STS, 14 de Mayo de 2001
| ECLI | ES:TS:2001:3911 |
| Procedimiento | D. MANUEL GODED MIRANDA |
| Fecha de Resolución | 14 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Mayo de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 6.620/1996 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador D. Manuel Sánchez-Puelles y González-Carvajal, en nombre y representación de la Asociación de Subinspectores de Tributos, Dª Sofía , D. Simón , Dª Alejandra , D. Carlos Miguel , Dª Daniela , Dª y otros 150 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , D. Everardo , D. Iván , Dª Paula , Dª María Teresa , Dª Claudia , Dª y otros 150 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , Dª Flora , Dª Nuria , Dª María Purificación , Dª Encarna , D. Sebastián , Dª y otros 150 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , D. Luis Andrés , Dª María Rosa , Dª Diana , Dª Nieves , Dª Almudena , Dª y otros 150 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , Dª Virginia , Dª Elena , Dª Rocío , Dª Carmen , Dª Mónica , Dª y otros 150 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , Dª Marí Trini , Dª Frida , Dª María Inés , Dª Irene , Dª María Inmaculada , Dª y otros 110 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) . El recurso de casación se ha promovido contra la sentencia dictada el 7 de mayo de 1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 739/95, sobre impugnación de convocatorias de pruebas selectivas para ingreso en la función pública por el sistema de plazas afectadas por el artículo 15 de la Ley de Medidas. Han comparecido como partes recurridas el señor Abogado del Estado, en nombre de la Administración General del Estado, y la Procuradora Doña Ana Nieto Altuzarra, en nombre de Don Raúl .
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: PRIMERO: Desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por el Procurador D. Manuel Sanchez-Puelles y González-Carvajal, en nombre y representación de la Asociación de Subinspectores de Tributos y otros, contra las Ordenes del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 26 de mayo de 1.994, sobre pruebas selectivas, por ser los actos recurridos ajustados a derecho. SEGUNDO: No procede hacer expresa declaración en materia de costas."
Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de la Asociación de Subinspectores de Tributos y demás litisconsortes, y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Procurador D. Manuel Sánchez-Puelles y González- Carvajal, en nombre y representación de la Asociación de Subinspectores de Tributos y demás litisconsortes, presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la LJCA, case la recurrida y resuelva conforme a derecho, declarando la nulidad de las Ordenes del Ministerio de Agricultura de 26 de mayo de 1.994 y del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991, con lo demás que en derecho proceda.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta, y, a la Procuradora Doña Ana Nieto Altuzarra, en nombre de Don Raúl , para oposición. Presentando el señor Abogado del Estado escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia declarando la inadmisibilidad o, en su defecto, desestimatoria del presente recurso y confirmatoria de la sentencia y acto administrativo impugnados.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo a la Procuradora Doña Ana Nieto Altuzarra, en nombre de Don Raúl , para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia suplicando que, acogiendo los motivos aquí expuestos, 1º) Declare la inadmisión del recurso, con expresa condena en costas al recurrente. 2º) Subsidiariamente, desestime el presente recurso de casación, con expresa condena en costas por la gratuidad temeraria de sus argumentaciones. 3º) Siendo de interés general conocer exactamente la virtualidad de la representación otorgada notarialmente para pleitos, se interesa de esa Sala, si ello fuere procedente en derecho, un pronunciamiento explícito sobre la idoneidad, o no, de un poder general para pleitos, para suplantar mediante él la voluntad colegiada que ha de expresarse regladamente en las Instituciones según sus Estatutos, que se verían por esta vía burlados o derogados en sus requisitos estatutarios para tomar decisiones.
Conclusas las actuaciones y señalado para la votación y fallo del recurso el 12 de diciembre de 2.000, se dejó sin efecto el señalamiento en vista del escrito de abstención presentado por el Magistrado Don Fernando Martín González, verificándose nuevo señalamiento para votación y fallo el 8 de mayo de 2.001, en que así tuvo lugar.
La Asociación de Subinspectores de Tributos y los demás litisconsortes que figuran relacionados en el encabezamiento de la presente resolución interpusieron recurso contencioso-administrativo contra dos Ordenes del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 26 de mayo de 1.994 (publicadas en el B.O.E. de 8 de junio) por las que se convocaron pruebas selectivas para ingreso, por el turno de plazas afectadas por el artículo 15 de la Ley de Medidas, en la Escala de Técnicos Facultativos Superiores y en la Escala de Titulados de Escuelas Técnicas de Grado Medio de los Organismos Autónomos del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. La Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 7 de mayo de 1.996 desestimando el recurso y declarando que los actos recurridos son ajustados a derecho. Frente a la referida sentencia la Asociación de Subinspectores de Tributos y demás litisconsortes han promovido el presente recurso de casación.
