STS, 22 de Mayo de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 22 Mayo 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Mayo de dos mil.
Visto el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Almussafes contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 25 de abril de 1994, relativa a aprobación de presupuesto municipal, formulado al amparo del motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento jurídico, habiendo comparecido el citado Ayuntamiento de Almussafes y no habiendo comparecido sin embargo D. Benedicto y otros, que habian sido emplazados en debida forma.
Con fecha 25 de abril de 1994 por el Tribunal Superior de Justicia de Valencia se dictó Sentencia en cuyo fallo se estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Benedicto y otros contra acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almussafes, relativo a aprobación de presupuesto municipal.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por el Ayuntamiento de Almussafes, mediante escrito de 6 de mayo de 1994, se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 24 de mayo de 1994 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 29 de junio de 1994 por el Ayuntamiento de Almussafes se interpuso recurso de casación, basandose en el motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional.
No han comparecido ante la Sala en concepto de recurridos D. Benedicto y otros, que habian sido emplazados en debida forma.
Mediante Providencia de 27 de febrero de 1996 se admitió el recurso de casación interpuesto.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 16 de mayo de 2000 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
Es necesario pronunciarse en este recurso de casación sobre la conformidad con el ordenamiento jurídico de una Sentencia de un Tribunal Superior de Justicia que, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto, anula el acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento por el que se aprobaba el presupuesto municipal. Pues en fecha 5 de agosto de 1992 se aprobó de forma inicial o provisional con notable retraso el presupuesto para el citado año 1992, siendo publicado en el Boletín Oficial de la Provincia el 19 de agosto del mismo año. Ante ello tres Concejales que formaban parte de la minoría política del Pleno impugnaron directamente aquel presupuesto inicial o provisional ante el Tribunal Superior de Justicia.
Como se ha dicho la Sentencia de este Tribunal se dicta en sentido estimatorio, si bien es de destacar que el Tribunal a quo no acoge y rechaza fundadamente numerosas alegaciones de los actores procesales referidas a muy variadas irregularidades que se imputan al importante documento municipal. No se acogen esas alegaciones, bien por considerar que no existieron las irregularidades que se imputan, bien por considerar que no han sido debidamente razonadas (lo que se debe en parte a que existe cierta confusión entre alegaciones relativas al presupuesto inicial y al aprobado definitivamente), bien por ultimo por considerar que las referidas irregularidades no tienen una entidad suficiente como para determinar una autentica disconformidad del presupuesto aprobado con el ordenamiento jurídico.
No obstante, se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por apreciar tres infracciones o tipos de infracciones del ordenamiento jurídico que se considera existen en el presupuesto inicial. La primera infracción se refiere al informe economico-financiero que con carácter preceptivo ha de acompañar al presupuesto, según el articulo 149.1, apartado e), de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre. En el caso de autos el informe está firmado por un funcionario de la Escala Auxiliar Administrativa, que ejercía como Interventor Habilitado. Se contravenía, pues el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, sobre los cometidos propios de los Funcionarios de los Cuerpos de Administración Local con Habilitación Nacional, en especial sus artículos 1.1 y 4.1, apartado g), sin que constase que el funcionario en cuestión cumpliese los requisitos necesarios para ejercer la habilitación que se le había otorgado a los efectos de que actuase como Interventor de la Corporación.
Una segunda infracción que aprecia la Sentencia consiste en que el Anexo de Inversiones del Presupuesto no contiene todas las especificaciones preceptivas según el citado articulo 149.1 de la Ley de Haciendas Locales y el articulo 19 del Real Decreto 500/1990. Por ultimo una tercera infracción o grupo de infracciones, siempre según declara el Tribunal a quo, se deriva de que no se efectúan en el presupuesto las previsiones necesarias para atender ciertos gastos de personal, en concreto los complementos de destino del Secretario y del Interventor, que debían ser modificados por haberse reclasificado recientemente las plazas de estos funcionarios como de primera y segunda categoría (sic). Pero no se trata solo de esta irregularidad en cuanto a los gastos de personal, pues el Tribunal Superior de Justicia acoge también las alegaciones de los actores que se refieren a las descompensaciones presupuestarias, debidas a que no se respetan los limites de cuantía de las retribuciones complementarias y de productividad de cierto personal. Se vulnera así el articulo 7 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril.
Con estos Fundamentos de Derecho se estima el recurso interpuesto y se anula el presupuesto municipal para 1992.
Contra esta Sentencia interpone recurso de casación el Ayuntamiento cuyo presupuesto fue anulado, siendo de notar que no han comparecido ante esta Sala los Concejales recurrentes ante el Tribunal Superior de Justicia.
El recurso de casación se formula al amparo del articulo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional en su redacción aplicable por infracción del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, citandose como infringidos los artículos 47, 48, 50, 52 y 53 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y el articulo 152,2 de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre.
