STS, 21 de Mayo de 2002

Con fecha 13 de julio de 1995, la Procuradora Doña Virginia Aragón Segura, en nombre y representación de las entidades Minerales y Productos Derivados S.A. (Minersa) y Sepiol S.A. (Sepiolsa), presentó ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso deducido ante el Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente contra la negativa, también presunta, a declarar la nulidad del expediente expropiatorio promovido por el ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea para la ejecución del proyecto denominado "Aeropuerto Madrid-Barajas. Expropiación de Terrenos para desarrollo de nueva zona aeroportuaria.. 1ª Fase:A.- "Pista de Vuelo O 1L-19R y calles de rodaje". B Plataforma de estacionamiento de aeronaves, edificio terminal y accesos", en los términos municipales de Madrid-Barajas y Alcobendas.

Admitido a trámite el mencionado recurso contencioso-administrativo por la Sección Novena de la indicada Sala, se tuvo a la Procuradora personada por parte en la representación ostentada, se pidió a la Administración el expediente administrativo y se le ordenó emplazar a los interesados así como se acordó la publicación del correspondiente anuncio, designándose magistrado ponente.

Recibido con fecha 15 de marzo de 1996 el expediente administrativo, se entregó a la representación procesal de las entidades recurrentes para que, en el plazo de veinte días, formalizase la demanda, si bien, con fecha 19 de abril de 1996, pidió que se completase dicho expediente con el plan director del sistema aeroportuario, el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1992, por el que se aprobó la ampliación del expresado aeropuerto y con el proyecto básico elaborado por la Dirección de Planificación de Sistemas Aeronáuticos de AENA y el acuerdo de 8 de enero de 1993, por el que se aprobó dicho proyecto, pero por error se extendió diligencia de ordenación el 22 de abril de 1996 para dar traslado de la demanda al Abogado del Estado, quien planteó que para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto era competente la Sección Cuarta de la misma Sala de acuerdo con las vigentes normas de reparto, por lo que se ordenó por la Sala remitir las actuaciones a dicha Sección, en la que, de nuevo por error, se volvió a emplazar al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, contestase la demanda, haciendo patente el Abogado del Estado que las entidades demandantes no habían formalizado aun su demanda y lo mismo hizo la representación procesal de éstas, alegando, además, que no se había ordenado aun completar el expediente administrativo, lo que acordó la Sala con fecha 11 de noviembre de 1996.

Recibidos los documentos interesados como complemento del expediente administrativo remitido en su día, se acordó por la Sala dar traslado a la representación procesal de las demandantes para que, en el plazo de veinte días, formalizase la demanda, lo que llevó a cabo con fecha 15 de febrero de 1997, alegando, con carácter previo, que el expediente administrativo, además de estar absolutamente desordenado, no se ha completado, según lo pedido expresamente por las demandantes, pues no se ha presentado el plan director ni el acuerdo del Consejo de Ministros que lo aprueba y, desde luego, no aparecen los proyectos clave citados en el acuerdo de aprobación del proyecto básico, a pesar de que son aquellos proyectos clave los que legitimarían el expediente expropiatorio incoado, para seguidamente exponer, en síntesis, que el expediente expropiatorio es nulo de pleno derecho por carecer de la imprescindible declaración de utilidad pública, ya que tanto el Plan Director, como el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1992 y los proyectos clave antes aludidos son las razones esgrimidas por el acuerdo del Consejo de Ministro de 11 de junio de 1993 para declarar la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación para la ejecución de la ampliación del aeropuerto de Madrid Barajas, a pesar de que el aludido Plan Director no es tal ni ha sido aprobado por el Consejo de Ministros en la fecha que se dice, y el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1992 no autoriza la realización de las obras de ampliación del aeropuerto al referirse exclusivamente a la constitución de un consorcio con la Comunidad y el Ayuntamiento de Madrid para la ordenación y puesta en valor urbanístico de la zona creada en torno a la ampliación del Aeropuerto y a la financiación de ésta con cargo a los medios económicos propios de AENA, mientras que los cuatro proyectos clave para la ejecución de la obra de ampliación del aeropuerto no constan, y, por consiguiente, no existe la declaración de necesidad de ocupación de los bienes y derechos a expropiar, sin que, además, se haya tenido en cuenta que en los terrenos a expropiar las entidades demandantes son titulares de unos registros mineros por existir en el subsuelo un yacimiento de sepiolita, cuya explotación es legalmente preferente e incompatible con las obras del aeropuerto, lo cual es plenamente conocido por la Administración expropiante, a pesar de lo cual no ha realizado juicio alguno de ponderación para declarar si es o no prioritaria la explotación minera del yacimiento frente a la ejecución del proyecto de ampliación del Aeropuerto, razones todas que determinan la nulidad del expediente expropiatorio, por lo que suplica que se anule la resolución recurrida y se declare la nulidad de pleno derecho de la totalidad del expediente expropiatorio en cuestión por ser inexistentes o nulos los acuerdos aprobatorios del Plan Director, el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1992, por el que se aprueba la ampliación del aeropuerto, los acuerdos aprobatorios del Proyecto Básico tanto de enero de 1993 como de diciembre de 1992, que son los actos de los que dimana la "causa expropiandi", y que se impongan las costas a la Administración demandada, solicitando por otrosí el recibimiento del recurso a prueba y señalando los extremos sobre los que debería versar, adjuntando dos documentos.

