STS, 19 de Noviembre de 2001

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada dictó sentencia el 12 de julio de 1993, cuyo fallo dice:

Fallo. Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora Dña. María Ángeles Calvo Sainz, en nombre y representación de D. Federico , contra resoluciones de la Alcaldía del Ayuntamiento de Jaén, de fechas 24 de abril y 14 de octubre de 1991, estableciendo un servicio de transportes entre la capital y la Barriada de Las Infantas; y, en su consecuencia, debemos de anular y anulamos los referidos actos, por no ser conformes a derecho; sin declaración concreta en cuanto al pago de las costas procesales causadas en la sustanciación de este recurso

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La competencia municipal en materia de transportes urbanos está reconocida en el artículo 86.3 en relación con el 25.1 de la Ley de Bases del Régimen Local y 113 de la Ley 16/1987, si bien el artículo 72 de esta Ley, en relación con el artículo 142 del Reglamento, prohíbe el establecimiento de nuevas líneas mientras estén vigentes concesiones de transporte de viajeros coincidentes salvo razones fundadas de interés público.

El recurrente es concesionario de un servicio público regular interurbano de viajeros entre Jaén y Torrequebradilla, con parada intermedia en la Estación de Villagordo, también conocida como Barriada de las Infantas, cuya distancia al casco urbano de la capital de Jaén es de quince kilómetros quinientos metros, como reconoce el Ayuntamiento en certificación del ramo de prueba y no consta que dicha distancia esté ocupada por suelo urbano o urbanizable. Por ello, si bien discurre por término municipal de Jaén, no lo hace íntegramente por suelo de estas características, como exige el artículo 113 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, sobre Ordenación de los Transportes Terrestres. En su consecuencia es de aplicación lo dispuesto en el Reglamento aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, el cual en su artículo 142 dispone que para el establecimiento por los Ayuntamientos de líneas que incluyan tráfico coincidente con los que tengan autorizados con anterioridad otros servicios regulares interurbanos será necesaria la justificación de la insuficiencia del servicio existente para atender adecuadamente las necesidades de los usuarios y la previa conformidad del ente concedente de éste, la cual podrá condicionarse a la previa aprobación de un plan de coordinación en la explotación de ambos servicios, en cuya elaboración deberá ser oída la empresa titular de la concesión del servicio regular interurbano. El párrafo 2º aclara qué ha de entenderse por «tráfico coincidente». Los trámites y requisitos exigibles han sido omitidos, como ha sucedido con la reiterada oposición de la Administración tutelante, la Junta de Andalucía, por lo que debe concluirse con la necesaria anulación de los actos impugnados.

Solicita el actor que se declare la exclusividad de la realización del tráfico de viajeros en el trayecto afectado. La Sala no puede hacer tal declaración, ya que su función revisora debe limitarse a la anulación de los acuerdos impugnados.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Jaén se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción por no aplicación del artículo 86.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

El citado artículo establece la reserva en favor de las entidades locales, entre otras actividades o servicios esenciales, del transporte público de viajeros. La Corporación Municipal, a la vista de este precepto y del artículo 25.1 del mismo cuerpo legal, que dispone la competencia del municipio para promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, se acogió a un precepto que establecía una reserva de Ley a su favor. La competencia es irrenunciable a tenor del artículo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, vigente al dictarse los actos administrativos, y del artículo 12 de la Ley 30/1992. De aceptarse la tesis de la sentencia se atentaría contra la facultad de autogobierno que posee el municipio en virtud de las disposiciones referidas. Esta facultad la ha ejercido la Corporación municipal a la vista de las reiteradas peticiones de los vecinos de la Barriada de este «Las Infantas», de que fuese establecida una línea de autobuses urbanos y no interurbanos, que es a lo que hace referencia la sentencia recurrida, para que de manera continua y permanente se comunicara aquella Barriada con la capital y no una vez al día, como venía prestándose el servicio regular de viajeros que tenía establecida la empresa afectada, así como para conseguir un servicio fluido con la nueva prisión «Jaén II», que había entrado en funcionamiento unos meses antes de crearse la nueva línea urbana.

La sentencia no pone en duda las facultades que tiene el municipio en materia de transporte público de viajeros, sino que la considera subordinada al artículo 72 de la Ley 16/1987. Sin embargo, el artículo 72 hace referencia a «la concesión de la prestación de los servicios regulares permanentes», sin entrar a considerar que lo que la Corporación municipal estableció en su acuerdo de 9 de febrero de 1989, desarrollado mediante la resolución de la Alcaldía de 24 de abril de 1991, fue una línea de autobuses urbanos, dentro de la concesión administrativa ya existente con anterioridad y, consiguientemente, la puso en marcha el mismo concesionario de las líneas existentes, y todo ello motivado por una circunstancia muy especial ya referida.