Supuesto análogo al ahora examinado ha sido resuelto por sentencia de esta Sala de 20 de marzo de 2.001 (recurso de casación 8.454/96), por lo que, en lo pertinente, reiteraremos lo en ella expuesto, tanto por razones de unidad de doctrina como por estimar que la expresada se ajusta al ordenamiento.
El señor Abogado del Estado y Don Raúl -que han comparecido como partes recurridas- entienden que el recurso es inadmisible en virtud de la excepción prevenida en el artículo 93.2.a) de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (en lo sucesivo L.J.). En efecto, las resoluciones administrativas por las que se convocan pruebas selectivas para ingreso en la Administración no tienen naturaleza normativa, por lo que el recurso versa sobre una cuestión de personal, que no afecta a la extinción de la relación de servicio de los que ya tuvieren la condición de funcionarios públicos (artículo 93.2.a. citado). El recurso sólo sería admisible en cuanto pueda acogerse al artículo 93.3 del mencionado texto legal, que permite, en todo caso, el recurso de casación tratándose de sentencias que se dicten en virtud del recurso interpuesto al amparo de los párrafos dos y cuatro del artículo 39, es decir, del recurso indirecto promovido contra una disposición administrativa de carácter general, en el que se impugna un acto que se produce en aplicación de la misma fundado en que tal disposición no es conforme a derecho.
Los recurrentes mantienen en el escrito de preparación del recurso de casación que el recurso contencioso-administrativo se promovió directamente contra las Ordenes de convocatoria emanadas del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (que tienen la naturaleza de actos administrativos), e indirectamente contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991, que tiene la condición de una verdadera disposición de carácter general, así como contra el artículo 37.2 de la Ley 31/1.990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.991.
Debemos recordar que el acuerdo de admisión de un recurso de casación no impide que las causas de inadmisibilidad que pudieren concurrir en el supuesto enjuiciado puedan ser examinadas en la sentencia que resuelva la casación, ya hayan sido alegadas por las partes o sean apreciadas de oficio por la Sala sentenciadora, ya que es principio generalmente aceptado en Derecho Procesal que el examen de los presupuestos procesales para la viabilidad de la acción puede siempre abordarse o volverse a emprender en la sentencia, de oficio o a instancia de parte (cfr. sentencias del Tribunal Constitucional 90/1.987 y 50/1.991).
Por otra parte, hemos de tomar en cuenta que la admisión de un recurso de casación en virtud de lo prevenido en el artículo 93.3 de la L.J. sólo extiende la referida admisión a los motivos que impliquen impugnación indirecta de la disposición general en cuestión, por ser éste el ámbito acotado de la excepción, por lo que deben ser rechazados por inadmisibles (inadmisión que en el presente momento del recurso equivale a la desestimación) los motivos que no tengan por objeto la mencionada impugnación de una disposición de carácter general, verificada al recurrir el acto de aplicación de la misma.
Planteada en estos términos la cuestión de la admisibilidad del recurso de casación, la examinaremos al analizar cada uno de los cuatro motivos hechos valer por los recurrentes.
Las restantes causas de inadmisibilidad del recurso de casación (en el momento presente razones para su desestimación) alegadas por Don Raúl deben ser rechazadas. La excepción de falta de legitimación activa fue invocada por el señor Raúl en su escrito de contestación a la demanda y desestimada por la sentencia de instancia (fundamento de derecho tercero), por lo que, no siendo el señor Raúl parte recurrente en casación, no cabe ahora replantear de nuevo la cuestión. Los recurrentes no han promovido recurso de casación para la unificación de doctrina (artículo 102-a de la L.J.) por lo que la referencia que se hace al mismo carece de justificación. Igualmente debe rechazarse la causa de inadmisión establecida en el artículo 100.2.c) de la L.J., ya que el recurso de casación no carece de fundamento de manera manifiesta, como el señor Raúl pretende. En cuanto a la solicitud de que se formule declaración explícita sobre la idoneidad de determinados poderes generales para pleitos, no procede examinar la aludida cuestión, ya que, como hemos indicado, el señor Raúl no ha promovido recurso de casación contra la sentencia de 7 de mayo de 1.996.
