STS, 21 de Febrero de 2005

Ponente:JUAN ANTONIO XIOL RIOS
Número de Recurso:2347/2002
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:21 de Febrero de 2005
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

LICENCIA DE AUTOTAXI. DECLARACIÓN DE INCOMPATIBILIDAD POR NO DEDICACIÓN EXCLUSIVA. FINALIDAD DE LA INCOMPATIBILIDAD. RAZONABILIDAD. Se reclama contra la sentencia desestimatoria de recurso contencioso administrativo sobre declaración de incompatibilidad de licencia de autotaxi en régimen de dedicación exclusiva. El principio general del artículo 38 garantiza la libertad de empresa con la finalidad de fijar los límites en los que hayan de moverse los poderes públicos al adoptar cualquier clase de medidas que incidan en la economía nacional, y en nada ha de impedir la adopción de las medidas que el bien del servicio público de que se trate pueda exigir. El establecimiento de un sistema de incompatibilidades en el ejercicio de una profesión, que ha de desempeñarse de manera personal - precisamente con la finalidad de evitar abusos y especulaciones en torno al otorgamiento de las licencias- responde a unos criterios de política legislativa que no pueden menos que ser calificados de razonables, sea o no la regulación concreta elegida la más acertada. Se desestima el recurso de casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

JUAN ANTONIO XIOL RIOSMARIANO BAENA DEL ALCAZARANTONIO MARTI GARCIACELSA PICO LORENZOOCTAVIO JUAN HERRERO PINARODOLFO SOTO VAZQUEZ

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SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Febrero de dos mil cinco.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados el recurso de casación que con el número 2347/2002 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Albito Martínez Díez en nombre y representación de D. Ramón, contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 3 de julio de 2001en recurso número 677/1999. Habiendo comparecido en calidad de recurrido el procurador D. Luis Fernando Granados Bravo en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 3 de julio de 2001, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo, sin hacer expresa imposición de las costas procesales a ninguna de las partes

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SEGUNDO

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La cuestión planteada en el presente recurso contencioso administrativo es la conformidad a derecho de la actuación administrativa por la que, previa constatación de que el recurrente no venía explotando la licencia de autotaxi de su titularidad en régimen de plena y exclusiva dedicación y de incompatibilidad con otra profesión, y con invocación del artículo 17 del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, se le concedió un plazo de tres meses para que transfiriese la precitada licencia de auto-taxi o acreditara haber cesado en la actividad origen de la incompatibilidad.

Solicita el recurrente la anulación de la resolución impugnada y que, dejándose sin efecto, se le ampare definitivamente en el ejercicio de los derechos inherentes a la licencia de auto-taxi de que es titular e invoca la inconstitucionalidad sobrevenida del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros.

Este Tribunal no comparte los argumentos en que el recurrente fundamenta tal conclusión: El Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, aprobado por el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, no tiene su cobertura en la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, por ser anterior a la misma, razón por la que no le afecta la declaración de inconstitucionalidad de dicha Ley.

Cuando fue dictado dicho Reglamento aún no existía la Comunidad de Madrid, cuyas competencias fueron otorgadas por el Estatuto aprobado mediante Ley Orgánica de 25 de febrero de 1983.

La atribución de competencias a la Comunidad Autónoma, aun con carácter exclusivo, no ha provocado ni la inconstitucionalidad ni la automática derogación de todas las normas estatales hasta entonces reguladoras de la materia objeto de este proceso, que progresivamente serán sustituidas por las autonómicas a medida que la Comunidad Autónoma, haciendo uso de sus competencias exclusivas, elabore una normativa propia que las reemplace.

Tal normativa no existe en el momento presente, ya que la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de la Comunidad de Madrid, de Ordenación y Coordinación de Transportes Urbanos, no regula concretamente la materia sobre la que versa la litis, por lo que, en tanto no se dicte normativa específica sobre la incompatibilidad que nos ocupa, seguirá siendo de aplicación el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, que no puede ser considerado inconstitucional, por cuanto regula materias que, si bien han sido asumidas de forma exclusiva por la Comunidad Autónoma de Madrid, no han tenido un desarrollo legislativo, ya que en esta situación transitoria no puede pretenderse que la pasividad del legislador autonómico provoque un vacío normativo.

Según el recurrente el artículo 17 del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros sería inconstitucional por infracción del principio de igualdad que consagra el artículo 14 de la Constitución. Este principio, que vincula a todos los poderes públicos, porque así lo afirma taxativamente el artículo 53.1 de la Constitución, incluido el poder legislativo, no prohíbe sin embargo que el legislador contemple la necesidad o conveniencia de diferenciar situaciones distintas y de darles un tratamiento diverso, que puede incluso venir exigido, en un Estado social y democrático de derecho, para la efectividad de los valores que la Constitución consagra con el carácter de superiores del ordenamiento jurídico.

Lo que prohíbe el principio de igualdad jurídica es la discriminación, como declara de forma expresa el artículo 14 de la Constitución, es decir, que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada por no ser razonable.

