STS, 9 de Junio de 2011

JurisdicciónEspaña
Fecha09 Junio 2011
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a nueve de Junio de dos mil once.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 3703/2008 ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Lucas , representado por la Procuradora doña Teresa Castro Rodríguez, contra la sentencia de 4 de junio de 2008 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (dictada en el recurso núm. 776/06 ).

Siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO .- La sentencia recurrida contiene la siguiente parte dispositiva que literalmente dice: "DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Lucas , contra la resolución de 5 de Septiembre de 2006, del Ministro de Interior, que impone al interesado la sanción de separación del servicio, por ser dicha resolución, en los extremos examinados, conforme a Derecho. Sin hacer expresa imposición de costas".

SEGUNDO .- Notificada la anterior sentencia, por la representación de D. Lucas se promovió recurso de casación y la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO .- Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar el motivo en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala: "SUPLICO A LA SALA que teniendo por presentado este escrito con sus copias, se digne admitirlo, tenerme por personada y parte en la representación que ostento y dejo acreditada y por interpuesto y formalizado, dentro del plazo legal, el presente Recurso de Casación contra la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el 4 de junio de 2008, en el recurso nº 776/2006 ; seguir el procedimiento por sus trámites y en su día, dicte sentencia por la que, estimando en todas sus partes el presente recurso de casación, en el motivo que se apoya, case y anule la sentencia recurrida, dictando otra en su lugar más ajustada a Derecho y de conformidad con el suplico del escrito de demanda".

CUARTO .- La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, en el trámite que le fue conferido, se opuso al recurso pidiendo: "(...) se dicte en su día sentencia que lo desestime íntegramente, confirmando la Sentencia de instancia y el acto administrativo impugnado".

QUINTO .- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 8 de junio de 2011.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Presidente de la Sección

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida, cuyo contenido objetivo se contiene en el primero de los antecedentes de hecho de esta resolución.

SEGUNDO .- Para determinar la aludida conformidad procede tener en cuenta los siguientes antecedentes, en la cuestión planteada:

  1. El ahora recurrente, entonces funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, fue condenado por sentencia firme de 18 de julio de 2001, del Juzgado de lo Penal nº 12 de Valencia , como autor responsable de cuatro delitos relativos a la prostitución, sin circunstancias modificativas de la responsabilidad criminal, a las penas de tres años de prisión y veinte meses de multa a cuota diaria de 100 pesetas por cada uno de los delitos con la limitación que establece el artículo 76 del Código Penal e inhabilitación para el derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena.

    Los hechos probados por los que resultó condenado son los siguientes, transcribiendo literalmente la sentencia penal firme:

    "Que resulta probado y así se declara que los acusados Lucas , funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, de 46 años y sin antecedentes penales, que estuvo en prisión preventiva desde el 15 de marzo de 1999 hasta el 4 de mayo siguiente, y en actual situación de libertad provisional; ..., de 38 años de edad y sin antecedentes penales, que estuvo también detenido tres días por los hechos de esta causa, en actual situación de libertad provisional y ..., de 55 años de edad y sin antecedentes penales, que fue detenido tres días por los hechos objeto de esta causa, puestos de común acuerdo en función de un plan previo, constituyeron junto a un cuarto socio que desconocía sus propósitos la sociedad "TRESPENSINI SCP" por medio de la cual alquilaron un local situado en Masalavés para abrir un club de alterne denominado "Charly", para que varias mujeres practicaran actos sexuales a cambio de dinero.

    A tal fin, los acusados contaron con la labor de celestina de la también acusada ..., de nacionalidad eslovaca, de 23 años de edad y sin antecedentes penales, que estuvo detenida tres días por los hechos de esa causa y en prisión provisional desde el 15 de marzo de 1999 hasta el 4 de mayo del siguiente, en libertad provisional actualmente, quien acordó con su anterior compañero sentimental ..., ciudadano eslovaco de 30 años de edad y sin antecedentes penales, actualmente en rebeldía, la venta de dos mujeres eslovacas, ... y ..., para el ejercicio de la prostitución en España a cambio de 250.000 pesetas cada una, para cederlas al actual compañero sentimental de ..., el acusado ..., quien en compañía de los restantes acusados de esta causa, Lucas y ..., las explotaron para el ejercicio del comercio sexual.

