STS, 7 de Octubre de 2003

Se interpuso el recurso contencioso-administrativo, seguido por las reglas del proceso especial de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, previsto en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, por el Letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Alava, D. Fernando Campo Antoñanzas, en representación de D. Augusto , Dª Susana , Dª Claudia , D. Juan Enrique , D. Carlos Jesús , D. Pedro , D. Imanol , D. Donato , D. Aurelio , D. Juan Francisco , Dª María Consuelo , D. Carlos Daniel , Dª Gema , Dª Yolanda y Dª Esther , contra la resolución de la Secretaría General del Ministerio de Justicia, de fecha 29 de enero de 1997, por la que se aprobó la liquidación de haberes correspondientes a la nómina del mes de enero de 1997.

La parte actora funda su impugnación en la infracción del principio de igualdad que garantiza el artículo 14 de la Constitución y deduce, además de la pretensión anulatoria, la de reconocimiento de su situación jurídica individualizada que concreta en el derecho a que por el Ministerio de Justicia se liquide el complemento de destino integrado en la nómina del mes de enero de 1997, así como en las nóminas aprobadas en los cinco años anteriores, en la cuantía correspondiente al grupo quinto del artículo 5 del Real Decreto 391/1989, de 21 de abril y se les abonen las diferencias retributivas por el concepto señalado más los intereses legales que hubieren sido devengados por dichas sumas, todo ello con imposición de las costas procesales a la parte demandada.

La sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con sede en Bilbao, de 5 de noviembre de 1997 contiene la siguiente parte dispositiva: "Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso-administrativo, seguido bajo las reglas del proceso especial de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, previsto en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, interpuesto por el Letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Alava, D. Fernando Campo Antoñanzas, en representación de D. Augusto , Dª Susana , Dª Claudia , D. Juan Enrique , D. Carlos Jesús , D. Pedro , D. Imanol , D. Donato , D. Aurelio , D. Juan Francisco , Dª María Consuelo , D. Carlos Daniel , Dª Gema , Dª Yolanda y Dª Esther , contra la resolución de la Secretaría General del Ministerio de Justicia, de fecha 29 de enero de 1997, por la que se aprobó la liquidación de haberes correspondientes a la nómina del mes de enero de 1997, que por estimarla disconforme a derecho, anulamos, con reconocimiento del derecho de la parte recurrente a que por la Administración demandada se les liquide nuevamente la nómina del mes de enero de 1997, así como las anteriores, hasta el límite del artículo 46 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (LGP), en las cuantías que resulten de considerarlos como si estuvieran integrados en el Grupo quinto del artículo 4 del Real Decreto 391/1989, de 21 de abril, sumas que habrán de verse incrementadas, en su caso, en el interés a que hace referencia el artículo 45. Con imposición de las costas procesales a la Administración demandada".

Ha interpuesto recurso de casación la Abogacía del Estado y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación que ostenta la Procuradora de los Tribunales Dª Lourdes Pierna Goñi.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 30 de septiembre de 2003.

El primero de los motivos de casación en que se basa el Abogado del Estado se fundamenta en la inadecuación de procedimiento, al amparo del artículo 95.1.2 de la LJCA, al considerar que el objeto de este recurso es una cuestión impropia de un proceso de la Ley 62/78, al analizar las características urbanas, demográficas y atinentes al volumen de litigios y actividad judicial en Vitoria y considera que es más propia de personal de la LJCA y no del proceso de la Ley 62/78.

En el caso examinado, se hizo por la parte recurrente un planteamiento razonable sobre la pretensión ejercitada que versaba sobre la existencia de vulneración del artículo 14 de la CE, que constituía el núcleo esencial de la cuestión planteada y dicho planteamiento completado en el escrito de demanda (en coherencia con la jurisprudencia de esta Sala, por todas, las SSTS de 3 de marzo, 9, 10 y 20 de noviembre de 1995 y 5 de marzo de 1996) determinó su examen en la sentencia recurrida, al señalar el fundamento jurídico segundo que la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el Capítulo segundo del Título I de la Constitución (artículos 14 a 29) y objeción de conciencia (artículo 30), puede recabarse ante los Tribunales ordinarios por el proceso especial que regula la citada Ley 62/78, pues tal contencioso-administrativo es un proceso especial limitado exclusivamente a determinar si un acto administrativo o disposición general de rango inferior a la Ley lesiona o no alguno de los derechos y libertades reconocidos en los artículos citados de la Constitución, sin que en él puedan dilucidarse cuestiones de legalidad ordinaria, es decir, si se ha vulnerado o no preceptos de cualquier norma distinta de la Constitución.