La apreciación de en qué medida la Ley ha de contemplar situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente o, desde otra perspectiva, que no deben ser tratadas igualmente, queda con carácter general confiada al legislador, con el único límite de que no dé lugar a un resultado que vaya contra derechos y libertades reconocidos en la Constitución ni contra cualquier precepto o principio de la misma, ni, como resulta obvio, contra la esencia misma del propio principio de igualdad, que rechaza toda distinción de trato que por su alcance no sea objetiva ni razonable y que, por tanto, haya de calificarse de discriminatoria; la justificación de la desigualdad debe apreciarse, por último, en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.

Debe analizarse si el artículo 17 del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros implica un trato discriminatorio, al establecer que toda persona titular de licencia de las clases A) o B) tendrá la obligación de explotarla personal o conjuntamente mediante la contratación de conductores asalariados en posesión del permiso local de conductor y afiliación a la Seguridad social en régimen de plena y efectiva dedicación y de incompatibilidad con otra profesión.

Dicho precepto establece un trato diferenciado para el titular de la licencia y para el conductor asalariado que no puede, sin embargo, calificarse de discriminatorio, al ser la distinción objetiva y razonable, en atención a que el titular de la licencia se encuentra, respecto a la Administración que la ha otorgado, en situación distinta a la del asalariado, pues sólo aquél es garante frente a ésta del cumplimiento de la obligación de prestar el servicio público en condiciones de calidad y continuidad, mientras que el asalariado concurre a prestarlo por cuenta y en nombre del titular de la licencia y en cualquiera de las modalidades que permita la legislación laboral.

No constituye tampoco discriminación la excepción revista en el artículo 17.3 del Reglamento, al disponer que no será exigible la exclusiva y plena dedicación y la incompatibilidad profesional cuando la licencia se haya adjudicado para la prestación del servicio en municipios de menos de 5 000 habitantes y su titular no tenga personal a su servicio, dada, de una parte, la mayor flexibilidad y temporalidad en la demanda el servicio en tales poblaciones, y, de otra, la insuficiencia de los ingresos derivados de la prestación de se servicio, que sólo ocasionalmente se requiere, para la subsistencia del titular de la licencia y su familia.

Tampoco constituye lesión del principio de igualdad la normativa transitoria que excluye de la aplicación del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros a las licencias otorgadas antes de su entrada en vigor, pues el establecimiento de un régimen especial, con carácter residual y a extinguir, es consustancial a las disposiciones transitorias.

En relación con la diversidad de tratamiento dispensado a aquellos titulares de licencias de auto- taxi que desempeñan funciones en asociaciones profesionales, sociedades cooperativas o en la Administración, respecto de los que el recurrente afirma la pasividad de la Administración demandada en relación con las situaciones de incompatibilidad en que pudieran estar incursos, ha de significarse que los términos genéricos e imprecisos de las alegaciones de la demanda no permiten dar por supuesto que tales funciones sean desempeñadas con carácter profesional, ello sin perjuicio de que, en todo caso, la igualdad sólo opera, y puede válidamente ser alegada, dentro de la legalidad.

Respecto de la supuesta vulneración del principio de libertad de empresa reconocido en el artículo 38 de la Constitución, a la Sala le resulta paradójico que sea esgrimido por quien pretende ser titular de una licencia que en definitiva garantiza el ejercicio de una actividad vedada para el común de los ciudadanos no titulares de tal licencia.

La exasperación del principio de libertad de empresa supondría que no existieran licencias para acceder a dicha actividad, pero, una vez que el recurrente no cuestiona la necesidad de una licencia para el ejercicio de la misma, no puede entenderse contrario al principio de libertad de empresa que el ordenamiento establezca condiciones al ejercicio de la actividad licenciada, precisamente para garantizar la calidad y la continuidad en la prestación del servicio público que justifica el régimen de intervención administrativa.

Al resultar del expediente administrativo que el recurrente, titular de la correspondiente licencia, no presta el servicio de autotaxi en régimen de plena y exclusiva dedicación, hecho que él mismo declaró a la Administración demandada y cuya realidad no ha sido negada en este proceso, se está en el supuesto que contempla el artículo 17.2 del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, de transmisión de la licencia, en los supuestos admitidos en el artículo 14, o de renuncia a la misma.

Las consecuencias citadas no constituyen sanción, de ahí que al procedimiento no le sean exigibles los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador, ni resulte aplicable respecto de la decisión de fondo el principio de legalidad de las sanciones administrativas ni el régimen jurídico que para las mismas establecen las Leyes.

No se trata de la revisión de actos en vía administrativa, por lo que no son exigibles la tramitación, requisitos formales y límites que para los diversos supuestos de la revisión de oficio se contemplan en los artículos 102 a 106 de la Ley 30/1992.

