STS, 4 de Marzo de 2005

PonenteMARIANO BAENA DEL ALCAZAR
ECLIES:TS:2005:1370
Número de Recurso79/2003
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 4 de Marzo de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Marzo de dos mil cinco.

Visto el recurso de casación en interes de ley interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 4 de julio de 2003, relativa a expediente sancionador, habiendo comparecido la Generalidad de Cataluña así como el Abogado del Estado en la representación que le es propia y la entidad Olis del Penedes, S.A.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 4 de julio de 2003 por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se dictó Sentencia por la que se estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Olis del Penedés, S.A. contra resoluciones del Director General de Producción e Industrias Agroalimentarias y de la Consejeria de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña, relativas a retirada temporal de autorización para la actividad de envasado de aceite de oliva y devolución de cantidades percibidas en concepto de subvenciones.

SEGUNDO

Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la Generalidad de Cataluña, mediante escrito de 10 de noviembre de 2003, se interpuso recurso de casación en interes de Ley.

Comparecen ante la Sala el Abogado del Estado, en la representación que le es propia que solicita la estimación del recurso, y la entidad Olis del Penedes, S.A. que comparece en concepto de recurrida.

TERCERO

En 15 de noviembre de 2004 se ordenó la remisión de los autos al Ministerio Fiscal para la emisión en el plazo de diez días del preceptivo dictamen, lo que fue cumplimentado en tiempo y forma.

Conclusa la tramitación del presente recurso de casación en interés de ley, señalose el día 1 de marzo de 2005 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Versa la materia de este recurso de casación en interes de ley sobre la obligatoriedad de tramitar expediente sancionador en un supuesto en el que se incumplen las condiciones para continuar recibiendo una subvención.

En el presente caso los hechos son los que a continuación se expresan. En 19 de febrero de 1996 se levantó acta de inspección a una determinada empresa dedicada al envasado de aceite, que venia recibiendo subvención con arreglo a la legislación de la Unión Europea y estaba autorizada para que se le otorgaran esas subvenciones. Al acta de inspección se acompañaban los resultados de las pruebas analíticas de las muestras de aceite que se tomaron. Es de señalar que los análisis de dichas muestras dieron como resultado que siendo el permitido en la composición del aceite como máximo el 0'6 por ciento de una sustancia determinada, la trilinoleina (Reglamento CEE 2568/1991), el análisis inicial arrojó una composición del 0'8 por ciento de la sustancia y el análisis contradictorio el 0'9 por ciento de la misma.

Ante ello el órgano competente de la Administración de la Generalidad de Cataluña tramitó expediente con audiencia de la empresa interesada, el cual finalizó mediante resolución de la Dirección General de Producción e Industrias Agroalimentarias de 8 de julio de 1998. En virtud de dicha resolución se acordó retirar a la empresa la autorización para recibir subvenciones como consecuencia del envasado de aceite durante el periodo de un año. Asimismo se impuso a la empresa la obligación de devolver la cantidad de 998.558 pesetas, doble de la media mensual de la ayuda durante los doce meses precedentes. Contra esta resolución la empresa interpuso recurso ordinario ante el Consejero de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad, que fue expresamente desestimado, y contra esta desestimación la entidad dedicada al envasado de aceite recurrió en vía judicial.

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia estimó el recurso interpuesto. Una exposición que se hace en los Fundamentos de Derecho de los actos impugnados y del procedimiento que fue objeto de tramitación, da paso inmediato a expresar la razón de decidir de la Sentencia. Esta consiste en que el Tribunal a quo aprecia el carácter sancionador de la resolución impugnada, ya que así fue tenido en cuenta por el Jefe de Servicio que tramitó el expediente en la Dirección General, y así se desprende del articulo 5 del Reglamento CEE 2677/1985 regulador de la materia.

