STS, 4 de Julio de 2007

PonenteNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
ECLIES:TS:2007:5478
Número de Recurso3492/2002
Fecha de Resolución 4 de Julio de 2007
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Julio de dos mil siete.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 3492/2002 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la CONFEDERACIÓN DE SINDICATOS INDEPENDIENTES Y SINDICAL DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS (CSI-CSIF), representada por la Procuradora doña Inmaculada Romero Melero, contra la sentencia de 26 de marzo de 2002 de la Sección Segunda de la Sala de Sevilla de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (en el Recurso contencioso-administrativo núm. 612/2000).

Siendo parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE ALMONTE, representado por la Procuradora doña Rosina Montes Agustí.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS que debemos desestimar y desestimamos el Recurso interpuesto contra la Resolución objeto de esta Sentencia, que confirmamos por ser acorde con el Ordenamiento Jurídico, excepto en la asignación del complemento denominado "OTROS" al puesto de trabajo "auxiliar administrativo", que anulamos por las razones expuestas. Sin costas".

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia por la representación de CONFEDERACIÓN DE SINDICATOS INDEPENDIENTES Y SINDICAL DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS (CSI-CSIF), se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado por la Sala de instancia y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dictar sentencia que, casando la recurrida, resuelva el debate en los términos aquí planteados, estimándose íntegramente la demanda de instancia".

CUARTO

El AYUNTAMIENTO DE ALMONTE en el trámite de oposición que le fue conferido pidió:

"(...) dicte Sentencia declarando no haber lugar a dicho recurso y confirmando en todos sus pronunciamientos la Sentencia de instancia con expresa imposición de costas a la recurrente. (...)".

QUINTO

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 20 de junio de 2007 .

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El proceso de instancia fue iniciado por CONFEDERACIÓN DE SINDICATOS INDEPENDIENTES Y SINDICAL DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS (CSI-CSIF), mediante un recurso contencioso administrativo interpuesto contra "la aprobación definitiva del Presupuesto General para el año 2000, Plantilla y Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de Almonte, publicada el 27 de marzo en el Boletín Oficial correspondiente" (se acompañaba un ejemplar del Boletín Oficial de Huelva número 71 de 27 de marzo de 2000).

La sentencia que se recurre en esta casación estimó en parte el recurso contencioso- administrativo, ya que confirmó la actuación administrativa impugnada con esta salvedad: "excepto en la asignación del complemento denominado "OTROS" al puesto de trabajo administrativo que anulamos por las razones expuestas".

El actual recurso de casación ha sido interpuesto también por CONFEDERACIÓN DE SINDICATOS INDEPENDIENTES Y SINDICAL DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS (CSI-CSIF).

SEGUNDO

La debida comprensión de lo que se suscita en esta casación aconseja comenzar con una previa referencia a los términos de la controversia que fue enjuiciada en el proceso de instancia.

La demanda que formuló en dicho proceso CSI-CSIF concretó su pretensión en lo siguiente: "declarar la nulidad de los presupuestos, en lo que hace a la materia de personal en los Fundamentos de Derecho citados, la Plantilla y la RPT del Ayuntamiento de Almonte o, subsidiariamente, decretar su anulación".

Para apoyar esa pretensión se invocaron los tres motivos de impugnación que siguen: (1) ausencia de procedimiento negociador previo en lo que hace al bloque regulador de los funcionarios públicos; (2) adscripción a la categoría de personal eventual de casos en que se prestan servicios ordinarios a la Corporación Local; y (3) ilegalidad del régimen retributivo.

Por lo que hace a los razonamientos de la sentencia recurrida, interesa aquí destacar cual fue su argumento principal para rechazar el primer motivo de impugnación.

En ella se declara que la negociación colectiva dentro de la función pública no deriva de la Constitución sino de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas Condiciones de Trabajo.

También se afirma que la legitimación para dicha negociación corresponde a las Mesas de Negociación pero no a los Sindicatos, así como que estos sólo tienen legitimación para pedir la constitución de la Mesa.