Mediante diligencia de ordenación se acordó dar traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, contestase a la demanda, quien, con fecha 18 de abril de 1997, presentó escrito ante la Sala de instancia, aduciendo que, dado que se pedía la declaración de nulidad de un acuerdo del Consejo de Ministros, la competencia correspondía a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, de cuya petición se dio traslado a la representante procesal de las entidades demandantes y al Ministerio Fiscal, quienes consideraron también que la competencia para conocer del recurso contencioso- administrativos correspondía a esta Sala del Tribunal Supremo, por lo que la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 12 de noviembre de 1997, auto acordado elevar las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo por si se considerase competente para el conocimiento del recurso, sin haber resuelto la petición formulada por la Procuradora Doña Concepción Arroyo Morollón, en nombre y representación del ente público "Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea", para que se le tuviese por comparecida y parte en nombre y representación de éste, en calidad de demandado, como beneficiario de la expropiación.

Mediante providencia de 2 de mayo de 1998 esta Sala decidió aceptar la competencia y tener por comparecida y parte a la indicada Procuradora Sra. Arroyo Morollón, en nombre y representación del ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea en concepto de codemandado, mandando dar traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, contestase la demanda, lo que efectuó con fecha 25 de marzo de 1998, alegando, en primer lugar, la inadmisión del recurso por ser la competencia para conocer del mismo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dado que lo que en realidad se impugna es el expediente expropiatorio, cuya nulidad se pide, y no un acto concreto emanado del Consejo de Ministros ni ningún otro acto que haya puesto fin a cualquiera de las piezas del expediente expropiatorio o a éste, ya que se reconoce en la demanda la existencia de proyectos aprobados y acuerdos del Consejo de Ministros, por lo que no se está ante una vía de hecho, sin que sea aplicable la doctrina jurisprudencial que aduce la parte contraria porque dicha jurisprudencia se refiere a la utilización por la Administración de una vía de hecho, que no es lo que en este caso, según ella misma admite, ha sucedido, y sin que pueda predicarse del expediente expropiatorio tramitado la nulidad de pleno derecho pues no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, mientras que los derechos mineros de que son titulares las demandantes no son inmunes a la expropiación debido al carácter prioritario que su explotación pueda tener, ya que tales derechos también pueden ser objeto de expropiación por causa de utilidad pública o de interés social y su importancia, de existir, habrá de tener la trascendencia correspondiente al momento de fijarse el justiprecio, habiendo, en cualquier caso, sido tenidas las demandantes como interesadas en el expediente expropiatorio, de modo que sus derechos expropiables han sido reconocidos aunque se aluda en el acuerdo del Consejo de Ministros, declarando la urgente ocupación, a la clasificación como rústico del suelo en que han de ejecutarse las nuevas infraestructuras del aeropuerto, por la que pidió que se declare la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto o, en su defecto, se desestime por ser el acto recurrido conforme a derecho.