La línea viene funcionando desde la fecha de su creación con cuatro servicios diarios de ida y vuelta y dos y dos los sábados y los domingos, los cuales difieren en gran medida el servicio que se venía prestando.

Se trata de dos cuestiones distintas que no tienen porqué ser incompatibles, dado que el Ayuntamiento, al crear una línea nueva de transportes urbanos, ha potenciado la comunicación por carretera entre la capital y la Barriada, sin perjudicar el servicio interurbano del que es titular el recurrente, máxime si se tiene en cuenta que la concesión del servicio regular se extiende en bastantes kilómetros más allá de donde llega el servicio urbano. Con ello se da cumplimiento al artículo 3 de la Ley 16/1987.

Se enfrentan el interés comercial sustentado por la empresa y el que defiende el Ayuntamiento de satisfacer las necesidades de la comunidad.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por no aplicación del artículo 113.1 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres, que establece la competencia de los municipios para gestión y ordenación de los servicios urbanos de transporte de viajeros que no estén exclusivamente destinados a comunicar entre sí núcleos urbanos diferentes situados dentro de un mismo término municipal.

Este precepto refuerza la reserva de ley a favor de los municipios y fue el que tuvo en cuenta la Corporación a la hora de adoptar el acuerdo de creación de la nueva línea de autobuses urbanos. Esta competencia exclusiva viene también a ser confirmada por el artículo 186 del Código de la Circulación, al decir que las autorizaciones para transporte colectivo de viajeros se concedan por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para los servicios interurbanos y por los respectivos municipios para los urbanos.

Todos estos preceptos otorgan competencia a favor del Ayuntamiento para la creación de esa nueva línea urbana, por lo que no es de aplicación el artículo 72 de la Ley 16/1987, en que se apoya la sentencia.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se case y anule la sentencia recurrida y se declaren ajustadas a Derecho las resoluciones de la Alcaldía impugnadas estableciendo una línea de autobuses urbanos entre la Capital y la Barriada de «Las Infantas».

No ha comparecido la parte recurrida.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 7 de noviembre de 2001. Este señalamiento se dejó sin efecto por necesidades del servicio y se fijó nuevo señalamiento para el día 14 de noviembre de 2001.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el Ayuntamiento de Jaén contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada el 12 de julio de 1993, por la que se estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre y representación de D. Federico contra resoluciones de la Alcaldía del Ayuntamiento de Jaén, de fechas 24 de abril y 14 de octubre de 1991, estableciendo un servicio de transportes entre la capital y la Barriada de Las Infantas y se anulan los referidos actos.

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción por no aplicación del artículo 86.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, se alega, en síntesis, que el citado artículo establece la reserva en favor de las entidades locales, entre otras actividades o servicios esenciales, del transporte público de viajeros; y que la Corporación Municipal se acogió a este precepto y al artículo 25.1 del mismo cuerpo legal para atender a las reiteradas peticiones de los vecinos de la Barriada de «Las Infantas» de que fuese establecida una línea de autobuses urbanos y no interurbanos para que de manera continua y permanente se comunicara aquella Barriada con la capital, mientras que el artículo 72 de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres a que hace referencia la sentencia se refiere a «la concesión de la prestación de los servicios regulares permanentes», sin tener en cuenta que la Corporación creó una línea de autobuses urbanos, dentro de la concesión administrativa ya existente con anterioridad.

El motivo debe ser desestimado.

Como esta Sala tiene declarado en la sentencia de 17 de julio de 1998, recurso de apelación número 6026/1992, el artículo 25.2 II de la Ley de Bases del Régimen Local atribuye, ciertamente, a los municipios el ejercicio de las competencias relativas al transporte público de viajeros; mas esta atribución no implica la concesión de una potestad reguladora absoluta en el territorio municipal, ya que el mismo artículo expresa que dicha potestad será ejercida «en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas».

Un constante principio inspirador de dicha legislación es, en primer lugar, el respeto a las concesiones preexistentes, según aseveran, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 21 de marzo de 1985, 15 de octubre de 1988, 18 de julio de 1988 y 28 de octubre de 1991, recurso núm. 2029/1988.

La norma legal que, en el ámbito estatal, actualmente disciplina la prohibición de coincidencia entre las líneas de viajeros concedidas y las de nueva creación viene recogida en el artículo 72.1 de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres, con arreglo al cual las concesiones de servicios públicos de transporte de uso general «se entenderán otorgadas con carácter exclusivo, no pudiendo establecerse mientras estén vigentes otras concesiones que cubran servicios de transporte coincidentes, salvo los supuestos que reglamentariamente se exceptúen por razones fundadas de interés público. De igual forma se determinarán las circunstancias de apreciación de la coincidencia, poniendo especial atención a la naturaleza de los servicios y la similitud de las prestaciones de los mismos, excluyéndose en todo caso la zona de influencia de los grandes núcleos urbanos, de acuerdo con las distancias que en dicha reglamentación se establezcan».

