casación alegados, case y anule la referida sentencia, estimando, en consecuencia, los pedimentos contenidos en nuestro escrito de demanda".
La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA GENERALIDAD VALENCIANA se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que desestime íntegramente el recurso de casación interpuesto declarando la conformidad a Derecho de la Sentencia de instancia".
La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CATARROJA se opuso igualmente al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que dicte "...sentencia por la que se desestime íntegramente el citado recurso con pronunciamiento sobre costas". QUINTO.- Mediante Providencia de fecha 24 de octubre de 2006 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 31 del mismo mes y año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
Frente a la sentencia recurrida, que desestima en suma la impugnación deducida contra el artículo 3 de la Ordenanza Reguladora de Hornos del Ayuntamiento de Catarroja, se formula un único motivo de casación, en el que, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, se considera infringido el artículo 38 de la Constitución, en relación con el artículo 50 del Decreto 2263/1974, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Policía Sanitaria y Mortuoria, y con el artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, así como la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias de fechas 22 de julio de 1992 y 7 de julio de 1999.
En su desarrollo argumental recuerda la parte recurrente que era objeto del recurso la prohibición que el artículo 3 de la citada Ordenanza hacía respecto a la implantación en todas las zonas del suelo urbano y urbanizable -residencial o industrial- de Catarroja, de hornos cuya finalidad sea la cremación de cadáveres humanos o sus restos, pues ello impide la instalación por ella de un horno crematorio de cadáveres en las dependencias del tanatorio que tiene ubicado en dicho municipio. Y sostiene que la referida prohibición: A) tiene carácter absoluto -con la consiguiente vulneración del citado artículo 38 - por las siguientes razones: una, porque la justificación ofrecida por la Administración, consistente en remitir al cementerio municipal la implantación del horno crematorio, deviene inhábil, pues la actividad de horno crematorio debe calificarse de industrial y no podrá, por ello, ser instalado en un suelo que, como el del cementerio, es no urbanizable dotacional; y otra, porque al distar el cementerio menos de 500 metros de las zonas de población habitadas, aquel artículo 50 impide que allí pueda instalarse el repetido horno. Y B) no satisface la exigencia recogida en aquel artículo 84, relativa a que la actividad de intervención ha de ser congruente con los motivos y fines justificativos, pues aquella prohibición no descansa en razones de planificación urbanística lógicas ni se justifica en una inadecuación del emplazamiento propuesto por la recurrente, la cual postula que dicha actividad industrial sea ubicada en la parcela del polígono industrial en donde se halla instalado el tanatorio, lo cual no solo se manifiesta como coherente sino como más beneficioso para los intereses generales, representados por las personas que utilizan dichas instalaciones para velar e incinerar a los difuntos sin verse obligados a realizar desplazamientos entre el tanatorio y el crematorio.
De ese conjunto de argumentos hemos de dejar de considerar algunos por razones que tienen que ver con la naturaleza y con los límites que son propios de un recurso de casación.
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Así ocurre con aquel que sostiene la imposibilidad de instalar la actividad de horno crematorio en un suelo que, como el del cementerio, es no urbanizable dotacional; pues es lo cierto que la sentencia recurrida no aborda semejante cuestión, sin que, pese a ello, le sea imputado un vicio de incongruencia omisiva. La jurisprudencia de esta Sala, reflejada por ejemplo en las sentencias de 24 de febrero y 30 de septiembre de 2003, 12 de mayo de 2004, 20 de julio de 2005 y 20 de junio de 2006, afirma "que las cuestiones que no hayan sido abordadas por la Sala de instancia requieren, como paso previo para que puedan serlo por este Tribunal, la denuncia de que la sentencia recurrida incurrió en vicio de incongruencia omisiva, utilizando para ello el motivo de casación oportuno, esto es, el referido al quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de las sentencias, así como su acogimiento o estimación"; es así, porque la infracción que en tal caso se ha podido cometer en la sentencia recurrida no es, como resulta obvio, la desacertada decisión de unas cuestiones que, al no abordarlas, ni tan siquiera estudia, sino, precisamente, la consistente en no abordarlas debiendo haberlo hecho: esto es, la infracción consistente en un vicio de incongruencia; y porque el objeto de un recurso de casación queda ceñido al conocimiento, no de las cuestiones planteadas en la instancia, sino al de las infracciones que se imputen a aquella sentencia y que se imputen, cabalmente, a través o mediante la utilización de los motivos de casación que la Ley Procesal autoriza.