Ni siquiera es el caso previsto en el artículo 48.f) del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, que prevé la revocación e las licencias y su retirada cuando se incumplan las obligaciones inherentes a las mismas, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 16.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, sino una mera constatación de una situación de incompatibilidad de la titularidad de la licencia de auto-taxi con el ejercicio comprobado de otra actividad profesional del titular de la misma, en detrimento del régimen de plena y exclusiva dedicación, y correlativo requerimiento de cese en la situación de incompatibilidad o, en otro caso, de transmisión de la licencia, opción que constituye la menos drástica de las consecuencias previstas en el citado artículo 17 del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros.

Las irregularidades denunciadas en la demanda carecen de virtualidad invalidante desde el momento en que, al haberse otorgado un plazo razonable para que el recurrente optara entre las dos alternativas incluidas en el requerimiento que se le ha dirigido, debe entenderse que la decisión administrativa no ha vulnerado el principio de audiencia, estando, de otra parte, suficientemente motivada, pues ha expresado los presupuestos de hecho en que se apoya y las normas en cuya aplicación se ha justificado la decisión, con lo que el demandante ha podido saber cuáles han sido la razones que llevaron a la resolución administrativa recurrida y ha tenido la posibilidad de impugnarla en condiciones de igualdad, y sin que, por último, constituya obstáculo a esta conclusión la circunstancia de que el acto recurrido estuviera dirigido a una la pluralidad de personas, pues al ser común el supuesto de hecho e idéntica la norma aplicable, cabe entender que resulta individualizable respecto de cada uno de sus destinatarios.

TERCERO

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Ramón, se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, infracción del artículo 62.1.e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya que el procedimiento seguido para la declaración de incompatibilidad debe ser considerado nulo de pleno derecho al haber sido dictado prescindiendo total y absolutamente de las normas que lo rigen por inaplicación de los artículos 53.2, 54, 55.3, 69.1, 80 y 81 de la misma Ley de Procedimiento Administrativo en relación con los principios de legalidad y seguridad jurídica reflejados en los artículos 9.3 y 106.1 de la Constitución y tutelados en los artículos 24.1 y 53 de la misma.

Según el fundamento de derecho tercero de la sentencia no estamos en presencia de un procedimiento sancionador, pues la resolución administrativa no impone ninguna sanción al recurrente, le requiere para que ejercite una presunta libertad de elección para cumplir el régimen de dedicación exclusiva.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 1997. Cita la sentencia del Tribunal Constitucional 181/1990, que admite expresamente la posibilidad de que la revocación de una licencia sí tenga carácter de sanción como «revocación-sanción».

El acto administrativo impugnado tiene carácter sancionador, revoca la licencia, por no haberse cumplido presuntamente las condiciones legales establecidas.

El procedimiento seguido para la declaración de incompatibilidad no reúne los requisitos necesarios para tener plena validez al haber sido dictado prescindiendo total y absolutamente de las normas que lo rigen, según exige el artículo 62.1.e) de la Ley estatal de Procedimiento Administrativo.

La resolución inicial de las recurridas infringe el artículo 69.1 de la misma Ley, falta el previo acuerdo de incoación del expediente adoptado por el órgano competente; incumple el artículo 54 de la Ley de Procedimiento Administrativo pues no está motivada.

Las manifestaciones de la resolución recurrida sobre la situación de incompatibilidad no han sido aceptadas ni negadas por el recurrente, por tanto no hay prueba, por lo que se vulneran los artículos 80 y 81 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, lo que ha producido indefensión al administrado.

Tanto la resolución administrativa inicial del primer teniente del alcalde como el Decreto del alcalde infringen el artículo 55.3 de la Ley 30/1992, pues aunque se produce una resolución múltiple no se cumplen los requisitos precisos para su efectividad, pues no se individualizan los efectos del acto administrativo en relación con cada interesado, circunstancia que reproduce la indefensión.

La resolución infringe el artículo 53.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pues se declara la situación de incompatibilidad, pero no se reflejan las consecuencias que se derivan de tal declaración, por tanto, las resoluciones administrativas son nulas de pleno derecho y deben dejarse sin efecto.

Motivo segundo.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, infracción del artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y del artículo 218 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986, que facultan a las Corporaciones Locales a revisar sus propios actos y acuerdos, artículos que preceptúan que deberán someterse en todo caso a los términos, procedimiento y alcance que se establecen en los artículos 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Según el fundamento de derecho segundo de la sentencia no estamos ante la revisión de un acto administrativo propio declarativo de derechos para el titular, por lo que no son exigibles los requisitos formales de los artículos 102 a 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pues se trata de la mera constatación de un hecho como es el ejercicio «comprobado» de otra actividad profesional en detrimento del régimen de plena y exclusiva dedicación.

Las resoluciones impugnadas se contraen a las circunstancias, características y naturaleza de la titularidad de una licencia para la explotación de un vehículo autotaxi ya expedida; por tanto, los actos administrativos que le afecten, modifiquen, sustituyan o eliminen de conformidad con el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y el artículo 218 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986, que facultan a las Corporaciones Locales a revisar sus propios actos y acuerdos, deben someterse a los términos, procedimiento y alcance de la legislación del Estado reguladora del Procedimiento Administrativo Común.

