STS, 4 de Abril de 2006
| Ponente | OCTAVIO JUAN HERRERO PINA |
| ECLI | ES:TS:2006:1891 |
| Número de Recurso | 242/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 4 de Abril de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZENRIQUE LECUMBERRI MARTIAGUSTIN PUENTE PRIETOOCTAVIO JUAN HERRERO PINAMARGARITA ROBLES FERNANDEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Abril de dos mil seis.
Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Torrelavega, representado por la Procuradora de los Tribunales Dña. María Eva Guinea y Ruenes, contra la sentencia de 8 de noviembre de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso nº 134/02 , en el que se impugna la desestimación presunta del recurso de reposición formulado contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de TORRELAVEGA de 31 de mayo de 2001. Ha comparecido como parte recurrida Dña. Remedios representada por la Procuradora de los Tribunales Dña. Mercedes Ruiz-Gopegui González.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 8 de noviembre de 2002, objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por la Procuradora Sra. Quirós Martínez en nombre y representación de D.ª Remedios, contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Torrelavega, de fecha 31 de mayo de 2001 por el que se aprueba el Proyecto de Prolongación de la calle Coro Ronda Gracilazo-Zapatón, declarando la obra de utilidad pública y fijando la relación de bienes y derechos afectados, con asignación a la finca de la recurrente de un justiprecio de 3.331.020 ptas. Que debemos revocar y revocamos dicho acto administrativo, en lo que a la determinación del justiprecio se refiere, por ser contrario a Derecho, con expresa imposición de costas al Ayuntamiento demandado."
Notificada la citada sentencia, se presentó escrito por la representación procesal del Ayuntamiento de Torrelavega, manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 5 de diciembre de 2002 se tuvo por preparado, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
Con fecha 22 de enero de 2003 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer tres motivos de casación al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , solicitando la estimación sucesiva de cada uno de los motivos y, subsidiariamente con respecto a todos, que se case y anule la sentencia recurrida.
Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a la contraparte para oposición, la cual solicitó la desestimación de los tres motivos de casación y la confirmación de la sentencia recurrida.
Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 29 de marzo de 2006, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina
El 31 de mayo de 2001 el Pleno del Ayuntamiento de Torrelavega acordó:
-
Aprobar, inicialmente, el Proyecto de Prolongación de la calle Ronda Garcilaso/Zapatón, redactado por los Servicios Técnicos Municipales, con un presupuesto para conocimiento de la Administración de treinta y seis millones seiscientas cuarenta y seis mil ciento treinta y tres pesetas.
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- Declarar dicha obra de utilidad pública e interés social para la adquisición de los bienes y derechos afectados, llevando implícito el instituto de la expropiación, así como aprobar la solicitud de declaración de urgente ocupación de los bienes afectados.
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- Aprobar la relación de propietarios, bienes y derechos afectados:
Parcela: NUM000; Propietario: Remedios, Ildefonso y 5 más; Superficie: 302,82 m2; Pesetas: 3.331.020.
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- Someter este acuerdo a información pública durante el plazo de un mes, durante el cual podrán presentarse las alegaciones que se consideren oportunas.
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- Dar traslado del expediente al Departamento de Patrimonio para su tramitación.
Notificado dicho acuerdo, Dña. Remedios formuló recurso de reposición contra la valoración de dicha parcela, señalando que de conformidad con el art. 29.1 de la Ley de Expropiación Forzosa el recurso tiene la cualidad de hoja de aprecio, a cuyo efecto acompaña tasación efectuada por la empresa TINSA, por importe de 46.560.150 pesetas, equivalentes a 279.832,14 euros, solicitando que se acepte la tasación aportada como hoja de aprecio, asignándole dicho valor a la parcela en cuestión, más el premio de afección.
Ante la desestimación presunta de dicho recurso de reposición, la interesada interpuso recurso contencioso administrativo, en el que recayó sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 8 de noviembre de 2002, en la que se indica, frente al planteamiento del Ayuntamiento demandado, que la disconformidad de la demandante y que constituye exclusivamente el objeto de impugnación es la determinación del justiprecio de la finca a expropiar, por lo que difícilmente puede predicarse la excepción de acto consentido y firme frente a una Resolución administrativa cuyo contenido es plural y abarca determinaciones diversas, pudiendo mostrarse la disconformidad parcial con alguna de ellas.