El Reglamento de la Ley 16/1987 completa, a los efectos que aquí interesan, esta regulación al disponer que «No serán de aplicación en relación con los transportes regulares de viajeros de competencia municipal, las normas establecidas en este Reglamento sobre prohibiciones de coincidencia para el establecimiento de servicios regulares permanentes o temporales, no obstante, para el establecimiento por los Ayuntamientos de líneas que incluyan tráficos coincidentes con los que tengan autorizados con anterioridad otros servicios regulares interurbanos será necesaria la justificación de la insuficiencia del servicio existente para atender adecuadamente las necesidades de los usuarios y la previa conformidad del ente concedente de éste, la cual podrá condicionarse a la previa aprobación de un plan de coordinación de la explotación de ambos servicios, en cuya elaboración deberá ser oída la Empresa titular de la concesión del servicio regular interurbano».

Otro de los principios inspiradores de la mencionada regulación es el de compartición de competencias y coordinación entre los entes locales y el Estado y las Comunidades Autónomas. Este principio se halla recogido en la actualidad con carácter general en el artículo 113.3 de la Ley 16/1987, de 30 julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, con arreglo al cual «Cuando los servicios a los que se refiere el punto 1 anterior afecten a intereses que transciendan los puramente municipales, las competencias de los correspondientes Ayuntamientos se ejercerán de forma coordinada con las de las entidades de ámbito superior, según lo que en su caso establezcan las correspondientes normas estatales o de las Comunidades Autónomas». Este principio ha sido examinado y aplicado en las sentencias de esta Sala de 20 de diciembre de 1995, recurso de casación 4572/1995, 5 de marzo de 1999, recurso de casación 654/1992, 17 de marzo de 1992, recurso de apelación 6011/1990, 17 de abril de 2000, recurso de casación 1945/1992, y 20 de diciembre de 2000, recurso de casación 3094/1995.

La regulación estatal que recoge estos principios ha sido considerada aplicable en el ámbito de las competencias municipales por esta Sala en sentencias de 11 de octubre de 1995, recurso número 933/1993 (la cual aplica a una concesión municipal el artículo 72.1 citado, afirmando que «establece que no pueden establecerse concesiones mientras estén vigentes otras que cubran servicios de transporte coincidentes») y 17 de julio de 1998, recurso de apelación número 6026/1992 (ya citada), según la cual con la citada norma no viene sino a confirmarse lo ya preceptuado en el artículo 25.2 II de la Ley 2 de abril de 1985 respecto a que la competencia de los Ayuntamientos en materia de transporte público de viajeros habrá de ejercitarse dentro de los términos de la legislación autonómica y estatal.

Partiendo de la coincidencia de líneas -una de las cuales pertenece al ámbito competencial de la Junta de Andalucía- que declara la sentencia impugnada en el ejercicio de sus facultades exclusivas de valoración de la prueba no revisables en casación, resulta procedente examinar: a)si concurren razones fundadas de interés público que autoricen la coincidencia; y b) si, como argumenta la parte recurrente, dicha disposición no resulta aplicable cuando se trata de la creación de un servicio urbano que coincide con uno interurbano.

En cuanto a la primera cuestión, no puede apreciarse que la Sala de instancia infrinja los preceptos invocados. No rechaza, en efecto, la posible existencia de circunstancias de interés público que el Ayuntamiento alega y justifica, sino que se limita a afirmar que los trámites y requisitos exigibles para la creación de una línea coincidente, que vienen detallados en el artículo 113 ya citado del Reglamento, han sido omitidos y que ha existido una reiterada oposición de la Junta de Andalucía.

Esta Sala advierte, en efecto, que, como recoge la sentencia impugnada y no combate la representación del Ayuntamiento en su recurso, en el oportuno expediente, además de la justificación de la insuficiencia de la línea existente, no se solventaron los trámites encaminados a obtener la conformidad del titular de la concesión del servicio interurbano o, cuando menos, a oírlo previa la elaboración de un plan de coordinación de ambos servicios, como prescribe el artículo 142 del Reglamento y que, en efecto, las reiteradas llamadas a la coordinación de la Administración autonómica fueron desoídas.