Y es en el marco de las ideas anteriores donde se incluye como argumento principal para el rechazo de ese primer motivo de impugnación la siguiente declaración:

"(...) En el presente ni consta constituida la Mesa de negociación, ni consta que el Sindicato accionante haya solicitado, siquiera, la constitución de la citada Mesa, por lo que mal puede impugnar el incumplimiento de un derecho, a la negociación colectiva en el ámbito en el que estamos, que no le corresponde, ni cabe impugnar los Presupuestos anuales de la corporación por el incumplimiento de la negociación colectiva, cuando ni siquiera se nos da noticia de la constitución y existencia de la Mesa de negociación, esto es del posible desarrollo de la negociación, sin que exista disposición normativa que exija como requisito formal para la validez y viabilidad de la aprobación de los Presupuestos el desarrollo del proceso de negociación colectiva; en tanto que su inexistencia ha de dilucidarse en el ámbito que le es propio conforme a la regulación contemplada en los arts. 30 y ss citados EDL 1987/11523, esto es, su no constitución y tras esta, en su caso, el no desarrollo de negociación, podrá dar lugar a la exigencia de su constitución y a la exigencia de que se lleve a cabo el proceso de negociación, pero en absoluto vicia la aprobación de los Presupuestos".

TERCERO

El recurso de casación de CSI-CSIF tiene un primer motivo amparado en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional -LJCA-.

En él denuncia la infracción de los artículos 32 y 35 a 37 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Organos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, "así como la doctrina legal que se cita".

La idea principal con la que defiende este reproche es que la sentencia de Sevilla acierta cuando aborda la posición de los sindicatos en la negociación colectiva dentro de la función pública y la limita a reclamar su participación en las mesas de negociación, pero incurre en error cuando priva a los sindicatos del derecho a reaccionar frente a las actuaciones que debieron haberse negociado y no lo fueron.

Desde esa idea, se subraya que lo que ha hecho la sentencia recurrida es privar a los sindicatos de legitimación para reaccionar legalmente en el ámbito de las materias que debieron negociarse, y se sostiene que con ello ha infringido esos preceptos de la Ley 9/1987 que inicialmente se denuncian. Más adelante se invoca lo que establecen los artículos 32 y 33 de esa repetida Ley 9/1987 sobre las materias que "serán objeto de negociación" y sobre que "el proceso de negociación se abrirá con carácter anual (...)".

Se recuerda que la sentencia de 29 de mayo de 1997 de esta Sala afirmó que la negociación previa dispuesta por dicha Ley 9/1987 era obligatoria y por ello era nulo el acto en cuya elaboración e hubiera omitido este requisito formal.

Y se invoca también la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la legitimación de los Sindicatos.

Todo ese desarrollo argumental se emplea para realizar estas denuncias:

"la sentencia a quo infringe el art. 32 de la Ley 9/1987 (que dispone que serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública las materias que en el mismo se enumeran) y el art. 33 del mismo Cuerpo legal (que señala que el proceso de negociación se abrirá con carácter anual...), ya que la Entidad Local no ha citado a los Sindicatos con derecho a estar presente en la Mesa para la constitución de esta (entre ellos, al recurrente en esta sede).

hay que precisar, por último, que CSI-CSIF tenía derecho a estar presente en la Mesa (por su representatividad directa en la Corporación Almonteña, y además, en todo caso es titular de un interés legítimo en que la negociación se iniciara, al menos, como central más representativa ... a nivel estatal en el ámbito de la Función Pública (...)".

CUARTO

Es justificada la infracción que se denuncia de los artículos 32 y 33 de la Ley 9/1987, por no ser de compartir el razonamiento que sigue la sentencia recurrida sobre el alcance que ha de darse a la negociación colectiva en el ámbito de la función pública que regulan dichos artículos.

La sentencia de Sevilla, como antes se puso de manifiesto, viene a configurar dicha negociación como una mera posibilidad que depende de que haya sido pedida a la correspondiente Administración y no como una exigencia de obligada observancia.

Pero no es así, según tiene ya reiteradamente razonado esta Sala y Sección, entre otras, en las sentencias de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994) y 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ).

