STS, 20 de Julio de 2005

En el recurso contencioso-administrativo promovido ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional nº 1501/97, a instancia de D. Matías, representado y defendido por el Letrado D. Miguel González Lahiguera, se impugna la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda con fecha 14 de septiembre de 1994 sobre separación del cargo del recurrente con inhabilitación temporal por expediente sancionador.

Concretamente la Resolución del Ministro de Economía y Hacienda de fecha 14 de septiembre de 1994, impone al actor una sanción de separación del cargo con inhabilitación para ejercer cargos de administración o dirección en cualquier entidad aseguradora por el plazo de cuatro años, todo ello como autor de una infracción administrativa muy grave del artículo 43.3.d) de la Ley 33/84 de 2 de agosto, se Seguros Privados.

La sentencia de fecha 21 de octubre de 1999 de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional contiene la siguiente parte dispositiva: "Estimar en parte el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Matías, contra la Resolución del Ministro de Economía y Hacienda de 14 de septiembre de 1994, que declaramos no ser ajustada a Derecho en lo que se refiere a la graduación de la sanción impuesta y en consecuencia la reducimos, declarando procedente la sanción de inhabilitación por tiempo de un año. Sin costas".

La sentencia rechaza las alegaciones de la parte actora que consistían en subrayar:

1. La falta de notificación en forma de la Resolución de 22 de marzo de 1991, de la Dirección General de Seguros, por la que se imponen medidas cautelares al Grupo 86 Reunión de Seguros. b) La falta de imputabilidad de la infracción al recurrente dada la total y absoluta ausencia de culpabilidad del mismo. c) La inobservancia del principio de presunción de inocencia.

La sentencia reduce, en el fundamento sexto, la sanción impuesta al recurrente, consistente en un año de separación del cargo con la inhabilitación consiguiente.

Ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado y no ha comparecido la parte recurrida.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 13 de julio de 2005.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas,

El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida que estima en parte el recurso contencioso-administrativo y reduce la sanción impuesta al recurrente por una inhabilitación por tiempo de un año.

El Abogado del Estado invoca como único motivo el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA. Para el Abogado del Estado, las alegaciones formuladas en la demanda para fundamentar el recurso fueron desestimadas por la sentencia recurrida en los cinco primeros fundamentos de derecho y en el apartado primero del sexto. Sin embargo, el Tribunal a quo estima en parte el recurso por aplicación del principio de proporcionalidad en la graduación de las sanciones administrativas.

Sin embargo, ni en la demanda hay la menor referencia a esas alegaciones tenidas en cuenta en la sentencia impugnada para estimar el recurso, ni el Tribunal hizo uso de la facultad que le concede el artículo 43.2 de la LJCA y por tanto, la sentencia recurrida no se ajusta a lo dispuesto en los artículos 24 de la CE y 43.1 de la LJCA, al no haber juzgado dentro del límite de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición.

Con carácter previo al examen del motivo de casación, procede partir del análisis de las siguientes circunstancias extractadas de las actuaciones:

1. Por Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de febrero de 1992, se acordó la incoación de expediente sancionador a la entidad Reunión Grupo 86 de Seguros y Reaseguros, S.A. y a sus administradores, entre ellos D. Matías.

2. Formulado el oportuno pliego de cargos, resulta que la Entidad expedientada y sus Administradores han incurrido en la siguiente infracción prevista en la Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre Ordenación del Seguro Privado, en la redacción vigente a la fecha de producirse los hechos infractores debida a la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, entre ellos, D. Matías: Haber incumplido la medida cautelar adoptada con fecha 22 de marzo de 1991 por el Ministerio de Economía y Hacienda, consistente en la prohibición de la contratación de nuevos seguros por la Entidad, al amparo de lo dispuesto en los números 2.c) y 3 del artículo 42 de la Ley 33/1984, incumplimiento que se produce como consecuencia de haberse contratado durante el mes de mayo de 1991, 5.084 nuevas pólizas por un importe de 113.121.763 pesetas; durante el mes de junio de 1991, 4.629 nuevas pólizas por un importe de 103.419.142 pesetas; durante el mes de julio de 1991, 4.921 nuevas pólizas por un importe de 115.636.880 pesetas; durante el mes de agosto de 1991, 1.758 nuevas pólizas por un importe de 38.999.219 pesetas y durante el mes de septiembre de 1991, 4.450 nuevas pólizas por un importe de 96.315.120 pesetas, cifras resultantes de haber eliminado las pólizas emitidas y posteriormente anuladas.

3. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 33/1984, el Ministerio de Economía y Hacienda ha resuelto imponer las siguientes sanciones por Orden de 14 de septiembre de 1994: a D. Matías, separación del cargo con inhabilitación para ejercer cargos de administración o dirección en cualquier entidad aseguradora por el plazo de cuatro años.