    Para ellos las ciudadanas eslovacas ... y ... fueron captadas por la red de prostitución para la que trabajaban ... y ... en Eslovaquia por medio de anuncios de periódico en los que se ofrecía trabajo para chicas eslovacas en España como camareras, y una vez contactadas con éstas se les facilitó documentación para viajar a España y una vez aquí las llevaron hasta el domicilio de ... en la C/ Arte Mayor de la Seda de Valencia y más tarde a la vivienda propiedad de Lucas , sita en la c/ Castillo de Benisanó que era ocupada por ..., golpeándolas en repetidas ocasiones, amenazándolas repetidamente para que se prostituyeran para ellos, a menos de que quisieran ser vendidas "a los rusos", estando presentes en las agresiones ..., ... y ... y encargándose Alvaro de la vigilancia de las mujeres, a las que explotaban en prostitución en los Clubs El Ciervo y Alvi, obteniendo de ellas la mayoría de las ganancias que ellas recibían, y desentendiéndose de la suerte de las dos chicas una vez fueron abandonadas en el Alvi, donde permanecieron encerradas durante dos días sin ningún tipo de atención, hasta que por el personal del citado Club fueron dejadas libres y llevadas a Valencia.

    Asimismo y a través de familiares de ... que vivían en su país, los acusados captaron a ..., de 21 años de edad y a ..., de también 21 años, ofreciéndoles venir a España para trabajar de camareras de discoteca, pagándoles el viaje en avión, llegando a España el 26 de diciembre de 1998 y siendo trasladadas hasta el domicilio de ..., en la C/ Arte Mayor de la Seda, donde les dijeron que tenían que dedicarse a la prostitución y que debían pagarles los gastos que habían tenido con ellas, amenazándolas en diversas ocasiones para que se sometieran a sus designios, y en caso contrario las maltratarían y de esta manera las obligaron a hacer el comercio carnal en el Club Charly, que abrió sus puertas el 4 de enero de 1999 y en él permanecieron un mes y medio, obteniendo los acusados gran parte del dinero que obtenían de los clientes".

  2. Por los mismos hechos se siguió el expediente disciplinario nº 81/1999 terminado por resolución de 16 de julio de 2005 del Director General de la Policía que declaró su caducidad y archivo.

  3. Por Resolución de 18 de julio de 2005. el Director General de la Policía acordó la incoación de nuevo expediente disciplinario, identificado con el nº 145/2005 que concluyó con la resolución de 5 de septiembre de 2006 del Excmo. Sr. Ministro del Interior que acordó «imponer al Policía del Cuerpo Nacional de Policía D. Lucas la sanción de separación del servicio prevista en el art. 28.1.a) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo , como autor de una falta muy grave tipificada en el artículo 27.3.b) del mismo texto legal, bajo el concepto de "cualquier conducta constitutiva de delito doloso". Con anotación de la falta y de la sanción en su expediente personal».

  4. La sentencia ahora recurrida confirmó la resolución administrativa y en lo que aquí interesa, respecto de la prescripción de la infracción, entendió que el plazo de prescripción de seis años que se establece para las infracciones disciplinarias de carácter muy grave ha de computarse desde la fecha de la sentencia penal que declaró la existencia del delito y no desde la fecha de realización del hecho, con fundamento en las SSTS de 22 de enero de 1999 y 16 de febrero de 2004 , pues "es evidente que la falta sólo se produjo y pudo ser perseguida cuando los Tribunales del orden jurisdiccional penal calificaron el hecho realizado por el culpable como delito doloso, mediante sentencia firme".

    TERCERO .- La parte recurrente interpone recurso de casación frente a la sentencia y formaliza cuatro motivos al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción. El primero , por infracción del artículo 27.2 de la L.O. 2/1986, de 13 de marzo , de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y del artículo 16 del Real Decreto 884/1989, de 14 de julio por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía .

    El segundo, denuncia la infracción del artículo 9.3 de la CE ya que el plazo de prescripción tiene carácter de inexcusable observancia y es cuestión de orden público por lo que su inaplicación conculca el principio de seguridad jurídica.