Esa sentencia de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994 ) ya declaró lo siguiente:

"La negociación es el instrumentos principal y el repertorio de materias negociable, nominalmente muy extenso, se halla contenido en el artículo 31 de la Ley 9/1987, cuya forma imperativa (será objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública...), sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración; (Artículos 35, párr. 3º y 37.2 Ley ); y, consiguientemente la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma (artículos 47 Ley de Procedimiento Administrativo y 51 de la Ley 39/92 ".

Y ese criterio se reitera en la sentencia 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ), que se expresa así:

"(...) El motivo segundo, apoyado en el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, se basa en la pretendida infracción de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/87, de 12 de Junio, modificada por la Ley 7/90, de 19 de Julio, en el que, en síntesis, se alega que el Acuerdo que se recurre es una decisión de la Administración que afecta a sus potestades de organización, con cita del artículo 4 de la Ley 7/85, que el Ayuntamiento "consultó" a las organizaciones sindicales y que se trataba de un "acto de trámite", tampoco puede ser estimado, y no sólo por las razones antes expuestas al aludir a la legitimación de los Sindicatos, sino también porque el Acuerdo, en vista de su contenido, antes mencionado, no puede ser considerado como un simple acto de trámite, al disponer de sustantividad propia con la proyección general señalada susceptible de control jurisdiccional, como entendieron las sentencias de esta Sala de 27 de Septiembre y 20 de Diciembre de 2002, ni como un simple acto de autoorganización administrativa excluida de aquel control, por la misma razón y porque afecta, en los términos expuestos, a contenidos y a repercusiones que atañen al personal funcionario y al personal laboral, para el que por cierto no bastaría la consulta, y porque además, no se dirigió a las entidades sindicales, consistiendo en un acto de simple comunicación, previa constitución, en su caso, de la Mesa de Negociación y de convocatoria al efecto que la sentencia dice que "no se hizo" en términos de imposible alteración en vía de este recurso de casación, de modo que, en cualquier caso, y a falta de alegaciones suficientes por parte del Ayuntamiento en contra de lo que reseñado queda, es patente que se incumplió con ese cauce o proceso de negociación en cuanto que es esencial la participación de los Sindicatos como parte de su acción representativa (sentencias del Tribunal Constitucional 53/82, 7/90, 184/91, 75/92, 168/96, 90/97, 80/2000 y 224/2000 ), y como consecuencia de que la negociación forma parte del derecho de libertad sindical como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la Constitución".

QUINTO

El recurso de casación debe, pues, ser acogido, y con ello también estimada la demanda que fue deducida en el proceso de instancia. Y así procede porque la inobservancia de ese requisito que significa la obligada apertura del proceso negociación colectiva vicia de nulidad la actuación municipal en que se produjo la omisión.

Hay que decir que esa omisión no resulta desmentida por las manifestaciones que el Ayuntamiento recurrido realiza en su escrito de oposición a la casación.

En él se dice que las modificaciones sobre personal que incluía el Presupuesto 2000 en relación a 1999 fueron negociadas, porque una copia del presupuesto fue remitida al Presidente de la Junta de Personal y al Delegado Sindical que ostenta la mayoría en esa Junta y con ellos se negociaron las variaciones del Presupuesto en el tema de personal.

Pero ello no es bastante para apreciar la apertura de la negociación que resulta obligada, pues ésta ha de efectuarse en las Mesas de Negociación que dispone el artículo 30 de la Ley 97/1987, que han de constituirse y actuar con la composición que dispone ese precepto y el siguiente artículo 30 .

SEXTO

Aunque lo antes razonado hace ya innecesario estudiar los otros motivos de impugnación planteados en la demanda del proceso de instancia, esta Sala cree conveniente recordar lo que razonó en su sentencia de 2 de septiembre de 2004 (Casación 3489/1999 ) sobre el personal eventual:

"(...).

El artículo 20.2 de la LMRFP, que tiene carácter básico según dispone el artículo 1.3 de dicha Ley, asigna al personal eventual las funciones "expresamente calificadas de confianza y asesoramiento especial"; y la LBRL hace esa misma asignación en su artículo 89 .