La sentencia recurrida parte de los siguientes presupuestos:

1. La medida adoptada el 22 de marzo de 1991 obligaba no sólo a los administradores en la entidad en el momento de dictarse la Resolución, sino también a los sucesivos Consejeros, como es el caso del recurrente, desde su nombramiento el 9 de mayo de 1991 y está acreditado que desde el 22 de marzo de 1991 hasta el fin de ese año, se mantuvo el incumplimiento por la entidad Reunión Grupo 86 de Seguros y Reaseguros, S.A. de la Resolución, del que son responsables los administradores de la Sociedad en este período, quienes tuvieron conocimiento de esta medida cautelar y consintieron su incumplimiento, autorizando la suscripción de nuevas pólizas con la excusa de un supuesto acuerdo tácito con la Dirección General de Seguros que, según las declaraciones del Director General de Seguros y del Subdirector General de Inspección, no existió.

2. Se imputó responsabilidad a los administradores de la Sociedad nombrados en la Junta General de Accionistas del 9 de mayo de 1991, entre los que estaba el recurrente, que permaneció en el Consejo como administrador hasta su dimisión el 6 de noviembre siguiente, alcanzándole la responsabilidad del artículo 43 de la Ley 33/84, cuya redacción, según la disposición adicional de la Ley 26/88 de 29 de julio, comprende a quienes ostentan cargos de administración o dirección de Entidades de Seguros.

3. Los poderes del recurrente se encuentran reflejados en el Acta del Consejo de Administración de la Sociedad en la sesión celebrada el 10 de mayo de 1991, según consta en la certificación del Liquidador Delegado de 7 de mayo de 1996, y con arreglo al artículo 9 de los estatutos sociales, dicho poder de representación corresponde al Consejo colegiadamente, extendiéndose dicho poder a todos los actos comprendidos en su objeto social, conforme a los Acuerdos de la Junta General Extraordinaria de Accionistas de 9 de mayo de 1991 y por lo tanto, el recurrente tenía otorgados suficientes poderes para obligar a dicha Sociedad, con independencia de cual fuera su domicilio, mientras fue Consejero de la misma con las facultades necesarias para obligar a esta sociedad en cuanto a las informaciones y datos propios de la misma que se incluyen por mandato legal en el folleto completo de emisión que debe ser presentado para su verificación en la Comisión Nacional del Mercado de Valores.

4. La Sala, ponderando circunstancias precedentes, entiende que en aplicación de los criterios contenidos en la Ley 26/1988 de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, en la graduación de la sanción han de tenerse en cuenta los siguientes aspectos: 1º) La responsabilidad por culpa "in vigilando", luego el disvalor de la acción es inferior a la autoría intencional; 2º) No se aprecia conducta infractora anterior -artículo 14.h) de la Ley 26/1988-, y el incumplimiento no reviste especial gravedad, con arreglo al artículo 14.a) de la misma Ley; 3º) No se han probado especiales perjuicios o consecuencias desfavorables, por lo que la sanción "resulta notablemente desproporcionada y sin que exista razonamiento sobre la aplicación de la sanción en un grado tan elevado. La proporcionalidad es una exigencia jurídica en la aplicación de las sanciones administrativas y el propio artículo 14 determina los criterios que han de presidir dicha proporcionalidad".

La Sala entiende que procede una reducción de la sanción, que en aplicación del principio de proporcionalidad y vistas las circunstancias antes descritas, teniendo en cuenta la doctrina de esta Sala sobre dicho principio, fijada, entre otras, en sus sentencias de 2, 20 y 26 de febrero, 8 de abril, (dos) de 28 de octubre y 9 de diciembre de 1998, aplica el grado mínimo, por falta de referencia expresa al criterio utilizado en el acto impugnado, reduciendo la sanción impuesta al recurrente a un año de separación del cargo, con la inhabilitación consiguiente.

La potestad sancionadora de la Administración tiene un punto de apoyo en la Ley (art. 25 de la Constitución Española) y en lo que concierne al contenido del recurso contencioso- administrativo, el régimen sancionador de las entidades de crédito aparece establecido y regulado en la Ley 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito. En la materia a la que se refiere el presente proceso, el ámbito de la responsabilidad disciplinaria es doble (arts. 1 y 15 de la Ley): por una parte, en aras del interés general, se regula la responsabilidad de las Entidades de Crédito; por otro lado, se regula, además, la responsabilidad personal de quienes ostenten cargos de dirección y administración en dichas Entidades.

