STS, 23 de Mayo de 2007
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| ECLI | ES:TS:2007:3532 |
| Número de Recurso | 8063/2004 |
| Fecha de Resolución | 23 de Mayo de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Mayo de dos mil siete.
En el recurso de casación nº 8063/2004, interpuesto por la Entidad FRIGORIFICOS FANDIÑO, S.A., representada por la Procuradora Doña Isabel Julia Corujo, y asistida de letrado, contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 17 de junio de 2004, recaída en el recurso nº 1228/2001, sobre reducción de subvención de ayudas; habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Sexta) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la Entidad FRIGORIFICOS FANDIÑO, S.A., contra la Resolución dictada por el Ministro de Economía por silencio administrativo, desestimando el recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de 11 de abril de 2001, en materia relativa a Incentivos Económicos Regionales.
Notificada esta sentencia a las partes, por la referida Entidad se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 26 de julio de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente (FRIGORIFICOS FANDIÑO, S.A.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 18 de octubre de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:
1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del art. 14.2 del R.D. 1535/1987, de 11 de diciembre .
2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del art. 103.1 de la Constitución en relación con lo que dispone el art. 9 de la propia Ley Constitucional .
Terminando por suplicar sentencia con estimación de este recurso y casación de la recurrida, declare nula y no ajustada a Derecho la Resolución contenida en la Orden Ministerial de fecha 11 de abril de 2001, por la que se reducía la concesión de la subvención al 0% debido al supuesto de ayudas aprobadas por el Proyecto de Inversión, ordenando el archivo del expediente al quedar sin efecto la concesión, y en mérito a lo expuesto y probado declare el derecho de la recurrente a percibir la subvención inicialmente concedida por importe de
52.833.600 pesetas (317.536,33 euros), en los términos contemplados en la O.M. de 5 de abril de 1999, y en la Resolución individual dictada al respecto con fecha 12 de abril de 1999, por haber cumplido la recurrente con todas y cada una de las condiciones generales y particulares contenidas en la citada Resolución Individual de Concesión de Incentivos Regionales, y condenando a la Administración demandada al abono a la recurrente de los 52.833.600 pesetas, con más los intereses legales, desde la fecha en que debería haberse abonado dicha cantidad en concepto de subvención a la inversión, con expresa imposición de costas a la parte recurrida.
Por providencia de la Sala, de fecha 3 de julio de 2006, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 7 de septiembre de 2006 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 3 de octubre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia desestimando el recurso, confirmando íntegramente la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas al recurrente.
Por providencia de fecha 12 de febrero de 2007, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de mayo siguiente, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de Sala
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional desestimó el recurso interpuesto por FRIGORÍFICOS FANDIÑO S.A. contra la resolución del Ministerio de Economía de 11 de abril de 2001, en virtud de la cual, en aplicación del art. 14 del Real Decreto 1535/87, procedió a reducir la subvención otorgada el 5 de abril de 1999 por importe de 52.833.600 ptas (equivalente al 10% de la inversión aprobada de 528.336.000 ptas.) al 0% debido al exceso de ayudas aprobadas para el proyecto de inversión.
El Tribunal de instancia estimó probado que la actora recibió en el capítulo de subvenciones el equivalente a un 60% del Principado de Asturias (un total de 360.848.416 ptas. -folio 257 del expediente) y además una subvención de 3 puntos del interés de un préstamo, equivalente a 28.750.500 ptas. del Servicio de Asesoramiento y Promoción Empresarial del Principado de Asturias concedido el 11 de junio de 1998. La Sala hizo notar que cuando se solicitó la subvención ahora litigiosa, el 1 de diciembre de 1997, se expresó en la solicitud de esta subvención que no había sido concedida y se hizo igualmente constar que ya se disfrutaba de otra subvención de 360.848.416 ptas.
Para fundamentar su fallo en la sentencia se dice que:
"A juicio de esta Sala, visto el tenor literal de la condición 1.2 . "El conjunto de todas las ayudas percibidas no podrá sobrepasar los límites sobre concurrencia de ayudas financieras a que hace referencia el artículo catorce del Real Decreto 1535/1987 para este tipo de zonas, de acuerdo con lo dispuesto en el punto 2 del artículo 2º del Real Decreto de delimitación" no cabe duda del incumplimiento.
Igualmente, no se ha previsto reducción porcentual equivalente para este supuesto, sino que, dada la redacción de la condición, resulta la incompatibilidad, pues del "conjunto" de las ya percibidas, se ha sobrepasado el límite impuesto, no resultando procedente mantener parte alguna de la ayuda litigiosa, porque tal importe siempre sobrepasaría el límite impuesto.