Esos preceptos deben aplicarse e interpretarse simultáneamente con el artículo 15.1.f) de la Ley 30/1984, y esto produce como resultado que no puedan ser identificadas con aquellas funciones de confianza y asesoramiento los cometidos que, como ocurre en el puesto litigioso, encarnan tareas de carácter permanente dentro de la organización administrativa del Ayuntamiento.

Consiguientemente, no cabe reprochar a la sentencia recurrida que no haya respetado en el Ayuntamiento recurrente la facultad que reconoce artículo 20.2 de la Ley 30/1982 de determinar "el número de puestos (...) reservados a personal eventual".

Este motivo también debe ser desestimado.

Lo anterior debe ser completado con estas puntualizaciones que siguen.

La primera es que la Constitución viene a establecer un verdadero estatuto ineludible en todos los empleados públicos que prestan servicios profesionales para el Estado, cualquiera que sea la naturaleza de su vínculo, claramente deducible de lo establecido en sus artículos 103 (apartados 1 y 3) y 23.2 .

Las notas principales de este estatuto constitucional son el acceso de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad y la garantía para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones, que están directamente conectadas con los postulados de objetividad y eficacia proclamados para la actuación de la Administración pública.

La segunda puntualización es que el contenido y significación de la expresión "confianza y asesoramiento especial", que legalmente se utiliza para definir y caracterizar al personal eventual, debe determinarse poniendo en relación aquella expresión con el régimen de nombramiento y cese legalmente previsto para el personal eventual.

Ese nombramiento y cese es libre y corresponde a los superiores órganos políticos (Ministros, Secretarios de Estado, Consejeros de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Presidentes de las Corporaciones Locales) y, por lo que en concreto hace al cese, está establecido que se producirá automáticamente cuando cese la autoridad a la que se preste la función de confianza o asesoramiento (artículos 20.2 LMRFP y 104.2 de la LBRL). Todo lo cual pone de manifiesto que se trata de tareas de colaboración inmediata con quienes ostentan el poder de superior decisión política, en las que predominan las notas de afinidad y proximidad política que es inherente a la "confianza".

Pues bien, la ponderación conjunta de esas dos puntualizaciones impone concluir que los puestos reservados a personal eventual son excepcionales y su validez está condicionada a que sus cometidos se circunscriban a esas funciones de "confianza y asesoramiento especial" que legalmente delimitan esta específica clase de personal público.

Y la consecuencia paralela que también se extrae es que deben quedar vedadas a ese personal eventual las actuaciones de colaboración profesional que se proyecten en las funciones normales de la Administración pública, bien en las externas de prestación y policía frente a la ciudadanía, bien en las internas de pura organización administrativa. Estas actuaciones profesionales, por la directa conexión que tienen con los principios constitucionales de objetividad y eficacia administrativa, deben ser asignadas al personal público seleccionado bajo los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Las funciones del puesto litigioso que la sentencia recurrida describe rebasan el límite legal de "asesoramiento y confianza especial", ya que expresan cometidos profesionales de colaboración en típicas actividades administrativas".

SÉPTIMO

En cuanto a las costas procesales, no son de apreciar circunstancias para hacer especial imposición sobre las correspondientes a la instancia y cada parte abonará las suyas de las que corresponden a esta fase de casación (art. 139 de la Ley jurisdiccional).

FALLAMOS

  1. - Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la CONFEDERACIÓN DE SINDICATOS INDEPENDIENTES Y SINDICAL DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS (CSI-CSIF) contra la sentencia de 26 de marzo de 2002 de la Sección Segunda de la Sala de Sevilla de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (en el Recurso contencioso-administrativo núm. 612/2000) y anular dicha sentencia a los efectos de lo que se decide a continuación.

  2. - Estimar el recurso contencioso administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia y anular, por no ser conforme a Derecho, la aprobación definitiva de las normas sobre retribución de personal del Presupuesto General para 2000 del Ayuntamiento de Almonte, la plantilla y la relación de puestos de trabajo que fue publicada en el Boletín Oficial de Huelva número 71 de 27 de marzo de 2000.

  3. - No hacer pronunciamiento especial sobre las costas procesales del proceso de instancia, ni sobre las causadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.

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