En consecuencia, no se advierte que el recurso esté comprendido en una inadecuación de procedimiento, como señala el Abogado del Estado, pues la cuestión planteada se ciñe a constatar si se ha producido la vulneración de un derecho fundamental y por ello, es desestimable el motivo.

El segundo de los motivos se basa en la infracción de las normas jurídicas, en cuanto al Decreto 391/1989, de 21 de abril, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA.

Para el Abogado del Estado, acertada o erróneamente, el Real Decreto 391/89 de 21 de abril no ha incluido a Vitoria en las localidades comprendidas en el Grupo 5 y ello porque al mencionarse a Baracaldo en el Grupo 5, se hace en el apartado C) y en el apartado 6º se incluye al resto de Magistrados, por lo que los actores deberán solicitar de la Administración, no que se les pague complementos que no les corresponde, sino que se modifiquen las normas según las cuales claramente no les correspondan tales complementos.

La sentencia recurrida da cumplida respuesta a este planteamiento al subrayar que la resolución de la Secretaría General del Ministerio de Justicia, de fecha 29 de enero de 1997, por la que se aprobó la liquidación de haberes correspondientes a la nómina del mes de enero de 1997, incluyendo como complemento de destino para los recurrentes, Magistrados de la Ciudad de Vitoria-Gasteiz, el correspondiente al grupo sexto del artículo 5 del Real Decreto 391/1989, de 21 de abril, produce, en relación con el complemento de destino que dicho Reglamento reconoce a los Magistrados de Baracaldo, a los que incluye en el grupo quinto del citado artículo 5 del Real Decreto 391/1989 indicado, vulneración de la igualdad reconocida en el artículo 14 de la Constitución.

La parte actora orienta su razonamiento a demostrar el trato discriminatorio que a los recurrentes les da el Real Decreto 391/1989 de 21 de abril, en cuanto que, a efectos del complemento de destino incluye, en su artículo 4, a los Magistrados de órganos unipersonales de Vitoria en el grupo sexto, mientras que a los Magistrados de órganos unipersonales con sede en Baracaldo les incluye en el grupo quinto, con las diferencias retributivas que se contemplan en el artículo 5, en razón al lugar de destino, especial cualificación de éste y volumen de trabajo y demuestra, a través del completo soporte estadístico contenido en la abundante documentación que aporta con el escrito de demanda, ampliada con la adición documental que obra en el ramo de prueba de dicha parte, que el volumen de trabajo, tanto en su conjunto como singularizadamente, es similar o al menos equiparable en unos y otros órganos unipersonales, es decir, que no se aprecia diferencia sustancial en cuanto al volumen de trabajo, ni por el número de asuntos, ni por la dificultad de los mismos, ni por la intensidad en la dedicación que su resolución exige entre, de una parte, los órganos jurisdiccionales unipersonales con sede en Vitoria y, de otra, los de la misma clase que tienen sede en Baracaldo, que justifique una diferente retribución para unos y otros, por ese solo motivo.

Desde otra perspectiva y atendiendo al criterio del lugar de destino o al de la especial cualificación de éste, parece razonable estimar que los órganos jurisdiccionales unipersonales con sede en Vitoria deben gozar de una posición que en ningún caso suponga menor preeminencia que los de Baracaldo, desde la consideración de una diversidad de elementos valorativos que comparativamente favorecen a aquéllos, como pueden ser los de dimensión superficial y poblacional, socioeconómicos, culturales y fundamentalmente políticos, al ostentar Vitoria la capitalidad del Territorio Histórico de Alava y de la Comunidad Autónoma del País Vasco y dar, en consecuencia, albergue y sede a las Instituciones propias del Ente Foral y del Autonómico.