En consecuencia, la revisión de la licencia concedida por circunstancia sobrevenida o no, o por una infracción de norma legal o reglamentaria deberá sujetarse a las previsiones de los artículos 102 y 103.1 de la Ley de Procedimiento.

El artículo 103.1 de la referida Ley exige para la revisión de oficio de los actos administrativos, dos circunstancias: si que los actos declarativos de derechos infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario, cuestión que ha sido analizada en el motivo anterior al que se remite, y que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurridos 4 años desde que fueron dictados, y en el supuesto que nos ocupa ha transcurrido dicho plazo, pues la licencia fue expedida el 2 de febrero de 1983.

El artículo 218 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986, exige para la revocación de un acto administrativo que hubiera reconocido derechos en favor del administrado la aprobación por el Ayuntamiento Pleno; en el mismo sentido, el artículo 76 del Decreto 1674/1963, de 11 de julio, por el que se aprueba la Ley Especial del Municipio de Madrid.

Motivo tercero.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción se alega la infracción del artículo 106 de la Constitución que fija el principio de legalidad de la actuación administrativa en relación con el artículo 53 de la misma y la sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de junio de 1996.

El fundamento de derecho cuarto de la sentencia rechaza la inconstitucionalidad sobrevenida del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte de Automóviles Ligeros, aprobado por el Real Decreto 763/1979, de 16 marzo, pues la sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de junio de 1996 sobre los artículos 113 a 118 de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres no afecta al Reglamento nacional del taxi, es anterior a la misma y a la creación de la Comunidad Autónoma de Madrid.

Estos razonamientos van en contra del principio constitucional de legalidad aplicado por la referida sentencia del Tribunal Constitucional, pues la inconstitucionalidad de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres hace inconstitucional las normas dictadas en su desarrollo.

No es admisible que la inexistencia de la Comunidad de Madrid en el momento de la promulgación del Reglamento nacional del taxi ampare su plena validez.

Si existe un Reglamento Nacional y posteriormente se dictan unas normas que desligan del Estado las competencias a las que el mismo se contrae y se atribuyen a las Comunidades Autónomas, es evidente que este Reglamento ya no tiene virtualidad ni carácter supletorio, pues lo contrario supone una infracción del principio general de derecho administrativo de la reserva de ley.

Cita la sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, concretamente sus fundamentos de derecho 7º y 51º, pues según dicho Tribunal en la medida en que muchas disposiciones de esta Ley Orgánica no resultan aplicables directamente a la Comunidad Autónoma recurrente, es obvio que tampoco lo serán los reglamentos estatales que la desarrollen.

El tribunal de instancia razona sobre la aplicación por el Tribunal Supremo del Reglamento Nacional del Taxi, pero olvida que aunque se trata de sentencias posteriores a la referida sentencia del Tribunal Constitucional, se refieren a hechos anteriores, por tanto, se aplica la norma general en vigor en el momento de la producción del acto administrativo.

El artículo 53 de la Constitución impide a la Administración dictar normas sin la suficiente habilitación legal y menos aun cuando la Comunidad Autónoma ya tiene su propia norma reguladora del Transporte Terrestre, la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos, cuyo artículo 9 regula el régimen de licencias para el transporte de viajeros en automóviles de turismo.

Motivo cuarto

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, infracción del artículo 14 de la Constitución que fija el principio de igualdad de los españoles ante la Ley en relación con el artículo 53 de la misma.

La sentencia en sus fundamentos de derecho quinto y sexto después de analizar el principio constitucional de igualdad del artículo 14 de la Constitución, considera que no es aplicable basándose en apreciaciones que no han sido planteadas, concretamente, las licencias en los municipios de menos de 5 000 habitantes y las otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento.

El artículo 17 del Reglamento nacional, al exigir plena dedicación, no respeta la igualdad ante la ley, pues sin razón que lo justifique limita el ejercicio de una actividad económica.

A continuación expone la doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional sobre la naturaleza del principio de igualdad.

Reitera lo expuesto en su demanda de que no existe ningún motivo o razonamiento suficiente, ni causas objetivas de ningún tipo que justifiquen la limitación impugnada.

Para el debido desarrollo, regulación y control de los transportes urbanos de viajeros en vehículos automóviles como servicio público impropio puede resultar razonable establecer determinadas limitaciones para la adquisición o transmisión de las licencias, pero no hay razón a los efectos de la defensa del servicio público del taxi para que se discrimine al titular de una licencia de taxi en relación con el titular de una concesión administrativa para la explotación de un negocio lucrativo ni con el conductor asalariado, sobre todo cuando el propio artículo 17 permite la explotación conjunta mediante la contratación de conductores asalariados, incluso, el conductor asalariado puede tener una ocupación ajena al taxi y estar adscrito como empleado a más de una licencia de taxi y, sin embargo, el titular de la licencia no puede explotar más que el taxi.