En este sentido se afirma que la obligación de devolver una cantidad declarada por el acto impugnado, se hace fijandose una cuantía que no guarda relación con las ayudas recibidas, con lo que sin duda el Tribunal a quo está apuntando a que el acto no consiste en imponer la obligación de devolver las subvenciones que se percibieron indebidamente. Toda vez que de los autos se desprende que en modo alguno se siguió un expediente sancionador (el cual se hubiera regido por el Decreto autonómico de Cataluña 278/19993, de 9 de noviembre), se concluye que los actos impugnados son nulos de pleno derecho por haberse dictado prescindido del procedimiento legalmente establecido, a tenor de lo dispuesto por el articulo 62, apartado e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Se añade además que en cualquier caso se hubiera producido la caducidad del expediente, pues transcurrieron más de seis meses desde la primera actuación de la Dirección General en 10 de julio de 1997 (y también habían transcurrido los treinta días posteriores a que se refiere el articulo 43.4 de la Ley 30/1992) hasta que se dictó la resolución impugnada en 8 de julio de 1998.

Con estos Fundamentos de Derecho se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto.

SEGUNDO

Contra esta Sentencia interpone recurso de casación en interes de ley la Generalidad de Cataluña, de acuerdo con el articulo 100 de la Ley Jurisdiccional vigente. Comparece como recurrida la empresa que obtuvo Sentencia favorable del Tribunal Superior de Justicia y, como disponen los números 5 y 6 del citado articulo 100, se ha dado traslado de las actuaciones al Abogado del Estado y se ha oído al Ministerio Fiscal.

En el recurso de casación en interes de ley formalizado, al que se adhiere en todos sus extremos el Abogado del Estado en sus alegaciones, se sigue la línea argumental siguiente. A los efectos de justificar el cumplimiento del articulo 100.2 de la Ley Jurisdiccional, que exige que el proceso verse sobre la aplicación de las normas del Estado, se insiste en que es errónea la premisa básica de la que parte la Sentencia impugnada, es decir, que la conducta de la empresa constituyó una infracción, por lo que la Administración debió tramitar un procedimiento sancionador. Por ello se considera que se han vulnerado las normas estatales, al haberse aplicado indebidamente el Titulo IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

La pretensión consiste en que se fije doctrina legal, no sobre los Reglamentos de la Comunidad Económica Europea aunque estos regulan la materia, ni sobre el Decreto autonomico de Cataluña 278/1993, de 9 de noviembre, sobre el procedimiento sancionador (pues su aplicación es o seria consecuencia de que se aprecie que se trata de una infracción), sino sobre el carácter mismo de la conducta de la empresa, discutiendose si se trata de conducta infractora y por tanto sancionable.

Se razona que la norma comunitaria (articulo 5 del Reglamento CEE 2677/1985 en la redacción que le dio el Reglamento CEE 887/1996) deja en libertad a los Estados para establecer el procedimiento a aplicar, y su regulación constituye solo un marco jurídico general que se aprueba para asegurar la finalidad del Reglamento mismo, refiriendose a la privación de efecto de las autorizaciones para recibir subvenciones y a la devolución total o parcial de las ayudas. Se indica además que lo mismo sucede en cuanto al contenido de la regulación de la norma española correspondiente, es decir, la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 24 de septiembre de 1990, que no establece un procedimiento determinado.

Partiendo del razonamiento anterior, se argumenta que la Sentencia impugnada es errónea y gravemente dañosa para el interes general y que por tanto se cumplen los requisitos que establece el articulo 100.1 de la Ley de la Jurisdicción El carácter de errónea se deriva, siempre según la Generalidad recurrente, de que la Administración se ha limitado a dar cumplimiento al articulo 5 antes citado del Reglamento comunitario al revocar durante el plazo de un año la autorización para recibir subvenciones e imponer la obligación de devolver ciertas cantidades. La Sentencia según se dice no ha tenido en cuenta que se trata de un caso de incumplimiento del condicionado de la subvención, y por ello se retira temporalmente la autorización y se obliga a devolver una parte de la ayuda, y que todo ello es cosa distinta de que existiera una infracción y por tanto debiera aplicarse una sanción. No deja de reconocerse que se ha revocado la autorización y justamente este es uno de los supuestos conocidos como de "revocación-sanción", y que el articulo 5 del Reglamento comunitario se refiere reiteradamente a "sanción", si bien se alega que el "nomen iuris" no supone siempre una calificación jurídica correcta. En cuanto al carácter de la Sentencia de gravemente dañosa se deduce según la Comunidad Autónoma recurrente de que es desde luego posible que se consolide su doctrina y se aplique en casos posteriores.