En forma similar se ha pronunciado el Tribunal Supremo, en las siguientes sentencias:

1. La de 21 de marzo de 1996, al expresar que: "Examinados los datos que resultan de la Memoria del Consejo General del Poder Judicial correspondientes al año 1987, no aparecen diferencias apreciables de volumen de trabajo entre el conjunto de los juzgados de las tres capitales tomadas en consideración, sin que, además, los datos demográficos y económicos permitan establecer tampoco que se trate de "Lugares de destino" que por sus circunstancias objetivas hagan asumible una remuneración menor para los de Pamplona, siendo, por otra parte, estos mismos datos los que impiden hablar de una "especial cualificación" de los destinos de Cádiz y San Sebastián que justifique la diferencia, ya que tal cualificación ni es un hecho notorio ni por la Administración se ha aportado prueba alguna que la acredite, lo que nos obliga a afirmar que también en este punto el tratamiento dado al recurrente ha sido discriminatorio".

2. Las sentencias de 16 de febrero de 2000 y 12 de marzo de 2002 consideran que existe un primer elemento de discriminación, contrario a los Magistrados con destino en órganos unipersonales de Pamplona, en el concepto "representación inherente al cargo", reiterando lo expresado en la sentencia de esta Sala Tercera de 21 de marzo de 1996, según la cual "salvo aquellos Juzgados cuyos titulares tienen atribuidas funciones especiales, sean judiciales, gubernativas o de estricta representación, el resto, ni por su contenido ni por su posición institucional, ofrecen otra característica común en esta perspectiva que la que pueda relacionarse con la idea de capitalidad de provincia, visto que el Reglamento no ha considerado otros parámetros, como podrían ser los de la misma noción de capitalidad, pero referida a sede de instituciones como Tribunales Superiores de Justicia o de los órganos de la respectiva Comunidad Autónoma, supuestos en que Pamplona saldría beneficiada con relación a las ciudades de Cádiz y San Sebastián". Por tanto, por lo que se refiere a la representación inherente al cargo, es discriminatoria la aplicación de la norma que por este concepto se ha hecho a los órganos unipersonales de Pamplona, opinión que ratificamos. El concepto verdaderamente relevante para efectuar el juicio de igualdad es el del "volumen de trabajo", tal y como declara la sentencia de esta Sala de 21 de marzo de 1996.

   Debemos ante todo rechazar que el parámetro que deba servir para enjuiciar este concepto sea la carga de trabajo que presenta la Audiencia Provincial de Navarra frente a las de Cádiz y San Sebastián, ya que, a tenor de lo que dispone el Real Decreto de retribuciones, la determinación del Grupo correspondiente se lleva a cabo en atención al conjunto de órganos -unipersonales o colegiados- con sede en la ciudad contemplada y no respecto a uno solo de ellos.

3. Reconoce la sentencia de esta Sala y Sección de 14 de marzo de 2002 que la carga de trabajo, por Magistrado, de la Audiencia Provincial de Navarra es inferior, en materia penal, a las de San Sebastián y Cádiz, aunque en el orden jurisdiccional civil es apreciablemente superior a esta última, pero estos datos no amparan el criterio de la Administración, habida cuenta de la necesidad de estar a la carga global que pesa sobre el conjunto de los órganos colegiados con sede en cada capital, que, en el caso de Pamplona, es equiparable al de los órganos de igual clase tomados como término de comparación (los cuales están incluidos en el Grupo Cuarto del Real Decreto 391/1.989).