No obstante, aunque se invoca formalmente un solo motivo de casación, ello se debe a que el extenso, hábil y brillante escrito de interposición del recurso se articula en diversos apartados. En ellos se razona sobre temas generales y sobre los tres tipos de infracciones que aprecia la Sentencia recurrida en el presupuesto y que dieron lugar a la estimación del recurso. En cambio se da un tratamiento separado a la ultima infracción invocada de la Ley de Haciendas Locales.
Entrando en el estudio de estas argumentaciones, una primera cuestión o grupo de cuestiones se refiere al reproche de infracción del ordenamiento jurídico que se hace a la Sentencia, consistente en que declara nulo de pleno derecho el acuerdo municipal aprobando inicialmente el presupuesto, sin que sehayan acreditado ni probado las circunstancias necesarias para que exista esa nulidad radical. No obstante, la argumentación deriva de inmediato en buena parte al razonamiento de que en caso de que se hubiera apreciado la anulabilidad de ciertas partidas presupuestarias se hubieran debido aplicar los artículos 50 y 51 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 que consagran el principio de conservación de la validez de los actos administrativos.
Ante estas alegaciones procesales la Sala no puede dictar un pronunciamiento en el sentido de acogerlas en su integridad. No pueden compartirse las afirmaciones que se expresan en la primera parte del razonamiento porque, si bien se han deslizado en la redacción de los Fundamentos de Derecho de la Sentencia expresiones relativas a la nulidad de pleno derecho, la resolución judicial de que se trata no se pronuncia de modo claro y terminante en el sentido de que exista una nulidad radical. Mas bien por el contrario ha de estarse a la declaración del fallo, que se refiere de forma inequívoca a la anulación del presupuesto.
Es de entender que el Tribunal a quo ha considerado que existen contravenciones del ordenamiento jurídico suficientemente graves como para anular el presupuesto en su integridad, sin que nada lleve a la convicción de que por la Sentencia se está aplicando el articulo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo y no el precepto numerado como el 48 del mismo texto legal. Cuestión distinta es la de que, partiendo de la existencia de un vicio que determina la anulabilidad y no la nulidad del acto, hubiera debido aplicarse el principio de conservación de los actos administrativos. Este punto de vista seria compartido eventualmente por esta Sala, pues no puede olvidarse ni omitirse la necesaria ponderación de la importancia del presupuesto para la vida publica municipal. Si fueran de apreciar solamente defectos o irregularidades de determinadas partidas o previsiones presupuestarias, la solución más conforme a Derecho seria anular esas previsiones concretas, conservando la validez de las demás contenidas en el presupuesto de que se trata.
Pero ello depende, desde luego, de la entidad que presenten las irregularidades apreciadas. En cuanto a este punto puede compartirse la tesis del recurrente respecto a aquellas irregularidades en cuanto afectan al Anexo de Inversiones del Presupuesto. Estas irregularidades existen realmente, aunque solo consistan en la falta de la debida expresión de las totalizaciones. Igualmente podría compartirse la argumentación respecto a las irregularidades y contravenciones apreciadas en las partidas que se refieren a gastos de personal. Ello es así por lo que afecta a los gastos de personal en general. En cuanto a ellos no puede compartirse sin embargo la afirmación de que la Sala a quo ha acogido una apreciación subjetiva de los recurrentes en el sentido de que los limites presupuestarios de la remuneración afectan no solo a los funcionarios en propiedad sino también a los de carácter eventual. Por el contrario lo que debe entenderse es que en esta cuestión concreta estamos ante una apreciación subjetiva del recurrente en casación, pues los preceptos legales obligan para todos los funcionarios. Respecto a las irregularidades relativas a los complementos de destino del Secretario y del Interventor tampoco puede compartirse el criterio de que respecto a este punto se incurra en infracción por la Sentencia recurrida. Por mas habilidad dialéctica que se despliegue en la argumentación, lógicamente no bastan las retribuciones mínimas para funcionarios tan calificados después de la reasignación de las plazas y eran esos mínimos los consignados en el presupuesto.
Estamos, por tanto, tanto en el caso del Anexo de Inversiones como en el de los gastos de personal, ante autenticas irregularidades y contravenciones del ordenamiento jurídico, si bien posiblemente no hubieran debido determinar por sí solas la anulación del presupuesto, ya que hubiera podido conservarse la validez de los demás extremos del mismo sin perjuicio de anular los puntos concretos correspondientes. Pero como se ha dicho ello depende de si existe o no una irregularidad distinta o mas grave que determine la anulabilidad de todo el documento presupuestario.
Debe entenderse que esa irregularidad existe efectivamente por lo que se refiere a la elaboración del informe economico-financiero por un funcionario de la Escala Auxiliar, por mas que en ese momento actuase como Interventor Habilitado. A mayor abundamiento debe destacarse que del contexto del recurso y de las alegaciones del propio recurrente en casación se deduce que aquel funcionario, no solo suscribió el informe, sino que además elaboró el proyecto de presupuesto, aunque lo cierto es que la Sentencia recurrida se refiere exclusivamente al informe economico-financiero.