Se concluye solicitando que se fije como doctrina legal la de "que aquellos procedimientos que tienen por objeto la comprobación del cumplimiento de los requisitos establecidos para ser beneficiario de una subvención, y que puedan tener como consecuencia la devolución, total o parcial, de la subvención concedida y/o la perdida de la autorización a los solos efectos de ser beneficiarios de dichas ayudas, no se inscriben en el ejercicio de una potestad sancionadora ni, en consecuencia, deben tramitarse de acuerdo con los principios básicos que para el procedimiento sancionador establecen el Titulo IX de la Ley 30/1992 y sus normas de desarrollo".

TERCERO

Ahora bien, entiende esta Sala tras la deliberación correspondiente que el recurso debe ser desestimado, ateniendose a las alegaciones de la empresa recurrida y sobre todo al informe emitido por el Ministerio Fiscal. A ello nos mueven los precedentes constituidos por los casos resueltos en nuestras Sentencias de 29 de octubre de 2002, 12 y 18 de marzo de 2003 y 2 de junio del mismo año, y 22 de marzo de 2004. Pues aunque estas Sentencias no resolvieron casos idénticos, constituyen el contexto jurisprudencial y se refieren a supuestos en los que el cumplimiento de la normativa comunitaria dio lugar a que se apreciase la existencia de una infracción y se tramitara un expediente sancionador.

Pero sobre todo nos mueve a desestimar el recurso el examen y calificación del acto administrativo enjuiciado por la Sentencia recurrida. Se está ante un acto de revocación de una autorización administrativa, pero solo temporalmente, y este acto impone además una obligación de pago, pero este pago no es en modo alguno totalmente compensatorio de las ayudas indebidamente percibidas. Es decir, no se trata de retirada de la autorización y obligación de devolver la totalidad de las subvenciones que se abonaron por la Administración. Como destaca el Ministerio Fiscal, por otra parte la propia Generalidad de Cataluña reconoce que estamos ate una "revocación-sanción".

Por lo demás resulta indudable que el articulo 5 del Reglamento comunitario 2677/1985 (en la redacción que le fue dada por el posterior Reglamento CEE 887/1996) se refiere desde luego a las sanciones a imponer por las conductas infractoras. En términos o planteamientos generales es cierto como alega la Comunidad Autónoma recurrente que el "nomen iuris" no siempre se corresponde con la calificación jurídica correcta, pero esta Sala llega a la convicción de que no es ello lo que sucede en este caso.

En cuanto al cumplimiento de los requisitos del articulo 100.1 de la Ley de la Jurisdicción es indudable, como expresa el Ministerio Fiscal, que el carácter de la Sentencia de gravemente dañosa, debido a la posible aplicación posterior de su doctrina, depende de que esa Sentencia fuese verdaderamente errónea. Pero el caso es que, a la vista de cuanto llevamos dicho, no debe apreciarse el carácter erróneo de la Sentencia y por tanto no puede declararse la doctrina legal que se solicita al formalizar este recurso de casación en interes de ley. Esa doctrina seria correcta si estuviésemos ante la anulación de una subvención y el establecimiento de la obligación de devolver la totalidad de su importe, extinguiendose así la relación jurídica mantenida hasta el momento por causa del derecho a recibir la subvención. Pero hemos debido llegar a la conclusión de que no fue ello lo sucedido en el caso de autos, por lo que son conformes con el ordenamiento jurídico los pronunciamientos de la Sentencia impugnada.

De todo ello se deduce que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación en interes de ley interpuesto.

CUARTO

Debemos imponer las costas del proceso a la Generalidad de Cataluña recurrente de acuerdo con el articulo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, si bien en uso de las facultades que nos otorga dicha Ley fijamos el importe máximo de las costas por lo que se refiere a la Minuta del Letrado de la empresa recurrida en la cantidad de 2.400 euros, sin perjuicio de que por dicho Letrado se reclame de su cliente una cantidad adicional hasta completar el importe de los que entienda deben ser sus honorarios profesionales.

Vistos los preceptos legales citados y los demas de general y comun aplicacion.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación en interes de ley; con expresa imposición de costas a la Generalidad de Cataluña recurrente, si bien con la precisión que se contiene en el Fundamento de Derecho cuarto.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.

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