Motivo quinto

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 38 de la Constitución que fija el principio de libertad de empresa.

El artículo 38 de la Constitución reconoce la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado coordinado con el artículo 51 en cuanto a la defensa de consumidores y usuarios y los legítimos intereses de unos y otros.

La Ley Orgánica de Ordenación de los Transportes Terrestres se refiere en su artículo 4 a la libertad de gestión empresarial; el artículo 12 precisa que el marco de actuación será una economía de mercado y según su artículo 49 la oferta se regirá por el sistema de libre concurrencia.

El artículo 17 del Reglamento Nacional del Taxi, al exigir plena dedicación, incide en dichos principios.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de diciembre de 1985.

El servicio público de transporte urbano mediante taxis tiene determinadas limitaciones derivadas de su naturaleza especial como servicio público común, pero no tiene sentido que se impongan limitaciones, que sin estar orientadas a la defensa del servicio público y de sus usuarios, constituyan un impedimento para el ejercicio de determinadas libertades constitucionalmente reconocidas como son las empresariales, pues todo lo que suponga limitación a la libertad de empresa ha de interpretarse restrictivamente y debe tener un respaldo con rango de ley formal.

Termina solicitando que se dicte sentencia acordando la casación de la sentencia recurrida, estimando íntegramente el recurso inicial en los términos suplicados en el escrito de su formalización, que se dan por íntegramente reproducidos, se declare la nulidad de las mismas y se acuerde su falta de efectos, sustituyéndolas por una resolución en la que se deje sin efecto la declaración de incompatibilidad para la titularidad de la licencia de taxi de referencia y se conceda a la parte recurrente el derecho de utilizar la misma con el pleno ejercicio de todos los derechos que lleve inherentes, con los demás pronunciamientos que en Derecho correspondan y sean inherentes, especialmente los relativos a las costas de los recursos.

CUARTO

En el escrito de oposición al recurso presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid, se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Al motivo primero.

El recurrente más que impugnar la sentencia lo que hace es impugnar el acto administrativo per saltum [saltando un escalón], obviando la afirmación de la sentencia de que no se trata de un procedimiento sancionador.

La Administración con la declaración de incompatibilidad en la profesión de taxista ni se propone sancionar ni sanciona en el sentido de imposición de una pena que deba ser cumplida.

Lo ilícito no siempre es consecuencia de una sanción, sino que a veces basta corregir la ilicitud para restituir la legalidad. La Administración reacciona para defender unos principios, una legalidad y unos intereses públicos merecedores de protección.

El servicio del taxi es de titularidad municipal de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25.2, apartado 11, de la Ley de Bases 7/1985, de 2 de abril, negar que su regulación y vigilancia sea responsabilidad municipal para garantizar la correcta prestación del servicio es insostenible.

El artículo 86.3 de la Ley de Bases declara expresamente la reserva a favor de las entidades locales de la actividad o servicio esencial de transporte público de viajeros, reserva que ninguna norma posterior ha alterado.

Es un servicio monopolizado (artículo 100 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril), que puede prestarse por gestión directa o indirecta como todo servicio público, sin que esta segunda opción signifique una liberación o desregulación del servicio.

El servicio público del taxi se presta a través del sistema de otorgamiento de licencias en atención a las cualidades del sujeto, pues el taxista debe tener la cartilla o permiso especial de taxista para poder explotar la licencia de taxi.

Los artículos 14.1 y 13.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 en este tipo de licencias obligan a que la actividad autorizada se realice personalmente por el titular de la licencia.

En el ejercicio legítimo de la función de intervención se impone la obligación del licenciatario de explotarla en régimen de exclusiva y plena dedicación.

No es una sanción ni una revocación cuando tan sólo se reitera una de las condiciones inherentes a la licencia municipal de taxi: que se explote en régimen de exclusiva y plena dedicación.

Al motivo segundo.

Se parte del error de considerar el acto administrativo recurrido como un acto revisor de otro anterior.

La obligación de explotar la licencia en régimen de exclusividad viene escrita en el reverso de la licencia y nació con la misma.

Es una condición perteneciente al título concesional.

El acto administrativo de otorgamiento de la licencia se mantiene, sin alterar ninguna de las condiciones con las que nació, por el mero hecho de que se declare que es incompatible la prestación del servicio para el que la licencia habilita con otra profesión que impida la total y exclusiva dedicación.

Al motivo tercero.

Se alega que la sentencia infringe el artículo 106 de la Constitución en relación con su artículo 53, pero sin especificar cuál pueda ser el derecho o libertad conculcados.

Se alega que la norma originaria que estableció la incompatibilidad ha devenido inconstitucional, cosa que no es cierta, porque no nace como desarrollo de la Ley de Ordenación del Transporte 16/1987, parcialmente declarada inconstitucional, sino que es anterior a ésta y viene referida a una materia que cuando se reguló tampoco estaba atribuida a las Comunidades Autónomas por lo que es derecho estatal vigente.