Frente a la afirmación de la Administración municipal de que todavía no se había fijado el justiprecio de la finca, por lo que no puede impugnarse el mismo, señala la sentencia que ello debió ponerlo de manifiesto a la recurrente, aclarando su presunto error, cuando formuló recurso de reposición frente a la resolución que claramente fijaba el precio de la expropiación, ya que en el Acuerdo de Plenario se establecía sin rubor alguno dicho justiprecio, y si la intención del Ayuntamiento no fue esa, pudo y debió manifestarlo a la recurrente cuando esta oportunamente reacciona en vía administrativa.
Y finalmente declara que: "la determinación del justiprecio de una expropiación realizada de plano por la Administración expropiante, prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido para la fijación de aquel en los artículos 26 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa no merece sino la anulación del mismo, máxime cuando desde la situación de inseguridad en que coloca a la recurrente el Ayuntamiento, se procede por la misma a presentar una valoración de la finca que es rechazada por el Arquitecto Técnico Municipal, que procede a realizar una nueva estimación de aquélla (folio 162 del expediente administrativo), con lo que no se hace sino reiterar la vulneración procedimental que venimos señalando a la hora de fijación del justiprecio, que debemos expresamente rechazar."
A la vista del fallo de instancia, se interpone este recurso de casación, que contiene tres motivos formulados al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción .
En el primer motivo se alega que el acuerdo anulado da cumplimiento a la normativa que regula la aprobación de las obras locales, contenida en el art. 90 del RDL 781/86 , en relación con los arts. 17, 19 y concordantes de la Ley de Expropiación Forzosa , que establecen la necesidad de relacionar de forma concreta e individualizada la descripción de bienes y derechos que se consideren de necesaria expropiación, relación que ha de someterse a información pública (art. 18.1 LEF y 93 TRRL ) al objeto de formular alegaciones, para fijar los bienes expropiados y determinar la necesidad de ocupación, conforme establece el art. 20 de la LEF . La interesada, durante dicho periodo, manifestó su aquiescencia a la ejecución del Proyecto, por lo que la sentencia de instancia debió declarar inadmisible el recurso, al existir acto consentido respecto del objeto de la información pública (alegaciones sobre la necesidad de ocupación), máxime al tratarse de un acto de trámite no susceptible de impugnación autónoma, por lo que se considera que se infringen los citados preceptos y el art. 28 de la Ley de Jurisdicción , en cuanto no es admisible un recurso frente a un acto consentido expresamente por la actora, añadiendo que a pesar del ámbito y objeto del periodo de información pública, la sentencia recurrida determina que el objeto del recurso es la impugnación del justiprecio.
En el segundo motivo y frente a la anulación en la instancia del acuerdo plenario en lo referente a la determinación del justiprecio, por entender que este se ha fijado unilateralmente por la Administración, prescindiendo absolutamente del procedimiento establecido en los arts. 26 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa , entiende la Administración recurrente que la infracción de dichos preceptos es imputable a la sentencia, puesto que el Ayuntamiento no ha fijado unilateralmente el justiprecio ya que ni siquiera inició la fase procedimental regulada al efecto en la LEF, infringiendo igualmente el art. 21 de dicha Ley , ya que el expediente expropiatorio se inicia una vez resueltas las alegaciones formuladas durante el periodo de información pública, para determinar la necesidad de ocupación o adquisición de los bienes o derechos sometidos a expropiación.