En cuanto a la normativa del programa operativo IFOP 1994/1999 es evidente que en su marco, la actora ha obtenido hasta un 60% del importe de la inversión subvencionable, mientras que la subvención litigiosa se ha concedido al amparo de: 1º la ley 50/85, de 27 de diciembre ; 2º el Real Decreto 1535/87, de 11 de diciembre, y 3º el Real Decreto 487/88 de delimitación e la zona de promoción económica de Asturias.
El artículo 14.2 del Real Decreto 1535/87, de 11 de diciembre, establece que "con carácter excepcional y siempre y cuando el interés del proyecto lo justifique, los órganos a que se refiere el artículo 27 de este Reglamente podrán a propuesta del Consejo Rector autorizar que los topes máximos referidos a las zonas de tipo I y II sean elevados dentro de los techos máximos de las ayudas con finalidad regional aceptados por la Comisión de la CEE".
En este supuesto no se ha apreciado la excepcionalidad, ni se ha propuesto ni se ha autorizado tal exceso, ni puede admitirse que las normas relativas a los topes máximos de un concreto programa operativo comunitario se impongan en relación con otro programa concreto, entre otros motivos, porque se trata de un "programa operativo".
La subvención litigiosa se enmarca dentro de los Incentivos Económicos Regionales, que tienen por finalidad el desarrollo económico de la zona, en este caso Asturias (no se trata de un programa de transformación y comercialización de productos pesqueros, sino de reducir los desequilibrios económicos interterritoriales) y es circunstancia relevante la inversión que con fondos públicos haya de realizarse, establecida en el propio acuerdo de concesión, así como las condiciones en que tal subvención ha sido concedida. Ha de considerarse que la subvención que nos ocupa supone la entrega de fondos públicos a particulares con una finalidad concreta, lo que nos lleva a interpretar tal finalidad con la debida exigencia propia del control de los fondos públicos, y ello nos obliga a excluir una interpretación que deja al arbitrio del beneficiario la posibilidad de conservar la subvención obtenida al amparo del sistema de Incentivos Económicos Regionales cuando ha obtenido, de otros entes públicos, subvenciones por importe superior al 50% de la inversión planificada".
Contra esta sentencia se ha interpuesto la presente casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes y que pueden resumirse así:
-
Cuando la subvención fue otorgada, la Administración ya conocía que se había obtenido una subvención (360.848.416 ptas del Principado de Asturias) equivalente al 60% de la inversión (528.336.000 ptas), y se había solicitado otra de 28.750.500 ptas, equivalente a tres puntos de interés de un préstamo, por lo que en el momento de la concesión era consciente de que las subvenciones ya obtenidas superaban el 50% de la inversión prevista, con independencia de las posteriores subvenciones que pudieran obtenerse. Sobre esta base, se indica que al otorgarse la subvención, o bien se incurrió en arbitrariedad contraria al art. 9 de la Constitución y a la seguridad jurídica, al otorgarse una subvención imposible al superar los límites impuestos por las normas, y que ahora se utilizan para revocar la subvención, o bien, si se está en la situación excepcional que contempla el art. 14.2 del RD 1535/87, que autoriza en determinados casos superar ese límite, tampoco existe razón para proceder a la revocación de la citada subvención. Añade que el carácter contractual que la sentencia atribuye a la subvención obliga no solo al subvencionado sino también a la Administración, que ya en el momento de la revocación conocía la existencia de otras subvenciones. Indica que la situación no puede enmarcarse en un incumplimiento de condiciones por parte del actor, como indica la sentencia, pues éste había cumplido todas las impuestas, incluso con exceso las relativas a las inversiones previstas. Concluye que iniciado el expediente para reducir la subvención, se termina con la cancelación total, cuando a lo sumo debió rebajar su importe hasta el límite del 50%, lo que equivaldría el mantenerla hasta 34.762.193 ptas, todo lo cual le produce indefensión.
-
Se ha vulnerado el principio de seguridad jurídica, al impedirse la aplicabilidad del Reglamento CEE 2081/1993, de 20 de julio, relativo a la finalidad de fondos estructurales y el Reglamento 3.699/1993 que fijan los objetivos generales y las funciones de los fondos estructurales y del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP), que están implícitamente recogidos en el art. 14.2 del RD 1535/87, y que ha determinado que se hayan realizado las inversiones prometidas, sin que la Administración cumpliera a cambio el pago de la subvención.
No puede dejar de reconocerse, como afirma la entidad recurrente, que la resolución de otorgamiento de la subvención objeto de la litis se efectuó con pleno conocimiento de que la subvención concedida por el Principado de Asturias era el equivalente al 60% de la inversión proyectada, y de que se había solicitado otra correspondiente a tres puntos de interés de un préstamo. Así lo pone de manifiesto, en primer lugar, el informe del Subdirector General de Industrias Alimentarias (folio 110 expte.), y, en segundo término, el Análisis del Proyecto de Inversión efectuado por el Grupo de Trabajo de la Subdirección General de Incentivos Regionales, en el que se indica que (folio 114 del expte.) "Se propone desestimar por acumulación de ayudas, ya que la subvención del IFOP supone el 68,29% de la inversión subvencionable".