Desde entonces ninguna norma ha modificado, sustituido o derogado el principio de incompatibilidad.

Por ello el titular de la licencia de taxi disfruta de una posición privilegiada en un monopolio de oferta en el transporte público de viajeros.

No hay normativa, sea de orden estatal o autonómica en lo que a Madrid afecta, que haya regulado esta materia.

La Comunidad de Madrid en la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, no establece un régimen nuevo de compatibilidades ni altera el anterior.

No se puede invocar la infracción del artículo 14 de la Constitución estableciendo como término de comparación el titular de la licencia frente al asalariado porque no es posible igual trato para supuestos diferentes. El primero debe responder de la correcta prestación del servicio ante la Administración concedente de la licencia y, a su vez, es garante de lo que haga el asalariado que trabaja por cuenta del titular.

Tampoco supone una discriminación el límite de los 5 000 habitantes que permite la compatibilidad en las licencias de pueblos de menor población.

Termina solicitando que se confirme la sentencia por ser en su integridad ajustada a derecho y todo ello con los demás pronunciamientos que sean de hacer en derecho.

QUINTO

Por providencia de 4 de enero de 2005 para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 15 de febrero de 2005.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de D. Ramón contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 3 de julio de 2001, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el decreto del alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Madrid de 22 de marzo de 1999 que desestimó el recurso ordinario interpuesto contra el decreto del primer teniente de alcalde responsable de Policía Municipal de 15 de enero de 1999, que declaraba la situación de incompatibilidad a D. Ramón titular de la licencia municipal de taxi número NUM000 en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros.

La cuestión planteada en el presente recurso de casación ha sido ya resuelta por esta Sala en sentencias de 12 de abril de 2004, 20 de diciembre de 2004, 21 de diciembre de 2004, 22 de diciembre de 2004, 29 de diciembre de 2004, 12 de enero de 2005, 18 de enero de 2005 y 19 de enero de 2005, recursos de casación 4246/2004, 4064/02, 4103/02, 4044/02, 4013/02, 6427/02, 4461/02 y 4121/02, a cuyo contenido y sentido de la decisión, en aras del principio de unidad de doctrina que debe inspirar la actuación de los órganos jurisdiccionales, debemos atenernos.

SEGUNDO

En el motivo primero al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional se alega, en síntesis, que el procedimiento seguido para la declaración de incompatibilidad, al tratarse de un procedimiento sancionador, es nulo de pleno derecho por haber prescindido total y absolutamente de las normas que lo rigen, faltar el previo acuerdo vinculación del expediente, haberse dictado sin prueba (dada la falta de reconocimiento de los hechos por la parte recurrente), no haberse individualizado los efectos del acto administrativo y no reflejarse en la resolución final las consecuencias que se derivan de la declaración de la incompatibilidad.

El motivo debe ser desestimado.

TERCERO

Como se ha expresado en las sentencias que sirven de precedente a ésta, a las cuales nos hemos referido en el fundamento de derecho PRIMERO, al argumentar así el recurrente califica como actividad sancionadora lo que no constituye sino la declaración de una situación de incompatibilidad prevista en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979. Como ya se afirmó en la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 1999, la declaración de incompatibilidad del concesionario de la licencia y el subsiguiente otorgamiento de un plazo razonable para optar por una u otra de las alternativas de ejercicio profesional que ofrece, no puede considerarse en ningún caso como actividad sancionadora, ni en consecuencia serle aplicables los trámites exigidos en un expediente de esta naturaleza. Y es que no resulta cierto en absoluto que el objeto del procedimiento -seguido con suficiente especificación de trámites- haya sido imponer una sanción consistente en la revocación de la licencia otorgada en virtud de la comisión de una falta punible. Ni tampoco dejar sin efecto su concesión a causa de circunstancias sobrevenidas que impliquen un cambio de criterio en la Administración, al estilo de lo dispuesto en el artículo 16.1 del Reglamento de Servicios de 17 de junio de 1955. Como explica acertadamente la sentencia de instancia, la decisión municipal que encabeza las actuaciones únicamente constata la posible existencia de una situación de incompatibilidad prevista especialmente en el artículo 17 del Reglamento de Autotaxis, cuya existencia implica el incumplimiento de las condiciones inherentes al ejercicio de la profesión de titular de la licencia, otorgándose en consecuencia un lapso temporal suficiente de tres meses para ejercer la opción procedente. Consecuentemente no puede hablarse de sanción, revocación ni declaración de caducidad de una licencia que continúa subsistente; únicamente se sigue el procedimiento adecuado para declarar la situación de incompatibilidad en el desempeño conjunto de dos actividades legalmente irreconciliables, ofreciendo al actor la posibilidad de optar libremente por la que a sus intereses convenga.