    El tercero, entiende vulnerada la jurisprudencia, tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional que afirman la extensión de los principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo sancionador. Se citan a este respecto las Sentencias 14 de diciembre de 2007 rec. 8217/07 , 23 de abril de 2007 rec. 185/03 , 26 de julio de 1990 , 30 de mayo de 1989 , 28 de junio de 1988 , 10 de marzo de 1987 y 15 de octubre de 1986 .

    El cuarto, por infracción de la jurisprudencia que proclama que el inicio del plazo de prescripción debe computarse desde el momento de la comisión de la falta y no desde la fecha de la sentencia penal. Citando a tal efecto, las sentencias de 23 de abril de 2007 rec. 185/03 , 29 de octubre de 2002 rec. 1747/1998 , 17 de abril de 2002 rec. 52/2000 , 12 de diciembre de 2001 rec. 2680/95 , 5 de noviembre de 2001 rec. 31/2000 , 7 de diciembre de 1998 rec. 534/93 , 21 de mayo de 1997 rec. 143/94 y 28 de junio de 1988 y 10 de marzo de 1987 .

    CUARTO .- El Abogado del Estado se opone al recurso y argumenta que es cierto que el primer expediente disciplinario al ser declarado caducado no interrumpió la prescripción de la falta disciplinaria muy grave, pero ello no impedía incoar nuevo expediente disciplinario si la falta no había prescrito. Y, es obvio que el procedimiento penal interrumpe el plazo de prescripción porque hasta que no concluye no cabe sancionar administrativamente la infracción disciplinaria consistente en la "realización de cualquier conducta consistente en delito doloso".

    Para el Abogado del Estado la sentencia no infringe los principios de legalidad y seguridad jurídica porque, conforme lo antes razonado, la tramitación del proceso penal interrumpe el cómputo de la prescripción de la acción administrativa para sancionar y, frente a la invocación literal del art. 16.2 del Real Decreto 884/1989, de 14 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía hay que aplicar el principio de la "actio nata" (artículo 1967 del Código Civil ) porque la Administración no puede sancionar apreciando la infracción prevista en el art. 27.3.b) de la L.O. 2/1986 , sino una vez que se ha dictado sentencia firme declarando la existencia de un delito doloso.

    Finalmente, y por lo que se refiere a la jurisprudencia que el recurrente entiende vulnerada, destaca que las sentencias que se citan resuelven casos diferentes al que aquí se enjuicia.

    QUINTO .- Los cuatro motivos del recurso inciden en la misma cuestión, la prescripción de la infracción cometida, al entender el recurrente que el plazo de prescripción ha de comenzar a correr desde que la falta se hubiere cometido, es decir, como esta tuvo lugar entre los meses de enero y febrero de 1999 la falta muy grave prescribiría en febrero de 2005, y, al haber sido incoado el expediente disciplinario el 19 de julio de 2005 y notificado dicho acuerdo el 28 de ese mismo mes habrían transcurrido los seis años del plazo prescriptivo.

    El examen de la cuestión ha de partir de lo dispuesto en el artículo 27.2 de la Ley Orgánica 2/1986 que dispone que las faltas leves prescribirán al mes; las graves a los dos años, y las muy graves, "a los seis años. La prescripción se interrumpirá en el momento que se inicia el procedimiento disciplinario". Por su parte, el artículo 27.3.b de la LO 2/1986, de 13 de marzo , de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad tipifica como infracción muy grave la realización de "cualquier conducta constitutiva de delito doloso" si bien este precepto, junto con el artículo 28 de dicha ley han sido derogados por la L.O. 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía .

    Ha de advertirse que el precepto no contenía precisión alguna respecto del momento inicial del cómputo del plazo de prescripción de la infracción, a diferencia de lo que sí preveía para la sanción el art. 28.1.3 de dicha L.O . cuando afirmaba que "El plazo de prescripción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción o desde que se quebrantase su cumplimiento si hubiera comenzado".