En el ámbito de actuación de las Entidades de Crédito, todo ilícito administrativo arranca del incumplimiento de las obligaciones que el ordenamiento jurídico impone a quienes ejercen la gestión de las mismas. Y así, el mandato que se contiene en el artículo 25.1 de la Constitución de 1.978 (tipificación legal de las infracciones), es recogido en la citada Ley 26/1988, al tipificar y sancionar conductas ilícitas concretas. Dicha Ley, no sólo tipifica los distintos ilícitos administrativos (arts. 3 al 6), sino que, también, establece criterios para modular, caso por caso, las sanciones que proceda imponer (art. 14 y, en su caso, 40.5 de la citada Ley).

Dada la trascendencia que, indudablemente, tiene la actividad financiera, las normas legales y reglamentarias que la amparan exigen a las entidades de crédito condiciones en normas de ius cogens o de obligado cumplimiento, que junto con el resto del ordenamiento jurídico exigen que las entidades de crédito desarrollen su actividad, en todo momento, con solvencia y garantía: ello es así porque a medida que la actividad propia de las entidades de crédito desarrollan su actividad, están en juego intereses de terceros (clientes) que son protegidos por el ordenamiento jurídico. Por ello, está plenamente justificado la intervención de la Administración (art. 48 de la Ley 26/1.988, de 20 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito) y el artículo 1º de dicha Ley determina el régimen sancionador aplicable a las entidades de crédito. La Ley precisa que la responsabilidad, en los supuestos de infracciones a las normas de ordenación y disciplina a que se refiere el artículo 1º, alcanza tanto a dichas entidades, como a las personas físicas que ostenten cargos de administración o dirección (art. 1.1 y 1.4 de la Ley). Por su parte el artículo 1.5 de dicha Ley, señala qué normas han de ser consideradas como normas de ordenación y disciplina y por ello, la Sala de instancia ha efectuado una adecuada ponderación, dentro de los límites legales fijados en los artículos 43 y 44 de la Ley 33/84 de 2 de agosto, en relación con el artículo 12 de la Ley 26/88 de 29 de julio.

Para que se entienda producida la vulneración del artículo 88.1.c) de la LJCA, es necesaria la concurrencia de las siguientes circunstancias:

1. Que se produzca una vulneración de las formas esenciales del juicio, por lo que las infracciones intranscendentes o irregularidades irrelevantes no pueden basar la impugnación.

2. El quebrantamiento por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con vulneración de las normas contenidas en las disposiciones legales y en las garantías constitucionales previstas en el artículo 24 de la Constitución. c) Real producción de indefensión, pues no es suficiente el quebrantamiento de una formalidad esencial si no va acompañada de una indefensión, como consecuencia de la falta denunciada, pues ello constituye el requisito que podemos considerar medular para la prosperabilidad del recurso y se requiere haber pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, de existir momento procesal oportuno para ello.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo entiende por indefensión una limitación de los medios de defensa imputable a una indebida actuación de los órganos judiciales, pues como ha reconocido la jurisprudencia constitucional (así en sentencias 70/84, 48/86, 64/86, 98/87, entre otras), no coincide necesariamente una indefensión relevante constitucionalmente con el concepto de la misma desde el punto de vista jurídico-procesal y no se produce por cualquier infracción de las normas procesales, pues consiste, en esencia, en un impedimento del derecho a alegar y demostrar en el proceso los propios derechos, produciéndose una privación en cuanto a alegar y justificar los derechos e intereses de la parte para que le sean reconocidos o para, en su caso, replicar dialécticamente a las posiciones contrarias.

Llegamos así a la consideración de que existe indefensión cuando se sitúa a las partes en una posición de desigualdad y se impide la aplicación efectiva del principio de contradicción, no pudiéndose afirmar que se ha producido dicha indefensión cuando como aquí sucede, existe una posibilidad de defenderse en términos reales y efectivos, sin importar la limitación ni la trascendencia de las facultades de defensa.

Tampoco se ha producido la vulneración del principio de congruencia que establece la obligación de juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, siendo el principio de congruencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo más riguroso que en el orden civil, pues mientras que en éste la congruencia de la sentencia viene referida a la demanda y a las demás pretensiones deducidas en el pleito, las Salas de lo Contencioso-Administrativo están obligadas a juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones formuladas para fundamentar el recurso y la oposición, como ha reconocido reiterada jurisprudencia de esta Sala (entre otras, las sentencias de 9 de abril de 1987, 14 de junio de 1988, 22 de diciembre de 1989 y 15 de noviembre de 1990). Así, se cumple el principio de congruencia cuando como sucede en este caso se da una correlación razonable entre el fallo, las pretensiones y los problemas debatidos en el recurso, y de acuerdo con las sentencias del Tribunal Constitucional nº 144/91, 183/91, 59/92, 88/92 y 46/93 y las sentencias de esta Sala de 14 de junio de 1988, 3 de noviembre de 1989, 26 de marzo de 1993, 7 de febrero y 27 de mayo de 1994, sí está cumplido el principio de congruencia a la luz del artículo 24.1 de la Constitución, que comporta una decisión o pronunciamiento precedido del análisis de las cuestiones suscitadas en la demanda, cuando existe un fallo que es el corolario de una fundamentación.