El primer motivo de casación, con base en el número 4º del artículo 95.1 de la L.J., impugna la sentencia de instancia en cuanto declara ajustadas a derecho las Ordenes ministeriales de convocatoria, mediante las cuales se efectúan convocatorias de oposiciones cerradas o "ad personam", dirigidas exclusivamente a los que tuviesen la condición de personal laboral fijo encontrándose destinados en los puestos clasificados como reservados a funcionarios a los que se refieren las correspondientes convocatorias (ver apartado 2.1.6 de las respectivas Ordenes impugnadas en el recurso contencioso- administrativo). Los recurrentes entienden infringidos los artículos 23.2 y 103 de la Constitución y jurisprudencia aplicable, el artículo 19 y disposición transitoria 15ª de la Ley 30/1.984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, y el artículo 37 de la Ley 31/1.990, de Presupuestos para 1.991. La esencia de su argumentación es doble. Primero señalan que, a su juicio, la sentencia del Tribunal Constitucional 27/1.991, de 14 de febrero, en que la sentencia de instancia fundó su criterio, no es aplicable al caso enjuiciado, pues se refería a un supuesto excepcional de convocatoria de pruebas específicas para personal al servicio de las Comunidades Autónomas, ni puede decirse que no se hayan producido verdaderas convocatorias "ad personam". En segundo lugar afirman que ni la disposición transitoria decimoquinta de la Ley 30/1.984 ni el artículo 37 de la Ley 31/1.990 autorizaron la creación de convocatorias restringidas en las que sólo pudieran participar contratados laborales cuyas plazas se hubieren convertidos en puestos de funcionarios.
Mediante este motivo no se impugna indirectamente disposición administrativa de carácter general alguna, por lo que, conforme a lo anteriormente expuesto, el motivo incurre en causa de inadmisibilidad, por aludir a cuestión de personal que no afecta a la extinción de la relación de servicio, supuesto de exclusión del recurso de casación previsto en el artículo 93.2.a) de la L.J., sin poder acogerse a lo establecido en el artículo 93.3, al no versar el motivo sobre impugnación indirecta de una disposición administrativa de carácter general. La inadmisibilidad del motivo determina en el momento actual del proceso su desestimación.
El segundo motivo del recurso (artículo 95.1.4º) alega infracción de los artículos 23 y 103 de la Constitución, 19 y disposición transitoria decimoquinta de la Ley 30/1.984 y artículo 37 de la Ley 31/1.990, en relación con el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 39.2 de la L.J. y 62.2 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre. Exponen los recurrentes que las órdenes de convocatoria impugnadas no responden realmente a lo establecido en las Leyes 30/1.984 y 31/1.990, sino al Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991; que dicho Acuerdo tiene naturaleza reglamentaria, por lo que se impugna indirectamente a través de este motivo casacional; y, finalmente, que no tiene rango normativo suficiente para permitir la celebración de pruebas de acceso a la función pública con carácter restringido, que exigen un precepto con rango de ley.
El motivo debe ser desestimado, porque las Ordenes de convocatoria impugnadas en el recurso contencioso-administrativo no se fundaron en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991, ni cabe por tanto pretender su anulación mediante la impugnación indirecta de dicho Acuerdo. Las Ordenes de convocatoria recurridas en la instancia tuvieron su fundamento legal en la disposición transitoria decimoquinta de la Ley 30/1.984 y en el artículo 37 de la Ley 31/1.990. El apartado primero de este último precepto establece un turno especial, que se denominará "Plazas afectadas por el artículo 15 de la Ley de Medidas", en el que podrá participar el personal a que se refiere la disposición transitoria decimoquinta de la Ley 30/1.984, lo que sólo puede entenderse lógicamente considerando que dicho turno tiene carácter restringido, dada la finalidad para la que se verifican las correspondientes convocatorias, que es evitar el cese del personal laboral que desempeñaba los puestos de trabajo que se adscriben a personal funcionario. Como indica la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 20 de junio de 1.996, la garantía de estabilidad en el empleo, fin de las normas cuestionadas, tuvo que ser respetada por el legislador, quien se vió obligado a arbitrar un procedimiento que impidiera que la conversión voluntaria, con pruebas selectivas, de ese personal laboral en funcionario, originara una duplicidad de personas en el mismo puesto, lo que pudiera haber ocurrido si las pruebas se hubieran convocado en turno libre, pues entonces hubiera sido posible que accediera desde fuera de la Administración un nuevo funcionario para ocupar una plaza que ya tenía titular con el consiguiente exceso de los límites presupuestarios para una misma plaza. Por tanto, las Convocatorias impugnadas no se fundan en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991 y tienen su adecuada cobertura legal en los mencionados disposición transitoria decimoquinta de la Ley 30/1.984 y artículo 37 de la Ley 31/1.990, lo que determina la desestimación del motivo de casación.