    En todo caso, el art. 16 del Real Decreto 884/1989 , por el que se aprueba el reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía , ya derogado por la L.O. 4/2010 disponía: 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 27.2 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, las faltas muy graves prescribirán a los seis años, las faltas graves, a los dos años, y las leves, al mes. 2. El plazo de prescripción comenzará a contarse desde que la falta se hubiere cometido. 3. La prescripción se interrumpirá por la iniciación del procedimiento, a cuyo efecto la resolución por la que se acuerde su incoación deberá ser debidamente registrada y comunicada al inculpado o publicada siempre que éste no fuere hallado, volviendo a correr el plazo si el procedimiento permaneciese paralizado durante más de seis meses por causa no imputable al interesado".

    SEXTO .- En el caso examinado, la normativa aplicable dispone que el plazo de prescripción de la falta, en este caso de seis años al tratarse de una infracción muy grave, comienza a computarse desde que la falta se hubiere cometido, si bien el precepto alude a la falta o infracción administrativa y no al hecho generador de ésta.

    Esta precisión es importante porque al referirse a la falta integrada por la realización de "cualquier conducta constitutiva de delito doloso", la apreciación de la existencia de un delito doloso solo puede realizarse en una sentencia penal de carácter firme, pues es necesaria la actuación previa de la Jurisdicción Penal ante la existencia de unos hechos que, a priori, revisten caracteres de delito.

    Sobre este punto, esta Sala en numerosas ocasiones se ha hecho eco del principio de subordinación de la Administración al Juez Penal contemplado en la STC 77/1983, de 3 octubre y así, en las SSTS de 10 de marzo de 2011 rec. 3197/2008 , 14 de febrero de 2006, RC 226/2003 ; de 15 de noviembre de 1996 RC 1009/1992 y de 20 de Enero de 1985 , asume la doctrina contenida en el fundamento 3º y 4º de la primera, que señala: «La subordinación de los actos de la Administración de imposición de sanciones a la autoridad judicial exige que la colisión entre una actuación jurisdiccional y una actuación administrativa haya de resolverse en favor de la primera. De esta premisa son necesarias consecuencias las siguientes: a) el necesario control "a posteriori" por la autoridad judicial de los actos administrativos mediante el oportuno recurso; b) la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta según el Código Penal o las Leyes Penales especiales, mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos; c) la necesidad de respetar la cosa juzgada...», y añade en el fundamento 4.º que «El principio non bis in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de la normativa diferente, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los Órganos del Estado. Consecuencia de lo dicho, puesto en conexión con la regla de la subordinación de la actuación sancionadora de la Administración a la actuación de los Tribunales de Justicia, es que la primera, como con anterioridad se dijo, no puede actuar mientras no lo hayan hecho los segundos y deba en todo caso respetar, cuando actúe "a posteriori" el planteamiento fáctico que aquéllos hayan realizado, pues en otro caso se produce un ejercicio del poder punitivo que traspasa los límites del artículo 25 de la Constitución y viola el derecho del ciudadano a ser sancionado sólo en las condiciones establecidas por dicho precepto»."

    En suma, como recuerda la STS de 16 de febrero de 2004 (al resolver el recurso de casación nº 8544/98 ) en este caso se tramitó un proceso penal sobre los hechos sometidos a un expediente disciplinario y la Administración no podía dictar resolución hasta la existencia de una sentencia penal firme.

    SEPTIMO .- De este modo, partiendo de la necesaria intervención previa de la Jurisdicción Penal, se suscita la cuestión de si ello puede tener alguna consecuencia en orden al cómputo de la prescripción para apreciar la posible existencia de una infracción administrativa, dada la colisión que pudiera suponer la aplicación del artículo 16 del Reglamento de Régimen Disciplinario de la Policía en cuanto impone que la prescripción comenzará a correr desde que la falta se haya cometido, siendo así que la falta solo se produce cuando se declara la existencia del delito doloso y esta es la doctrina que hemos establecido en casos similares y en ella se basa la sentencia recurrida.

    En efecto, la sentencia de 22 de enero de 1999 (rec. 3536/1995 ) afirma que tratándose de "la sanción de separación del servicio por cualquier conducta constitutiva de delito doloso y es evidente que la falta sólo se produjo y pudo ser perseguida cuando los Tribunales del orden jurisdiccional penal calificaron el hecho realizado por el culpable como delito doloso mediante sentencia firme" y asimismo, en la sentencia de 16 de febrero de 2004 (rec. 8544/98 ) se señala que "tramitándose un proceso penal sobre los hechos sometidos a un expediente administrativo sancionador o disciplinario, como ocurría en el caso de autos, la Administración no puede dictar resolución hasta que exista sentencia firme pronunciada por el Tribunal del orden jurisdiccional penal".