Por otra parte, las deficiencias procesales apuntadas en el motivo estudiado en relación con la falta de motivación del acuerdo (artículo 54 de la Ley 30/1992), las circunstancias que justifican la incompatibilidad declarada o la improcedencia de ofrecer soluciones alternativas que se atribuyen al acuerdo impugnado carecen de justificación, porque el motivo está claramente expresado con la referencia al artículo 17 del Real Decreto 763/1979, la situación de incompatibilidad no ha sido negada en ningún momento por el interesado, y la posibilidad de optar por renunciar al ejercicio de la profesión incompatible con la actividad de conductor es precisamente la alternativa lógica y justa a ofrecer en un supuesto de esta naturaleza.

CUARTO

Según la sentencia de esta Sala de 8 de enero de 2001, no todo acto administrativo de contenido o consecuencias desfavorables para los particulares puede considerarse que constituya una sanción, sino que existen otros supuestos distintos de restricción de su esfera jurídica, como es el de la licencia municipal que crea una relación estable y bilateral entre el autorizado y la Administración otorgante, que se otorga sometida al cumplimiento de determinadas condiciones, procediendo a revocarla si no siguen cumpliéndose aquellos requisitos, y el consecuente acto de revocación no tiene la naturaleza de sanción administrativa.

Según la sentencia del Tribunal Constitucional 181/1990, de 15 de noviembre, aunque trazar una línea divisoria entre la simple revocación de una licencia o la aplicación de una «revocación- sanción» puede resultar difícil, en tanto la revocación de una licencia (al igual que su no otorgamiento) se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionadora, sino de simple aplicación del ordenamiento por parte de la Administración competente.

Resulta especialmente significativa, a estos efectos, la distinción entre autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento que, como en la que corresponde al servicio impropio del taxi, se refieren al desarrollo de una actividad. Éstas responden al esquema de los actos- condición y son, pues, títulos jurídicos que colocan al autorizado en una situación objetiva, definida abstractamente por las normas aplicables constitutivas de un status complejo.

La revocación del título administrativo habilitante aparece, en consecuencia, como una condición resolutoria incorporada al mismo; de tal manera que, en caso de verificarse el presupuesto de la condición consistente en el incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del sujeto titular de la autorización, sobreviene la consecuencia jurídica de la extinción del acto administrativo por el que se otorgó el título.

La sanción está sujeta al principio de legalidad en la descripción de las acciones y omisiones reprochables, seguimiento de un cauce específico para la imposición de las sanciones (procedimiento sancionador), carácter subjetivo de la responsabilidad, en la medida en que se exige dolo o culpa, y aplicación de un régimen concreto de prescripción. Mientras que en el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia.

QUINTO

En el motivo segundo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional se alega, en síntesis, que la revisión de la licencia concedida por circunstancia sobrevenida o no, o por una infracción de norma legal o reglamentaria deberá sujetarse a las previsiones de los artículos 102 y 103.1 de la Ley de Procedimiento, por tratarse de una revisión de oficio.

El motivo debe ser desestimado.

SEXTO

Las sentencias que sirven de precedente a ésta, citadas en el fundamento de derecho PRIMERO, se pronuncian sobre esta cuestión en los siguientes términos:

Los mismos razonamientos empleados para calificar la naturaleza del acuerdo impugnado son suficientes para desestimar el segundo motivo. No existe vulneración de lo dispuesto en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/92, en relación con el artículo 53 de la Ley de 2 de abril de 1.985, porque no existe revisión del acto de otorgamiento de la licencia de autotaxi, sino planteamiento de una situación de incompatibilidad personal sobrevenido en el ejercicio de la misma que se rige por su normativa específica

.

SÉPTIMO

En el motivo tercero al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional se alega, en síntesis, la inconstitucionalidad sobrevenida del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte de Automóviles Ligeros, aprobado por el Real Decreto 763/1979, de 16 marzo, y que no es admisible que la inexistencia de la Comunidad de Madrid en el momento de la promulgación del Reglamento nacional del taxi ampare su plena validez, dado que la competencia estaba atribuida a las Comunidades Autónomas.

El motivo debe ser desestimado.

OCTAVO

Las sentencias que sirven de precedente a esta, citadas en el fundamento de derecho PRIMERO, se pronuncian sobre esta cuestión en los siguientes términos:

El Real Decreto 763/1979 no es un reglamento dictado en desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987, ni puede considerarse incluido en la declaración de inconstitucionalidad efectuada en la sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, 27 de junio, respecto a los artículos 113 a 118 de esta última.

En su tercer motivo de casación la parte actora reproduce los argumentos ya desechados en la instancia, añadiendo que el reconocimiento de la vigencia del Real Decreto cuestionado a que alude la sentencia recurrida se refiere a supuestos anteriores a la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 113 a 118, que ha de arrastrar la de los reglamentos estatales dictados en su aplicación.

»Sin embargo el Real Decreto 769/1979 es anterior a la Ley de 1987 y su vigencia está explícitamente reconocida por el Real Decreto de 28 de septiembre de 1990. En modo alguno podría considerarse como una disposición complementaria dictada en desarrollo de una ley que todavía no había sido aprobada. Aparte de ello la vigencia y aplicabilidad del Real Decreto que reglamenta los Servicios de Transporte en Automóviles Ligeros ha sido reconocida con reiteración, de modo explícito, a través de la doctrina de esta Sala exteriorizada en múltiples resoluciones referidas a supuestos de hecho posteriores a 1996, de las que será suficiente citar las Sentencias de 20 de octubre de 2002, 1 de abril y 8 de julio de 2003.

