STS, 16 de Febrero de 2004
| Ponente | D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva |
| ECLI | ES:TS:2004:976 |
| Número de Recurso | 8809/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 16 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Febrero de dos mil cuatro.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 8809/1998 interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO, en representación de la ADMINISTRACION, contra la Sentencia dictada con fecha 15 de julio de 1998 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en recurso nº 1302/1996, sobre denegación de autorización para proceder a la autocontratación de Director-Gerente.
Se ha personado, como parte recurrida, la FUNDACION CESAR MANRIQUE, representada por el procurador don SATURNINO ESTEVEZ RODRIGUEZ.
La Sentencia recurrida dispone: "FALLAMOS: ESTIMAMOS, EN PARTE el recurso contencioso-administrativo promovido por la FUNDACION CESAR MANRIQUE contra la resolución de la Secretaría General del Protectorado de Fundaciones Culturales, del Ministerio de Educación y Cultura, de 2 de Septiembre de 1996, cuya resolución declaramos contraria a Derecho y, nula, y en su lugar, declaramos el derecho de la recurrente a que se autorice la autocontratación de Don Raúl , en calidad de Director-Gerente de la expresada Fundación, sin pérdida de la condición de miembro del Patronato de la misma. No ha lugar a la indemnización de daños y perjuicios solicitada en la demanda."
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de Casación el Abogado del Estado, en la representación que por Ley ostenta. En el escrito de interposición, después de exponer el motivo que estimó pertinente, solicitó a la Sala "dicte Sentencia que anule la recurrida y confirme el acto administrativo por ser conforme a Derecho."
Admitido a trámite el recurso, se remiten las actuaciones a la Sección Tercera y, por Providencia de 17 de noviembre de 1999, se da traslado del escrito de interposición al procurador Sr. Estévez Rodríguez, en representación de la parte recurrida Fundación César Manrique, para que formalice su oposición, lo que verificó mediante escrito, presentado con fecha 30 de diciembre de 1999 en el Registro General de este Tribunal Supremo, en el que, después de formular las alegaciones que consideró oportunas, solicitó a la Sala "dicte sentencia confirmatoria de la dictada por la Audiencia Nacional en sus propios términos, imponiendo expresamente las costas a la Administración por el presente recurso."
De conformidad con las normas de reparto de asuntos entre las Secciones de la Sala, se remiten las actuaciones a esta Sección Séptima y, por Providencia de 17 de noviembre de 2003, se señala para la votación y fallo el día 10 de febrero de 2004, en que han tenido lugar.
La Secretaría General del Protectorado de Fundaciones Culturales del Ministerio de Educación y Cultura denegó, por resolución de 2 de septiembre de 1996, la autorización que había solicitado la Fundación César Manrique para proceder a la autocontratación de su Presidente como Director Gerente. La resolución administrativa, dictada una vez oído el Consejo de Estado, precisaba que la denegación de la autorización para la autocontratación se limitaba al supuesto de que don Raúl , Presidente de la Fundación, continuara como miembro de su Patronato y que, si renunciaba al cargo de Patrono, podría seguir como Director Gerente, cargo que desempeñaba desde 1992. Tuvo presente el Protectorado al resolver en ese sentido, además del carácter excepcional que tiene la autocontratación en la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de incentivos privados a la participación privada en actividades de interés general, las disfunciones que podrían originarse en el futuro en el regular funcionamiento de la Fundación ante la acumulación de cargos en una misma persona y ante el posible conflicto de intereses que podría darse entre la Fundación y el Sr. Raúl , siendo como es el propietario de buena parte del patrimonio y de la obra del fundador don Ángel Jesús . También entendió la Administración que se sirven mejor los intereses generales resolviendo en el sentido en que lo hizo.
La Sentencia de la Audiencia Nacional que ahora se impugna en casación estimó el recurso contencioso-administrativo de la Fundación César Manrique, consideró contraria al ordenamiento jurídico y anuló la resolución de 2 de septiembre de 1996 y, en su lugar declaró el derecho de la recurrente a que se autorice la autocontratación de don Raúl en calidad de Director Gerente de la Fundación sin que eso suponga la pérdida de su condición de Patrono, rechazando, en cambio, la solicitud de indemnización de daños y perjuicios expresada en la demanda.
Las razones en las que se apoyó el fallo fueron las siguientes: a) la Ley 30/1994 no prohíbe la autocontratación, sino que la somete a autorización del Protectorado; b) la denegación de esa autorización ha de estar suficientemente motivada; c) la que se recurre no reúne esa condición, pues ignora la voluntad explícita y terminante del fundador (1), desconoce que ya concedió, según carta dirigida por la Secretaria General del Protectorado a la Fundación de 2 de diciembre de 1992, la autorización que ahora niega (2), no tiene presente que desde entonces no ha habido conflicto de intereses, como reconoce el mismo Protectorado en informe de 18 de diciembre de 1996 (3), ni que en ese mismo documento se reconoce la buena disposición y el buen hacer del Sr. Raúl (4) y, finalmente, considera que la remuneración pactada no encubre la retribución del cargo de Patrono sino que responde a las prestaciones que comporta el puesto de Director Gerente, de manera que no se dan las circunstancias previstas por el artículo 15.4 del Real Decreto 316/1996, de 23 de febrero, que aprueba el Reglamento de la Ley 30/1994 (5).