    Es decir, que, si bien el Reglamento precisa que el plazo de prescripción comienza a correr cuando la falta se ha cometido ha de tenerse en cuenta la particularidad de la infracción por la que el ahora recurrente fue sancionado que solo se consuma cuando se aprecia la existencia del delito doloso, posibilidad que solo puede darse cuando una sentencia penal expresamente lo declara así y a partir de ese momento comienza a correr el plazo de prescripción de la infracción que se interrumpe con el acuerdo de incoación notificado al interesado del procedimiento disciplinario.

    Este criterio de aplicación jurisprudencial, lo confirma el art. 15 de la vigente Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía que salvando las dudas que pudieran suscitarse al respecto precisa que "2. El plazo de prescripción comenzará a contarse desde que la falta se hubiera cometido, salvo que ésta derive de hechos que hayan sido objeto de condena por delito doloso; en tal caso, el plazo comenzará a contar desde la fecha de la firmeza de la sentencia condenatoria" y lo reitera el precedente artículo 21 de la Ley Orgánica 12/2007 de 22 de octubre que contiene el Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, como invoca el recurrente al desarrollar el motivo segundo.

    Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el primero de los motivos.

    OCTAVO .- Por lo demás, en relación con el segundo motivo, no existe infracción del artículo 9.3 de la CE invocada por la parte recurrente en relación con los principios de legalidad y seguridad jurídica, que además de constituir una cuestión nueva en sede casacional, no ha producido inobservancia alguna del plazo de prescripción y lo que sucede es que el recurrente cuestiona la interpretación que del cómputo de la prescripción en el caso específico de la infracción prevista en el art. 27.3 b) de la L.O. 2/1986 ha hecho la sentencia de instancia y que se ajusta a la doctrina de esta Sala.

    Tampoco se ha infringido la jurisprudencia invocada en el motivo tercero, pues no se discute que sean de aplicación al Derecho Administrativo sancionador los principios que rigen el derecho penal, lo que sucede es que esa proyección no es automática sino con matices, como ha venido afirmando el Tribunal Constitucional desde la sentencia 18/1981 , es decir, teniendo en cuenta las peculiaridades del régimen sancionador, en este caso, la configuración de un tipo administrativo sancionador a partir de la comisión de un delito doloso.

    Tal consideración es coherente con los razonamientos contenidos en la jurisprudencia constitucional (por todas, las SSTC 89/95 , 45/97 , 14/99 , 272 y 316/2006 y 66/2007 ) y de esta Sala (por todas, las SSTS de 21 de febrero de 2006 (Ar, 792 ) y 20 de junio de 2006 (Ar. 3541).

    NOVENO .- Finalmente, en relación con el cuarto de los motivos tampoco se ha producido infracción de la jurisprudencia de esta Sala sobre el cómputo de la prescripción porque las sentencias que se citan, como destaca el Abogado del Estado, no guardan relación alguna con el supuesto específico aquí planteado que se refiere a la infracción consistente en "la comisión de cualquier conducta dolosa" cuyo dies a quo solo puede producirse a partir de la sentencia penal firme que así lo declara tal y como hemos interpretado en las sentencias antes citadas.

    DECIMO .- Los argumentos precedentes conducen a desestimar el recurso y de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente por no concurrir circunstancias que justifiquen apartarse de la regla general del artículo 139.2 de la LJCA .

    Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA , señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado de la parte recurrida la de 1.500 euros, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto.

FALLAMOS

No haber lugar al recurso de casación nº 3703/08 interpuesto por la Procuradora Dª Teresa Castro Rodríguez, en nombre y representación de D. Lucas contra la sentencia de 4 de Junio de 2008 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (dictada en el recurso núm. 776/06 ) sobre sanción disciplinaria de separación de servicio e imponer a la parte recurrente las costas correspondientes a este recurso de casación, con la limitación que se expresa en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.

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