En el tercer motivo del recurso, se refiere al informe del Interventor Municipal sobre la inexistencia de consignación presupuestaria para la realización del proyecto y entiende que la sentencia infringe el art. 25 de la LEF y la doctrina jurisprudencial sobre la posibilidad de los expropiados de instar la continuación del expediente, al haberse producido el desistimiento tácito de la expropiación por la paralización de las actuaciones, entendiendo que la Administración no está obligada a proseguir el expediente sino a indemnizar los daños y perjuicios originados a los expropiados, pues no se había producido la ocupación de los terrenos, y la sentencia sin tener en cuenta estas circunstancias anula la fijación del justiprecio como si se hubiera aprobado definitivamente el proyecto de obras y se hubiera iniciado la expropiación, lo que no ocurrió.
Se opone a los tres motivos de casación la parte recurrida, manteniendo su postura de la instancia y entendiendo que el Acuerdo impugnado respondía a la fijación del justiprecio, incurriendo en las infracciones que alegó en la instancia y se acogieron por el Tribunal a quo.
Los tres motivos de casación se fundan en la consideración de que la sentencia de instancia no valoró adecuadamente el contenido jurídico del acuerdo impugnado y los preceptos a cuya aplicación respondía, que consiguientemente han sido infringidos por dicha sentencia.
Por ello, para resolver tales motivos de casación, es preciso determinar el alcance del acuerdo plenario del Ayuntamiento de Torrelavega y de la impugnación efectuada por la interesada Dña. Remedios, a cuyo efecto, el referido acuerdo de 31 de mayo de 2001, cuyo contenido se ha recogido antes, se limita a aprobar inicialmente un proyecto de obras, declaración de utilidad pública e interés social para la adquisición de los bienes afectados, aprobación de la relación de bienes y derechos afectados y sus propietarios y someter el acuerdo a información pública, actuaciones que suponen la aplicación de las previsiones de los artículos 93 y 94 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril sobre disposiciones legales en materia de régimen local, que sujetan la aprobación definitiva de los proyectos de obras al trámite de información pública y refieren las consecuencias anejas a efectos expropiatorios, así como los arts. 17, 18 y 19 de la Ley de Expropiación Forzosa , en cuanto a la relación de bienes y derechos afectados y los referidos aspectos de información pública y alegaciones, sin que en ningún caso suponga la fijación de justiprecio ni ninguna otra actuación relativa al mismo. Concretamente, la referencia a la valoración de la finca afectada propiedad de Dña. Remedios no es más que la plasmación del presupuesto que figura en el proyecto, que es una exigencia del art. 90 del citado Real Decreto Legislativo 781/1986 , según el cual, en todo proyecto de obra deberá constar la valoración aproximada de los terrenos que hayan de ocuparse y, en su caso, expropiarse, de manera que, como se dice en el punto primero de dicho acuerdo, tal referencia cuantitativa no es otra cosa que el reflejo de dicho presupuesto para conocimiento de la Administración, y en modo alguno constituye el justiprecio de la finca o parcela en cuestión, que es el resultado del desarrollo del correspondiente procedimiento, que no se había abierto todavía en ese momento. En consonancia con ello, ante el denominado por la parte recurso de reposición y hoja de aprecio, la Administración lo acogió como alegaciones en el trámite de información pública abierto al efecto, existiendo una respuesta específica al folio 158 del expediente, mediante informe del Arquitecto Técnico del Ayuntamiento, que la acoge en parte, aceptando la superficie invocada por la interesada y aplicando la valoración dada por el Jurado en la expropiación de una finca colindante y proponiendo la valoración de 9.421.747 pesetas, 56.625,84 euros. Consta igualmente al folio 164 del expediente el informe del Interventor del Ayuntamiento de fecha 22 de marzo de 2002, a que se refiere el recurrente, en el que se indica la falta de consignación presupuestaria respecto del proyecto Ronda Garcilaso/Zapatón.