   La consecuencia de cuanto queda expuesto es que los Magistrados de los órganos colegiados con sede en Pamplona (y por asimilación las plazas correspondientes de la Carrera Fiscal) están indebidamente clasificados en el Grupo Quinto del artículo 4 del Real Decreto 391/1.989, por aplicación del principio de igualdad contenido en el artículo 14 de la Constitución y, por tanto, el apartado A) del Grupo Cuarto del mencionado artículo es nulo de pleno derecho, por vulnerar el citado artículo 14, exclusivamente en cuanto no incluye en las capitales que enumera a Pamplona, debiendo declararse así al resolver la cuestión de ilegalidad que conduce a estimar la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra y, sin que afecte a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia de 16 de febrero de 2.000, declarar la nulidad de pleno derecho del apartado A) del Grupo Cuarto del artículo 4 del Real Decreto 391/1.989, de 21 de abril, exclusivamente en cuanto no incluye a Pamplona entre las capitales que enumera, y la del apartado A) del Grupo Quinto, en cuanto incluye a Pamplona, ordenando la publicación del fallo en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998, de 13 de julio.

4. También la sentencia de esta Sala y Sección de 12 de marzo de 2002 estima la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra y, sin que afecte a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia de 16 de febrero de 2.000, declara la nulidad de pleno derecho del apartado B) del Grupo Quinto del artículo 4 del Real Decreto 391/1.989, de 21 de abril, exclusivamente en cuanto no incluye a Pamplona entre las capitales que enumera, ordenando la publicación del fallo en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998, de 13 de julio.

   En el caso examinado, aplicando las previsiones del artículo 3 del Real Decreto 391/89, la sentencia recurrida hace una adecuada utilización de los criterios normativos, teniendo en cuenta el criterio del lugar de destino y la especial cualificación de éste, así como el volumen de trabajo, quedando evidenciado que es superior en el caso de Vitoria, extremo no desnaturalizado por el Abogado del Estado y, por otra parte, la jerarquía, el carácter de la función y la representación inherente al cargo también implican la prevalencia en el caso de Vitoria, capital de la Comunidad Autónoma y sede de las instituciones más relevantes.

En el tercero de los motivos, el Abogado del Estado invoca la infracción de las normas jurídicas, en concreto del artículo 40.a) de la LJCA de 1956, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, por considerar que el acto recurrido en este procedimiento es la nómina del mes de enero de 1997 y tal circunstancia hacía imposible estimar la pretensión de modificación de haberes correspondientes a los cinco años anteriores y ello porque tales haberes se plasmaron en otras tantas nóminas que no fueron recurridas en tiempo y forma, deviniendo firmes e inatacables. Si se admite la nómina de enero de 1997 como acto administrativo individualmente considerado y recurrible, señala el Abogado del Estado que idéntica consideración habrán de tener las nóminas anteriores que los actores no impugnaron en su momento, por lo que la sentencia recurrida ordena la liquidación de las nóminas correspondientes a los cinco años anteriores a la del mes de enero de 1997 y revisa unas nóminas que ya habían devenido actos firmes al no haber sido recurridas en tiempo y forma (art. 40.a LJCA).

El criterio adoptado por el Abogado del Estado no es determinante para la estimación del motivo y resulta vulnerador de la jurisprudencia constitucional.

En efecto, señala la STC nº 126/84 de 26 de diciembre que el artículo 40, a), de la LJCA tiene el sentido, con carácter general, de evitar que el administrado pueda impugnar actos a los que ha dejado ganar firmeza por no haber interpuesto los correspondientes recursos, a través de la impugnación de otros que no gozan de autonomía, o que no son independientes, respecto de los primeros, sin que interese considerar en este momento los diversos medios a través de los cuales puede conseguir el administrado que la Administración lleve a efecto los actos de reproducción o los confirmatorios, ni sea preciso tampoco determinar ahora el régimen específico aplicable a los supuestos de nulidad de pleno derecho.

Planteada así la cuestión, resulta que las nóminas del mes de enero de 1997 no son reproducción ni confirmación de las de meses anteriores, pues son actos de aplicación de la normativa vigente que, desde una perspectiva jurídica, gozan de autonomía e independencia respecto de las nóminas de otros meses, ya que responden a la existencia de otros servicios prestados durante un tiempo distinto, por lo que deberían haberse producido aun cuando - hipotéticamente- no hubieran existido las nóminas de meses anteriores. Problema diferente es que, por razones de mecanización u otras, las nóminas de cada mes puedan confeccionarse reproduciendo la del mes anterior, pero ello no afecta a la afirmación, efectuada en estrictos términos jurídicos, de que la nómina de cada mes no es un acto de reproducción de la del mes anterior, sino de aplicación de la normativa referente a los derechos económicos de los funcionarios en el seno de la relación funcionarial.