Pese a ello, se otorga la subvención por un importe de 52.833.600 pesetas, equivalente a un 10% de la inversión aprobada, sin que se expliquen las razones en virtud de las cuales se concede, pese a superar el límite legal previsto en el art. 14.1 del Real Decreto 1535/1987. Es cierto que el apartado 2 de dicho artículo permite que el conjunto de subvenciones supere el porcentaje del 50% de la inversión aprobada, pero ello siempre que se den los presupuestos previstos en el mismo, esto es, su carácter excepcional, que lo justifique el interés del proyecto, y que haya una propuesta del Consejo Rector en tal sentido.
Sobre esto nada se dice en el supuesto contemplado, pues examinada la motivación del acto subvencional no se encuentran los motivos de excepcionalidad a que se refiere el precepto, ni la razón o fundamento que llevó al órgano concedente a no seguir el criterio recogido en el informe del Grupo de Trabajo a que antes se hizo referencia.
El acto de la subvención parece, en principio, incurrir en un supuesto de anulabilidad por infracción del ordenamiento jurídico. Ahora bien, lo que conviene precisar es si el procedimiento seguido por la Administración para dejarlo sin efecto ha sido el adecuado.
El procedimiento por incumplimiento de condiciones no es aplicable al presente supuesto, desde el momento en que el interesado cumplió la condición de notificar que había obtenido la subvención de
28.750.500 pesetas (folios 172 y 173 del expte.), cuya solicitud ya había anunciado con anterioridad, sin que se exprese en el acto impugnado que las otras condiciones referidas a la creación de empleo e inversiones habían sido incumplidas.
Tampoco cabe decir que, en este primer aspecto, se ha producido un cambio de circunstancias, pues aunque la subvención de 28.750.500 pesetas se recibió después, la presunta ilegalidad del acto de otorgamiento no estriba en esta nueva, que lo único que hace es acrecentar la superación del límite legal, límite que ya estaba sobrepasado cuando se otorgó la que ahora se reduce a 0%; es decir, la presunta ilegalidad que ahora se pretende rectificar estaba cometida antes de la última subvención.
El único procedimiento viable en nuestro ordenamiento jurídico para proceder a la revisión de los actos considerados ilegales que sean declarativos de derechos, como es el del caso -otorgamiento de una subvención-, es el previsto en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992 -LRJ y PAC-, de tal forma que, al no haberse seguido ese procedimiento, el acto de reducción ha infringido el ordenamiento jurídico, y lleva a estimar este motivo de casación, al margen de que la Administración pueda, en su caso, si se dan los presupuestos precisos, instar dicha revisión.
Ahora bien, ello no supone sin más la estimación total de la pretensión del recurrente, pues el acto si que incorpora una circunstancia nueva, no tenida en cuenta en la primitiva resolución de otorgamiento. Esta circunstancia no es otra que el haberse percibido la subvención de 28.750.500 pesetas que en la fecha del otorgamiento de la aquí debatida sólo constaba como solicitada. Ello habría permitido a la Administración, no rebajar al 0% la subvención otorgada, que, como se dijo, sólo puede lograse mediante la revisión de oficio de los actos declarativos de derechos, sino reducirla en una cantidad similar a la percibida, habida cuenta de que este exceso
no existía en el momento del acto inicial.
Ello comporta estimar parcialmente la demanda, y declarar el derecho de la recurrente a que la subvención concedida sólo se rebaje en la indicada cantidad, debiendo quedar reducida a la suma de
24.133.100 pesetas, debiendo rechazarse los argumentos de la actora en relación con los topes marcados por la normativa europea, ya que los en ella fijados tienen su propia autonomía, y no se interfieren en los que regulan la Ley 50/1985, el Real Decreto 1535/87 y el Real Decreto 487/1988, salvo en los supuestos excepcionales previstos en el apartado 2 del art. 14 del RD 1535/87, que, como se dijo, no consta que aquí se hayan producido.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 8063/2004, interpuesto por la Entidad FRIGORÍFICOS FANDIÑO, S.A., contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 17 de junio de 2004, debemos revocar dicha sentencia, y declaramos ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo nº 1228/2001, promovido por la Entidad FRIGORÍFICOS FANDIÑO, S.A. contra la Resolución dictada por el Ministro de Economía por silencio administrativo, desestimando el recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de 11 de abril de 2001, en materia relativa a Incentivos Económicos Regionales, debemos declarar y declaramos no ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos anularla y la anulamos, debiendo quedar reducida la subvención a la cantidad de 24.133.100 pesetas. Sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