En estas circunstancias, cuando la interesada Dña. Remedios, impugna en reposición el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Torrelavega de 31 de mayo de 2001, únicamente en cuanto a la cantidad que aparece reflejada en el mismo respecto de la parcela afectada, considerando que se trata de la fijación del justiprecio, y formula hoja de aprecio, está incurriendo en un notable error en la naturaleza jurídica de dicho acuerdo, que en modo alguno supone la fijación del justiprecio sino el mero reflejo del presupuesto efectuado en el proyecto de obra, error que reproduce la sentencia de instancia al estimar el recurso en tal sentido, por considerar que la Administración expropiante ha prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido para la fijación del justiprecio en los arts. 26 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa , pues no hay ninguna fijación de justiprecio en el Acuerdo impugnado, sin que tal error de apreciación pueda reprocharse a la actitud de la Administración, como se refleja en la sentencia de instancia, sino a una deficiente valoración jurídica de las actuaciones realizada por el Tribunal a quo, que a pesar del contenido del Acuerdo impugnado, la documentación que consta en el expediente en el que se refleja el proyecto de la obra y su presupuesto y otras actuaciones sobre su tramitación y las expresas y suficientes alegaciones formuladas en la contestación a la demanda sobre el carácter y contenido del Acuerdo, las normas que le servían de cobertura jurídica y la inexistencia de justiprecio ni procedimiento abierto para su fijación, mantiene la calificación del acto como fijación de justiprecio, lo que supone no tomar en consideración las normas a las que responde el Acuerdo y aplicar indebidamente las disposiciones que regulan la determinación del justiprecio, incurriendo así en la infracción de las mismas que se denuncia en cada uno de los motivos de casación, que por lo tanto deben ser estimados en tal sentido.
Ello no supone acoger las demás alegaciones que se formulan en dichos motivos de casación, como el consentimiento del Acuerdo por la interesada, que evidentemente no se produjo aunque la impugnación se refiriera a un concreto aspecto del mismo, impugnabilidad que resulta de las diversas declaraciones que se contienen en el mismo y que se refleja en la propia notificación, que indicaba la posibilidad de interponer recurso potestativo de reposición o contencioso administrativo ante la correspondiente Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria. Finalmente, la referencia a la existencia de un desistimiento tácito de la expropiación carece de toda virtualidad en este caso, dado que el objeto de la impugnación es el Acuerdo inicial de 31 de mayo de 2001, cuya legalidad en nada resulta afectada por actuaciones posteriores o un desistimiento ulterior en los propósitos de la Administración y la sentencia de instancia no resuelve sobre la ilegalidad del justiprecio en razón del resultado posterior del procedimiento expropiatorio o de una solicitud de parte para la continuación del mismo, sino al considerar que la fijación en dicho Acuerdo inicial prescinde del procedimiento establecido, por lo que la estimación del tercer motivo de casación responde a la alegación de infracción del art. 25 de la LEF , respecto de la cual es aplicable lo razonado antes conjuntamente respecto de los tres motivos.
La estimación de los motivos de casación determina, según dispone el art. 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción , que haya de resolverse lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate, a cuyo efecto y de acuerdo con lo antes expuesto debe rechazarse la causa de inadmisibilidad por acto consentido, formulada al amparo del art. 69.c) de la Ley procesal en la contestación a la demanda y debe desestimarse el recurso contencioso administrativo interpuesto, pues carece de fundamento la impugnación de la cantidad reflejada en el Acuerdo de 31 de mayo de 2001 respecto de la finca afectada en la consideración de que la misma responde a la fijación del justiprecio, cuando no es tal sino la mera referencia al presupuesto que se incluye en el proyecto de la obra y que en nada afecta a la determinación ulterior del justiprecio de acuerdo con el procedimiento establecido. Por la misma razón, ninguna justificación tienen las pretensiones que se ejercitan en la demanda en el sentido de que frente al justiprecio fijado por la Administración se considere ajustada al valor real y de mercado la tasación aportada por la parte y se fije el valor de la parcela expropiada en la cantidad de 279.832,14 euros.
No se aprecian razones para hacer una expresa condena en costas de la instancia ni de este recurso de casación.
Que estimando los motivos invocados, declaramos haber lugar al recurso de casación nº 242/03, interpuesto por la representación procesal de Ayuntamiento de Torrelavega contra la sentencia de 8 de noviembre de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso nº 134/02 , y en su virtud, casamos dicha sentencia; y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. Remedios contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Torrelavega de 31 de mayo de 2001. Sin que se aprecien razones para una expresa condena en costas en la instancia ni en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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