En cuanto a la segunda cuestión, esta Sala ha apreciado en la sentencia de 2 de octubre de 1992, partiendo de la realidad de la coincidencia del nuevo servicio otorgado por el Ayuntamiento con otro anteriormente objeto de concesión, que el acuerdo municipal «al autorizar las ampliaciones de servicios de transporte discutidas, violó los artículos 72 y 113.3º de la Ley 16/1987». Para esta apreciación no fue obstáculo, dada la coincidencia de itinerarios, que la misma se produjese entre unos servicios interurbanos, prestados por una empresa, y unos servicios urbanos, prestados por otra ni el hecho de que los primeros fueran dependientes de una concesión de la competencia de la Comunidad Autónoma (como ocurre en el caso enjuiciado).

Es cierto que la sentencia de 8 de noviembre de 1989 parece admitir una competencia exclusiva del municipio para regular los transportes que pueden ser calificados como urbanos, aun cuando puedan tener coincidencia con servicios interurbanos. Sin embargo, estas afirmaciones de la citada sentencia se producen de manera genérica y en obiter dicta (afirmaciones a mayor abundamiento), mientras que resulta indudable que la ratio decidendi (el criterio determinante de la decisión) para la no aplicación de la norma sobre coincidencia de líneas radica, en el caso contemplado en dicha sentencia, «en un cúmulo de elementos: el recorrido, el medio empleado y los fines del servicio, tan singulares, que sólo tienen explicación dentro del medio ambiente del emplazamiento del servicio», los cuales singularizaban la nueva línea dado su carácter turístico y festivo.

La citada sentencia de 2 de octubre de 1992, por el contrario, considera aplicable el 113.3 (a cuyo tenor «cuando los servicios de transporte urbano afectan a intereses que transciendan los puramente municipales, las competencias de los correspondientes Ayuntamientos se ejercerán de forma coordinada con las de las entidades de ámbito superior, según lo que en su caso establezcan las correspondientes normas estatales o de las Comunidades Autónomas»), porque el principio de coordinación entre las distintas Administraciones competentes en materia de transportes es un principio básico en la materia (artículos 4.2, 5.1, 9, 10, 11, 113.3º y 114.1 de la Ley 16/1987, de 30 julio, como una manifestación específica del principio recogido en el art. 103.1 de la Constitución). Lo infringe el Ayuntamiento que concede nuevas líneas, coincidentes con una interurbana anterior dependiente de la Comunidad Autónoma -como es el caso-, sin siquiera avisar a ésta de su propósito (como ocurre en el caso contemplado en la sentencia citada), a fin de poder lograr una solución común o (como ocurre en el caso ahora enjuiciado) con su firme oposición.

A falta de norma autonómica, la forma de coordinación está establecida en el artículo 142 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 septiembre. La coordinación se ha de llevar a cabo mediante la definición de los intereses autonómicos, a través de planes sectoriales para la fijación de los objetivos y la determinación de las prioridades de la acción pública en la materia correspondiente, tal como previene el artículo 59 de la Ley de Bases de Régimen Local, de 2 de abril de 1985. La iniciativa corresponde a la Comunidad Autónoma. Sin embargo, su falta no justifica el acto impugnado, al menos mientras las circunstancias del caso no revelen una dejación de la Comunidad Autónoma en la instauración de la coordinación. En el presente caso, como en el contemplado en la sentencia que citamos, no puede decirse que exista tal abandono, dadas las reiteradas comunicaciones dirigidas al Ayuntamiento manifestando la necesidad de actuar coordinadamente.

En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, se alega la infracción del artículo 113.1 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres, que establece la competencia de los municipios para la gestión y ordenación de los servicios urbanos de transporte de viajeros que estén exclusivamente destinados a comunicar entre sí núcleos urbanos diferentes situados dentro de un mismo término municipal, por lo que no es de aplicación el artículo 72 de la Ley 16/1987, en que se apoya la sentencia.

El motivo debe ser desestimado.

Destaca con acierto la parte recurrente que el artículo 113 de la Ley considera servicios urbanos no sólo aquellos que discurran íntegramente por suelo urbano o urbanizable, sino también los que estén exclusivamente dedicados a comunicar entre sí núcleos urbanos diferentes situados dentro de un mismo término municipal, como es el caso, según la descripción de hechos de la sentencia. Sin embargo, ha quedado expuesto que el carácter urbano con que, con arreglo a este precepto, puede calificarse la línea cuya autorización ha sido anulada por la Sala de instancia, frente a la naturaleza interurbana de la que resulta coincidente, no es obstáculo a que deban observarse las prescripciones adecuadas para evitar o coordinar mediante un plan previo sometido a audiencia del concesionario la utilización de las líneas de transporte coincidentes, pues la razón de ser de las normas limitativas radica en el principio de respeto a las concesiones preexistentes y la necesidad de coordinación entre Administraciones.

La sentencia impugnada no se ha apartado de esta interpretación al considerar aplicable el artículo 72 de la Ley 16 /1987, en relación con el artículo 142 del Reglamento, por lo que no se aprecia la infracción denunciada.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,