En el caso examinado, para apreciar el motivo hubiere sido necesario que la desviación o falta de correlación entre lo pedido y lo resuelto hubiera sido de tal naturaleza que hubiera producido una modificación sustancial de los términos del debate, como ha reconocido la jurisprudencia (por todas, las SSTC 168/87, 91/87, 88/92, 172/94 y 111/97), lo que no sucede cuando la sentencia recurrida, dentro de los términos en que se ha planteado el debate: de un lado, la validez de la Resolución recurrida, dictada por el Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de septiembre de 1994 y de otro, la anulación de la misma, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, aplica el criterio de proporcionalidad, siguiendo precedentes criterios jurisprudenciales y reduce a un año la sanción de inhabilitación impuesta.

De esta forma, en esta cuestión no se transgreden los límites discutidos, ya que para anular el acto recurrido en la demanda se plantean los siguientes argumentos impugnatorios: falta de notificación en forma de la Resolución de 22 de marzo de 1991 de la Dirección General de Seguros, por la que se imponen medidas cautelares al Grupo 86 Reunión de Seguros; falta de imputabilidad de la infracción al recurrente por su ausencia de culpabilidad; e inobservancia del principio de presunción de inocencia.

Por su parte, el Abogado del Estado opone a la demanda que el hecho imputado al recurrente, en su calidad de administrador de dicha entidad, es el incumplimiento a la medida cautelar adoptada por la Dirección General de Seguros el 22 de marzo de 1991, consistente en la prohibición de contratar nuevos seguros, según lo dispuesto en el artículo 42.2.c) y 3) de la Ley 33/84; que durante los meses de mayo a septiembre de 1991 se contrataron nuevas pólizas por los importes que se detallan en el expediente, lo que supone un incumplimiento de esa resolución que fue constatado por sendas actas de suspensión de 2 de julio y 29 de noviembre de 1991 y reconocido por la entidad al emitir sus alegaciones a la última de esas actas, tratando de justificar la necesidad de admitir las carteras de valores de otras empresas del grupo; que por Orden de 14 de enero de 1992 se decretó la disolución de oficio de la Entidad y la intervención del Estado en su liquidación y por último que el 17 de marzo siguiente se acuerda la incoación del expediente sancionador a la entidad y a sus administradores para depurar las responsabilidades a los mismos derivados del incumplimiento de la Resolución de 22 de marzo de 1991.

En consecuencia, la sanción impuesta al recurrente se aminora y no se anula, que era la pretensión formulada por el actor, al que no se le causa indefensión, pues pudo formular las alegaciones procedentes, por lo que, en este caso, la incongruencia alegada como quebrantamiento de forma no determina la vulneración del artículo 24.1 de la CE, ya que la Sala de instancia impone la sanción dentro del límite que la Ley señala y no modifica los hechos que se contienen en la propuesta de resolución.

De esta forma, se cumple el principio de legalidad que no sólo somete al ordenamiento sancionador administrativo a la reserva de ley, sino que conlleva, igualmente, una garantía de orden material y de alcance absoluto que se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, de manera que la norma punitiva aplicable permita predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen infracción, el tipo y el grado de sanción. La garantía de determinación tiene como complemento la tipicidad, que impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que estén fuera de las fronteras que marca la norma sancionadora.

En casos como el que resolvemos, se valora el hecho ilícito y su encaje en la norma, bajo el prisma de los principios de seguridad jurídica y de legitimación del ejercicio de la potestad sancionadora, por exigencias de un relevante principio: el principio de legalidad. A cuanto acabamos de expresar se refieren las SSTC 111/1.993 (Pleno), de 25 de marzo, y 120/1.996 (Sala 2ª), de 8 de julio. Con anterioridad a las fechas de las sentencias que acabamos de consignar, el Tribunal Constitucional, en sus sentencias 42/1.987, de 7 de abril y 101/1.988, de 8 de junio, razonó que el artículo 25.1 de la Constitución Española sólo resulta vulnerado cuando las infracciones administrativas y sus sanciones, carezca de norma legal habilitante; pues bien, teniendo en cuenta dicha doctrina del Tribunal Constitucional, en el caso que resolvemos, las infracciones y sus sanciones aparecen claramente definidas y no cabe hablar de que se vulnere el citado precepto constitucional por la sentencia recurrida que ha respetado el principio de legalidad.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente.

La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el artículo 139.3 de la Ley 29/98, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas a 2.100 euros.

Para la fijación de esta cantidad se han tenido en cuenta los criterios habitualmente seguidos por esta Sala en atención a las circunstancias y especial complejidad del asunto.