El recurso de casación del Abogado del Estado contiene un único motivo, que es el del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción y consiste en la infracción de los artículos 13 y 16 (sic) de la Ley 30/1994 y del artículo 6 del Código Civil. Sostiene que la negativa del Protectorado se debió a la ausencia de razones especiales o excepcionales que justifiquen la autocontratación y que la concedida por la Audiencia Nacional va a suponer un conflicto de intereses entre la Fundación y quien acumula la condición de Presidente y Director Gerente. En esas circunstancias, la negativa no es arbitraria ni irrazonable, por lo que debió ser respetada por la Sentencia de instancia, dado que se adoptó en esos términos en ejercicio de una potestad discrecional. De ahí que nos solicite que rectifiquemos su pronunciamiento. Por lo demás, señala que la autorización que la Sentencia concede conduce a un fraude de ley: la elusión de la prohibición expresada por el artículo 13 de la Ley 30/1994 de que sean retribuidos los cargos de Patrono, con infracción del artículo 6.4 del Código Civil. En fin, recurre a la analogía para afirmar que, del mismo modo que el consejero delegado de las sociedades anónimas no puede ser contratado laboralmente por éstas, según mantiene la jurisprudencia de la Sala Primera, tampoco ha de permitirse lo que la Sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional ha hecho posible.
Por su parte, la Fundación César Manrique, en su escrito de oposición, subraya, sobre todo, dos extremos: en primer lugar, que la relación retribuida de don Raúl con la Fundación y su simultáneo carácter de Patrono no está prohibida por la Ley, de lo que deriva el control jurisdiccional del acto de administrativo impugnado en el que aprecia elementos reglados; y, en segundo lugar, que las circunstancias singulares que concurren en este caso hacen que no pueda ser considerado anómalo que una persona reúna la doble condición de Patrono y Director Gerente de la Fundación. A este respecto, recuerda la voluntad del fundador (1); la aportación de servicios a la Fundación por el Sr. Raúl antes de la Ley 30/1994 (2); el precedente de la autorización que se le concedió el 2 de diciembre de 1992 (3); la falta de concurrencia de los supuestos de denegación previstos en el artículo 15.4 del Real Decreto 316/1996 (4); la imposibilidad de predecir riesgos futuros y lo improbable de los mismos a la vista de que el propio Protectorado reconoce que no tiene nada que reprochar a la gestión de la Fundación realizada con anterioridad y de que la actividad fundacional está sometida a un régimen de multiautorización administrativa (5).
Completa sus argumentos la recurrida diciendo que el Sr. Raúl ha abandonado el ejercicio de su profesión para dedicarse de lleno a la Fundación, por lo que ha de ser retribuido su trabajo para que pueda sostener su economía familiar; que no hay posibilidad de que se convierta este caso en un precedente generalizable dada la peculiaridad que presenta al coincidir en la misma persona la condición de heredero y de gestor del patrimonio fundacional por voluntad del causante; y que, en cualquier caso, el Protectorado siempre tiene la posibilidad de revocar la autorización si las circunstancias lo exigieran.
El motivo formulado por el Abogado del Estado no puede ser acogido. A nuestro juicio, la Sentencia de la Audiencia Nacional no ha incurrido en las infracciones del ordenamiento jurídico apuntadas en el escrito de interposición. Llegamos a esa conclusión a partir de las consideraciones siguientes.
La Ley 30/1994, dispone que los Patronos ejercerán su cargo gratuitamente sin que en ningún caso puedan percibir retribución por el desempeño de su función (artículo 13.3), si bien les reconoce el derecho a ser reembolsados de los gastos debidamente justificados en que incurran al realizar ese cometido, salvo disposición en contrario del fundador (artículo 13.6). No obstante, la misma Ley permite lo que su artículo 26 denomina autocontratación en estos términos:
"Los patronos podrán contratar con la Fundación, ya sea en nombre propio o de un tercero, previa autorización del Protectorado".
Por su parte, el Real Decreto 316/1996, regula en su artículo 15 la forma en que se ha de efectuar la autocontratación, precisando dos hipótesis en las que deberá denegarse la autorización para la misma: cuando el negocio jurídico encubra una remuneración por el ejercicio del Patronato o cuando el valor de la contraprestación que deba recibir la Fundación sea inferior al valor de la prestación que deba realizar la misma.