Sin perjuicio de lo anterior, o sin merma alguna de lo que acabamos de decir, cabe añadir a mayor abundamiento, por si este razonamiento de la Sala de instancia tuviera que ver con aquella alegada imposibilidad, que en la sentencia recurrida se hace cita de una Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Catarroja y de la redacción dada por ella al artículo 5.1.0.1 de sus Normas Urbanísticas, en el que, según la trascripción que de él se hace en la sentencia recurrida, se establece que "mediante ordenanza específica y complementaria podrán limitarse o ampliarse los usos posibles y las condiciones de implantación en cualquier zona del término municipal"; siendo esta norma, más la contenida en el artículo 15 de la Ley Valenciana 6/1994, ambas de carácter autonómico, no estatales ni de derecho comunitario europeo, las que conducen a la Sala de instancia a afirmar, en el inciso final del antepenúltimo párrafo de su fundamento de derecho tercero, que "la Ordenanza Reguladora de Hornos lejos, pues, de separarse del PGOU de Catarroja supone una norma complementaria del mismo". En este mismo sentido, y también a mayor abundamiento, no es ocioso recordar que la Ordenanza en cuestión se aprobó definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, incorporándola al Plan General de Ordenación Urbana de Catarroja, tal y como es de ver en el texto de su publicación contenido en el ejemplar del Boletín Oficial de la Provincia de Valencia incorporado a los autos; no lo es, tampoco, recordar que en el expediente administrativo se lee que tratándose de una Ordenanza complementaria de la normativa del PGOU por remisión del propio Plan, su tramitación exige cumplir el mismo procedimiento legal previsto para la aprobación de éste; ni lo es, en fin, recordar que en el mismo expediente se lee que en el ámbito de suelo no urbanizable existe espacio dotacional con compatibilidad de usos de inhumación y cremación (espacio calificado como Cementerio), y que la superficie calificada como equipamiento de cementerio y ya obtenida por el Ayuntamiento es muy superior a la efectivamente consolidada mediante construcciones interiores tipo nichos o panteones y sus elementos accesorios; lo cual -añadimos aquí- está en sintonía con el dictamen pericial emitido en autos, pues forma parte de él un plano que lleva por título "límites cementerio", en el que se dibujan esos límites como los correspondientes al suelo del "PID-2 según P.G.", y en el que se observa que dentro de ellos existe una zona, rayada en rojo, que se titula como "superficie actualmente ocupada por el cementerio", con una extensión de
12.017,43 m2, y otra a continuación, rayada en azul, titulada "superficie actualmente sin servicio", con una extensión de 8.576,30 m2.
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Y ocurre, también, con la inclusión en el motivo de casación, como precepto infringido, del artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, pues no vemos que la norma en él contenida hubiera sido invocada oportunamente en el proceso o considerada por la Sala sentenciadora, tal y como exige el inciso final del artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción.
No obstante lo anterior, tampoco es ocioso en este apartado recordar que la Sala de instancia, en el penúltimo párrafo del fundamento de derecho tercero de su sentencia, invocó los intereses generales para rechazar el argumento de la actora referido a la repercusión social negativa por obligar a los familiares y amigos del difunto a desplazarse, para la cremación, desde el tanatorio al cementerio. Ni lo es, asimismo, recordar que el artículo 53 del Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria obliga a disponer de crematorio de cadáveres dentro del recinto del cementerio en los municipios de población mayor de medio millón de habitantes; lo cual, por sí solo, desautoriza el argumento de que la planificación urbanística a la que responde la Ordenanza carezca de lógica.
Partiendo de lo que hemos dicho en la parte final del párrafo segundo de la letra A) del fundamento de derecho anterior, esto es: de que lo actuado en el proceso permite deducir que en el ámbito del suelo no urbanizable del municipio existe suficiente espacio dotacional en el que son compatibles los usos de inhumación y cremación, el motivo de casación, en lo que resta por examinar, debe ser desestimado. De un lado, porque el artículo impugnado de la Ordenanza, que meramente prohíbe, en lo que ahora importa, la implantación en el suelo urbano y urbanizable de hornos cuya finalidad sea la cremación de cadáveres humanos o sus restos, ni impide que en el término municipal pueda instalarse y desenvolverse esa actividad, ni la somete a una norma de emplazamiento que carezca de razonabilidad y no esté, así, amparada por las facultades que al planificador atribuye el ordenamiento jurídico a la hora de diseñar el modelo territorial del municipio; recuérdese en este punto la doctrina constitucional según la cual la libertad de empresa no ampara un derecho incondicionado a la instalación de cualesquiera establecimientos en cualquier espacio, sino uno que ha de ejercerse dentro de un marco general configurado por las reglas estatales y autonómicas que ordenan la economía de mercado y, entre ellas, las que tutelan los derechos de los consumidores, preservan el medio ambiente u organizan el urbanismo y una adecuada utilización del territorio por todos. Y, de otro, porque siendo cierto que una recta interpretación del artículo 50 del Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria (en el particular en el que ordena que el emplazamiento de los cementerios de nueva construcción diste por lo menos 500 metros de las zonas pobladas) impide acometer actuaciones que realmente impliquen ampliar los cementerios preexistentes sin respetar esa distancia; lo es también que esa recta interpretación no impide dotar a éstos, a los cementerios preexistentes, de lo que no son más que meras instalaciones al servicio de ellos y de su mejor funcionalidad; pues ni el sentido de la norma es que esos cementerios preexistentes desaparezcan o dejen de cumplir la función que les es propia, ni lo es tampoco la de impedir que se doten de las instalaciones que sean necesarias o convenientes.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido de los escritos de oposición, el importe de los honorarios del Letrado defensor de la Administración de la Generalidad Valenciana no podrá exceder de
1.000 euros, ni de 2.000 el de los del Letrado defensor del Ayuntamiento de Catarroja.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la mercantil "Servicios y Gestión Funeraria, S.A." interpone contra la sentencia que con fecha 27 de enero de 2003 dictó la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 3701 de 1998. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con los límites que para los honorarios del Letrado defensor de cada una de las partes recurridas se fijan en el último de los fundamentos de derecho de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico. Mariano de Oro-Pulido López.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Péces Morate.- Segundo Menéndez Pérez.-Rafael Fernández Valverde.- D. Enrique Cancer Lalanne. Firmado. Rubricado.
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