Por otra parte, el artículo 40, a), de la LJCA circunscribe el ámbito de los actos no impugnables, en los términos que indica, a los que sean reproducción o confirmación de otros actos anteriores, es decir, de otros actos administrativos, categoría que la propia Ley distingue de las disposiciones generales con toda nitidez, por lo que ha de concluirse que el artículo 40, a), de la LJCA no impide en absoluto la impugnación de los actos que sean de aplicación de las mismas.

Como consecuencia de las consideraciones formuladas, podemos ya afirmar que la interpretación efectuada del artículo 40, a), de la LJCA, y su aplicación a las cuestiones que plantea el recurso, ponen de manifiesto los siguientes extremos: en primer lugar, las nóminas del mes de enero de 1997 no tienen el carácter de actos de reproducción o confirmatorios, en los términos del mencionado precepto, por lo que no pueden subsumirse en los supuestos que contempla; en segundo término, siendo tales nóminas actos de aplicación de una disposición de carácter general, tampoco se encuentran comprendidas, desde esta perspectiva, en el artículo 40, a), de la LJCA; finalmente, como consecuencia de las consideraciones anteriores, se llega a la conclusión de que no existe tal causa de inadmisión.

En cambio, la conclusión a la que hemos llegado no implica que al hilo de la impugnación de las nóminas de un mes pueda formularse una pretensión de liquidación y abono de atrasos que correspondan por ser ésta una cuestión distinta a la que es objeto del recurso, que es la existencia o no de la causa de inadmisión establecida por el artículo 82, c), en conexión con el 40, a), de la LJCA, causa que no existía en el presente caso, según resulta de una interpretación de los mencionados preceptos de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental.

De lo anterior se infiere la desestimación del motivo y la respuesta judicial, es coherente con la pretensión instada.

Por otra parte, la jurisprudencia de esta Sala (por todas, las SSTS, 3ª de 20 de abril de 1993, 21 de marzo de 1996, 25 de junio de 1996 y 26 de septiembre de 1996) reconocen la imprescriptibilidad de la acción en caso de nulidad, lo que propicia la ausencia de firmeza del acto recurrido y la aplicación del artículo 46.1.b) de la Ley General Presupuestaria (T.R. Real Decreto Legislativo 1091/1988).

El último de los motivos invoca la infracción del artículo 45 de la Ley General Presupuestaria, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, ya que no procedía realizar declaración alguna respecto de los intereses de demora pues ni siquiera se había notificado todavía la sentencia a la Administración.

También este criterio contraviene el carácter indemnizatorio de los intereses de demora, como recuerda el Tribunal Constitucional en STC 23/97 de 11 de febrero, partiendo de la función indemnizatoria que cumplen estos intereses, pues debe recordarse cómo ya señalan las SSTC 206/1993 (fundamento jurídico segundo) y 69/1996 (fundamento jurídico cuarto) que para conseguir el pago de lo debido, si se le niegan los intereses devengados, en modo alguno conseguirá la plena satisfacción de su derecho, pues, al tener que acudir al proceso para lograr su reconocimiento el tiempo empleado para ello generará de suyo unos perjuicios que quedarán sin resarcir.

Lo expuesto conduce a la desestimación del motivo condicionado al incumplimiento por la Administración, dentro de los tres meses siguientes al día de la notificación de la resolución judicial o del reconocimiento de la obligación.

El pronunciamiento de esta Sala, teniendo en cuenta los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente en casación, sin que proceda la anulación del artículo cuarto del Real Decreto 391/89, como insta la parte recurrida y sí al reconocimiento de la situación jurídica individualizada consistente en la inclusión de los Juzgados de Vitoria en el grupo 5º de dicho Real Decreto.