Debe destacarse que efectivamente no consta, como destaca la Sentencia recurrida que el Auxiliar que actuaba como Interventor-Habilitado reuniese los requisitos necesarios para ejercer tal habilitación. Es directa y frontal por tanto la contravención de los artículos 1.1 y 4.1, apartado g) del Real Decreto 11745/1987, de 18 de septiembre que imponen como requisito necesario que el informe economico-financiero sea redactado por un funcionario de habilitación nacional con la titulación suficiente. Alrespecto esta Sala debe partir de la finalidad perseguida por el ordenamiento jurídico en los preceptos antes citados, que no es otra sino la de que los datos economico-financieros que han de ser tenidos en cuenta en el informe han de ser valorados con los debidos criterios de legalidad y adecuación a las circunstancias económicas de la Corporación por una persona con la formación suficiente, habida cuenta de la importancia que tiene el presupuesto para el funcionamiento de la Corporación. Trascendiendo criterios estrictamente formales es de advertir que no estamos solo ante el cumplimiento de un requisito reglamentario, sino que este requisito se impone por la legislación aplicable para que los miembros de la Corporación tengan elementos de juicio suficientes a la hora de aprobar el presupuesto, que es desde luego una de las principales competencias del Pleno de la entidad local.
Desde luego no puede aceptarse la argumentación del recurrente en casación en el sentido de que la cuestión central es que el presupuesto se encuentre nivelado. No se oculta a esta Sala la decisiva importancia de este extremo, pero desde luego no es la única cuestión a considerar cuando se trata de la aprobación de documento tan complejo como un presupuesto municipal. Menos aun puede aceptarse la argumentación de que, si bien suscribió el informe economico- financiero el Interventor Habilitado, lo hizo con la supervisión del Secretario. Desde luego esta supervisión no es lo que prevé el precepto reglamentario aplicable, pero además el argumento correspondiente no fue acogido por la Sala a quo, la cual de este modo llevó a cabo una valoración de los hechos acaecidos que no es revisable en casación.
En consecuencia, habida cuenta de lo que hemos expuesto en este Fundamento de Derecho y en el precedente ha de llegarse a la conclusión de que al aprobarse el presupuesto se infringió efectivamente el ordenamiento jurídico, siendo determinante de la anulabilidad de todo el documento la importante irregularidad apreciada respecto al informe economico-financiero. Esto es justamente lo que declara la Sentencia impugnada, que no ha contravenido ni la jurisprudencia de esta Sala ni los preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo que invoca el recurrente en casación. Por tanto no pueden acogerse las argumentaciones que se realizan en este sentido en el único motivo invocado.
Por ultimo ha de atenderse también a la alegación de que se ha contravenido por la Sentencia el articulo 152.2. de la Ley de Haciendas Locales, en el que se prevé que antes de resolverse el recurso por el Tribunal Superior de Justicia se recabará por éste informe del Tribunal de Cuentas si la cuestión planteada afecta o se refiere a la nivelación presupuestaria.
Esta alegación tampoco puede ser acogida. En cuanto al fondo del asunto es de tener en cuenta que el propio recurrente argumenta sobre la base de que no existió esa falta de nivelación y por otra parte el Tribunal a quo no aprecia ni destaca que tal falta de nivelación presupuestaria existiese. Tales circunstancias llevan a esta Sala a la convicción, de una parte de que nos encontramos ante una irregularidad que no invalida la Sentencia tanto mas cuanto que ese informe del Tribunal de Cuentas no es vinculante, y de otra parte que si bien el precepto invocado se encuentra contenido en la Ley de Haciendas Locales, al no recabar el informe (lo que por lo demás no fue instado por el Ayuntamiento ante el Tribunal a quo) la irregularidad consiste en la omisión de un tramite en el curso del proceso, por lo que la citada contravención hubiera debido invocarse al amparo del articulo 95,1,3º de la Ley de la Jurisdiccional y no como autentica contravención del ordenamiento jurídico a tenor del apartado 4º del articulo 95.1 de la misma Ley.
Todo ello nos lleva a que no pueda acogerse tampoco la argumentación que acaba de estudiarse, por lo que procede desechar o no aceptar en su integridad el único motivo de casación invocado, lo que implica que deba desestimarse el recurso.
Es obligada la imposición de costas al Ayuntamiento recurrente de acuerdo con el articulo 102.3 de la Ley Jurisdiccional en su redacción aplicable al caso de autos.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que no acogemos el único motivo invocado, por lo que declaramos no haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos desestimar y desestimamos el presente recurso; con expresa imposición de costas al Ayuntamiento recurrente de acuerdo con la Ley.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión públicaesta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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