Debemos añadir que los recursos interpuestos contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991 han sido en unos casos (recursos 1.123/91 y 1.230/91) inadmitidos por falta de legitimación de los recurrentes, y en otro (recurso 6.906/92) desestimado (sentencias de 28 de enero y 9 de junio de 1.997, y 20 de junio de 1.996).
El tercer motivo del recurso (artículo 95.1.4º) alega infracción de los artículos 23 y 103.3 de la Constitución y jurisprudencia aplicable, en un doble sentido: 1) Las Ordenes de convocatoria vulneran, a juicio de los recurrentes, el principio de mérito y capacidad, en cuanto establecen pruebas que no guardan la analogía pertinente con las establecidas para las de turno libre y de promoción interna, entendiendo que reducen el nivel de exigencia de conocimientos "de una forma espectacular"; 2) También vulneran dichas Ordenes los artículos 23 y 103 de la Constitución, en cuanto valoran la condición de contratado laboral de forma triple en el proceso selectivo.
El motivo no implica impugnación indirecta de una disposición administrativa de carácter general, lo que lo hace inadmisible y, por tanto, en el momento actual del proceso, determina su desestimación.
El cuarto motivo de casación (artículo 95.1.4º) no se dirige contra la totalidad de las Ordenes de convocatoria originariamente impugnadas en la instancia, sino contra lo establecido en el artículo 37.2 de la Ley 31/1.990, de Presupuestos Generales del Estado para 1.991, defendiendo que se infringe el principio de reserva de ley en relación con la reserva expresa de destino que dicho precepto previene y que se refleja en las Ordenes ministeriales objeto de la sentencia recurrida, citándose como infringidos los artículos 23 y 103 de la Constitución y la disposición transitoria decimoquinta de la Ley 30/1.984. Se afirma que el artículo 37.2 de la Ley 31/1.990, en cuanto establece que el personal laboral que supere las pruebas selectivas de acceso quedará destinado en el puesto de trabajo de personal funcionario en que su puesto se haya reconvertido, contiene una reserva expresa de destino para el personal laboral que supere las pruebas selectivas; que esta reserva exige la cobertura de una ley; y que dicha norma de carácter legal no puede estar válidamente incluida en una Ley de Presupuestos, conforme a la doctrina sentada por la sentencia del Tribunal Constitucional 16/1.996, solicitando que, en su caso, se plantee la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad respecto al citado artículo 37.2.
El hecho de combatir la constitucionalidad de un precepto de ley (el artículo 37.2 de la Ley 31/1.990) no supone la impugnación indirecta de una disposición administrativa de carácter general, que es el supuesto regulado en los párrafos 2 y 4 del artículo 39 de la L.J., único que autoriza en el caso examinado el recurso de casación (artículo 93.3), por lo que este cuarto motivo es inadmisible y, por tanto, debe ser desestimado.
Por lo que concierne a la solicitud de que se plantee cuestión de inconstitucionalidad debemos señalar que el artículo 37.2 de la Ley 31/1.990 no contiene una reserva expresa de destino. Se limita a desarrollar la consecuencia jurídica ínsita en las pruebas selectivas restringidas que la ley autoriza a celebrar, que no puede ser otra sino que el contratado laboral fijo que supere dichas pruebas ocupe el puesto de trabajo de personal funcionario en que su plaza se había convertido, finalidad única de las repetidas pruebas. En este sentido, no existe vulneración del principio de reserva de ley establecido por el artículo 103.3 de la Constitución, ni procede plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto al artículo 37.2 de la Ley 31/1.990.
El motivo, como los anteriores, debe ser desestimado, y, con él, el recurso de casación.
Procede declarar que no ha lugar al recurso de casación, con imposición de costas a los recurrentes (artículo 102.3 de la L.J.).
Que, rechazando el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada, debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Asociación de Subinspectores de Tributos y demás litisconsortes relacionados en el encabezamiento de la presente resolución, contra la sentencia dictada el 7 de mayo de 1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 739/95; e imponemos a los recurrentes el pago de las costas causadas por el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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