»Y es que ninguna razón excluye la aplicación supletoria del Real Decreto 769/1979 en defecto de normativa específica de la Comunidad Autónoma de Madrid, aun cuando posteriormente (Estatuto de 25 de febrero de 1985) le hubiese sido transferida a ésta la competencia en materia de circulación interior, siempre y cuando no se haya promulgado una regulación efectiva de la materia que sea propia de la misma Comunidad. Así lo declara explícitamente el último inciso del artículo 149 de la Constitución Española, precisamente invocada con contraria finalidad por el recurrente. Y así viene a reconocerlo, tanto el artículo 4°.4 de la Ley 20/1998, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma -que guarda absoluto silencio sobre el tema de las incompatibilidades en el ejercicio de las licencias en materia de autotaxi- cuando especifica que las competencias municipales se ejercerán con arreglo a la normativa comunitaria y estatal, como la Disposición Final Primera que atribuye expreso carácter supletorio a la normativa estatal».

NOVENO

En el motivo cuarto al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional se alega, en síntesis, que se infringe el artículo 14 de la Constitución que fija el principio de igualdad de los españoles ante la Ley, también en relación con el artículo 53 de la misma.

El motivo debe ser desestimado.

DÉCIMO

Las sentencias que sirven de precedente a ésta, citadas en el fundamento de derecho PRIMERO, se pronuncian sobre esta cuestión en los siguientes términos:

La vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución requiere la demostración de un trato desigual e injustificado de situaciones sustancialmente idénticas, que constituye un límite infranqueable incluso para el mismo legislador; pero ha partir necesariamente de la posibilidad de equiparar los presupuestos de hecho invocados para su aplicación.

Es obvio que esa equiparación no concurre en este caso. El quebrantamiento de la igualdad en la aplicación de la normativa sobre incompatibilidades habría de referirse, en este caso, a las situaciones encuadradas en el mismo ejercicio profesional de la industria del taxi, revelando una situación discriminatoria que afectase precisamente al demandante al imputársele una situación de incompatibilidad no apreciada en otro profesional que se encuentre en condiciones similares. Lo que no es posible es pretender que se ha infringido la necesaria igualdad constitucional por el hecho de exigir la absoluta dedicación profesional en una actividad concreta del servicio público, contraponiendo esa exigencia a las que se demanda en el ejercicio de otras actividades diferentes.

»El trato diferenciado en materia de incompatibilidades según el contenido de los diferentes ejercicios profesionales podrá poner de relieve, si acaso, algún tipo de deficiencias en la regulación de la materia; mas no supone una discriminación anticonstitucional a tenor del artículo 14».

UNDÉCIMO

En el motivo quinto al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional se alega, en síntesis, que se infringe el principio de libertad de empresa.

El motivo debe ser desestimado.

DUODÉCIMO

El principio general del artículo 38 garantiza la libertad de empresa con la finalidad de fijar los límites en los que hayan de moverse los poderes públicos al adoptar cualquier clase de medidas que incidan en la economía nacional, y en nada ha de impedir la adopción de las medidas que el bien del servicio público de que se trate pueda exigir. El establecimiento de un sistema de incompatibilidades en el ejercicio de una profesión, que normalmente ha de desempeñarse de manera personal -precisamente con la finalidad de evitar abusos y especulaciones en torno al otorgamiento de las licencias de autotaxi- responde a unos criterios de política legislativa que no pueden menos que ser calificados de razonables, sea o no la regulación concreta elegida la más acertada.

Lo que no cabe es sostener que esa regulación vigente vulnera el principio de libre competencia, así como el de reserva de ley en atención a la grave restricción que supone para el resto de las empresas y de todos los usuarios de este medio de transporte. La restricción aludida se queda en mera afirmación dialéctica, y no responde sino al unilateral criterio de la parte demandante, por lo que carece de virtualidad casacional (sentencia de 12 de abril de 2004). DECIMOTERCERO. - En atención a lo expuesto es procedente declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando establece que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario. Si bien, la Sala haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 del mismo artículo, señala como cifra máxima de dichas costas por honorarios de letrado la de 240 euros, sin perjuicio de que pueda reclamar de su cliente los que resulten procedentes.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

  1. Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Ramón contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 3 de julio de 2001, cuyo fallo dice:

    Fallamos. Que desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo, sin hacer expresa imposición de las costas procesales a ninguna de las partes

    .

  2. Declaramos firme la sentencia recurrida.

  3. Condenamos en costas a la parte recurrente, en los términos que resultan del fundamento jurídico DECIMOTERCERO.

    Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

    Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don Juan Antonio Xiol Ríos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como secretaria certifico.