Por tanto, lo que pretende la Fundación César Manrique es jurídicamente viable, no tanto porque ya se hubiera autorizado antes de la aprobación de esta Ley, sino porque entra dentro de sus previsiones. Y, si hubiera alguna duda, ayuda a despejarla la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones. En efecto, este nuevo texto legal, según nos explica su exposición de motivos, "admite la posibilidad, hasta ahora inédita, de que el Patronato acuerde una retribución adecuada a los patronos que presten a la fundación servicios distintos de los que implica el desempeño de las funciones que les corresponden como miembros del Patronato, siempre que el fundador no lo hubiese prohibido, resolviéndose así una problemática reiteradamente planteada por el sector". En consecuencia, su artículo 15.4 recoge tal previsión sometiéndola a autorización del Protectorado.
Naturalmente, no se trata de enjuiciar un acto administrativo y una Sentencia a la luz de una Ley posterior, sino de poner de manifiesto lo que esta novedad significa: el reconocimiento por el legislador que no perjudica necesariamente a los fines de interés general que han de perseguir las fundaciones el desempeño por un Patrono, retribuido por la Fundación, de otras tareas distintas de las que en cuanto tal le corresponden, la cuales siguen siendo gratuitas. En este sentido, la nueva Ley ofrece un apoyo interpretativo especialmente valioso para resolver el pleito que nos ocupa al explicitar lo que antes solamente estaba implícito en la regulación de 1994 relativizando significativamente los visos de excepción que, de otro modo, podría tener esta posibilidad.
Sentado lo anterior, hemos de examinar la revisión que la Sentencia recurrida hace de la actuación administrativa impugnada. A este respecto, hemos de decir que no basta para asegurar su conformidad a Derecho que los actos administrativos que, como en este caso, deniegan una autorización contengan una motivación aparentemente razonable y no arbitraria. Es menester que, además, esa justificación sea coherente con las circunstancias de hecho presentes en cada caso. La motivación, pues, ha de ser razonable en concreto y basarse en los elementos objetivos que concurren efectivamente. Por eso el Consejo de Estado, en el dictamen emitido en este asunto el 30 de abril de 1996 y que obra en el expediente administrativo, insiste, más que sobre el carácter de excepción de la figura, en la necesidad de atender, a la hora de resolver sobre la solicitud de autorización de una autocontratación, a las circunstancias presentes. Dice así en lo que ahora interesa:
"En síntesis, la intervención del Protectorado en estos casos deberá ir dirigida fundamentalmente a valorar las circunstancias concurrentes, debiendo rechazar legítimamente la autocontratación en aquellos casos en los que se observe una pretendida utilización desviada de la posibilidad que brinda (previa obtención --se insiste-- de la autorización del Protectorado) el art. 26 de la Ley 30/1994".
Pues bien, a partir de estas premisas, lo único que ha hecho la Sentencia de instancia es comprobar que la motivación de la resolución del Protectorado que denegó la autorización solicitada por la Fundación César Manrique no guardaba coherencia con lo que resultaba de los hechos acreditados en el expediente administrativo. Y es que de ellos se obtiene sin dificultad una conclusión diferente, precisamente la establecida por la Sala, en una apreciación que en casación hemos de respetar. Destaca en ella, ante todo, la voluntad explícita y terminante del fundador que dice en su testamento de 6 de agosto de 1992 de don Raúl :
"es igual que mi hijo, me ha ayudado como nadie en todo, habiendo incluso dejado su carrera de Abogado por estar a mi lado. Por estas y otras razones, con todo mi cariño dejo a Raúl el patrimonio a que más adelante hago referencia, rogándole que lo acepte a pesar de saber su desacuerdo conmigo en este deseo. Asimismo es mi deseo que Raúl , mientras viva, sea la persona principal que esté al frente de la Fundación, siendo patrono de por vida cuando él lo solicite, rogando al patronato que acepte sus deseos, que estoy seguro que serían los míos, y que le consideren como mi continuación en la Fundación".
Y, luego, está la gestión realizada por la Fundación en el tiempo en el que el Sr. Raúl , autorizado al efecto por el Protectorado, ha venido desempeñando, al tiempo que su cargo de Presidente, el de Director Gerente. Gestión fundacional que no ha merecido reproches y gestión personal del Sr. Raúl que la propia Secretaría General del Protectorado calificó de buen hacer y la encontró beneficiosa para la Fundación, sin que en ningún momento se haya podido afirmar que se dieran las causas por las que el artículo 15.4 del Real Decreto 316/1996 impone la denegación de la autorización para autocontratar, ni tengan visos de probabilidad las disfunciones o conflictos de intereses mencionados por la resolución de 2 de diciembre de 1996 del Protectorado.
Finalmente, por lo que se refiere a la analogía que propone el Abogado del Estado con la jurisprudencia de la Sala Primera respecto del régimen propio de los consejeros delegados de las sociedades anónimas, nos parece que se trata de un supuesto que no guarda con el presente la identidad necesaria para aplicar aquí soluciones alcanzadas a propósito de aquéllos.
A tenor de lo establecido por el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 8809/1998, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 15 de julio de 1998, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional y recaída en el recurso 1302/1996, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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