Contestada la demanda por el Abogado del Estado, se dio traslado, al mismo fin, a la representación procesal del ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, quien, con fecha 21 de abril de 1998, planteó como alegación previa, la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por no ser competente para conocer de él esta Sala del Tribunal Supremo, ya que el acto impugnado es la desestimación presunta de una petición formulada al Ministro de Obras Públicas, y porque el acto recurrido es de mero trámite y, por consiguiente, no recurrible separadamente, de cuyas alegaciones previas se dio traslado a la representante procesal de las entidades demandantes para que, en el término de cinco días, alegase lo que a su derecho conviniese, lo que efectuó con fecha 7 de mayo de 1998, aduciendo las razones que, a su juicio, determinaban la admisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto, habiéndose dictado auto por esta Sala, de fecha 21 de septiembre de 1998, por el que se desestimaron ambas alegaciones previas y se concedió a la parte que las planteó el término de quince días, que le restaban, para que contestase por escrito a la demanda, lo que efectuó con fecha 27 de octubre de 1998, expresando que en el expediente administrativo consta el acuerdo de aprobación del proyecto básico para la ampliación y desarrollo del aeropuerto de Madrid- Barajas, el acuerdo del Consejo de Ministros por el que se autoriza la ampliación del aeropuerto y la resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Obras Públicas por la que se resuelve abrir a información pública el expediente expropiatorio, así como el acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de junio de 1993, por el que se declaró la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación forzosa para la realización de las infraestructuras del proyecto Aeropuerto de Madrid-Barajas, adjuntándose cuatro tomos del Proyecto Básico, dos tomos denominados Asistencia Técnica para planificar y programar las actuaciones necesarias en el aeropuerto, con lo que existen suficientes documentos y acuerdos para justificar la expropiación impugnada, siendo los defectos señalados en la demanda de mero trámite y, por consiguiente, subsanables, mientras que la cuestión sobre el carácter prioritario de la actividad minera no ha sido planteada en la súplica de la demanda, pero, en cualquier caso, habrá que remitirlo a su reclamación como posible perjudicado, según lo ha planteado en otro recurso, siendo el marco que acoge la futura actuación en el aeropuerto de Madrid- Barajas el Plan Director, mientras que las causas y actuaciones se reflejan en el propio acuerdo del Consejo de Ministros, por el que se declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por el proyecto de ampliación del Aeropuerto, siendo la Ley de Navegación Aérea de 21 de julio de 1960 la que legitima en su artículo 46 la expropiación llevada a cabo sin que sean necesarios planes de ordenación que contemplen la obra aeroportuaria, dado el carácter singular de la obra, reconocida concretamente por el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1992, por lo que concurre la declaración de utilidad pública conforme a lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, y en cuanto a la necesidad de ocupación viene derivada del proyecto constructivo, mientras que la urgente ocupación fue declarada por el Consejo de Ministros en su acuerdo de 11 de junio de 1993, suficientemente motivado, en contra de lo que opinan las demandantes, terminando con la súplica de que se declare ajustado a derecho el acto recurrido y que se rechace el recibimiento del recurso a prueba por ser innecesario.

Por auto de fecha 5 de noviembre de 1998 se recibió a prueba el proceso, habiéndose propuesto por la representación procesal de las entidades demandantes prueba documental pública y privada, toda la que fue admitida y se practicó en los términos y con el resultado que aparece en los autos, mientras que por la representación procesal del ente público AENA se propuso prueba documental privada y testifical, habiéndose admitido la documental privada, consistente en informe realizado por la empresa de estudios mineros Aurensa, no la testifical por no haber tiempo, dado que se propuso en el último día hábil para practicarla, sin perjuicio de que, en el caso de considerarse necesaria o útil por la Sala, se ordenase su práctica para mejor proveer, habiéndose interpuesto por la representación procesal de las entidades demandantes recurso de súplica contra la admisión de la prueba documental consistente en incorporar a los autos el informe de la empresa Aurensa, de cuyo recurso de súplica se dio traslado a las demás partes por tres días, siendo impugnado por la representación procesal de AENA sin que el Abogado del Estado evacuase el traslado conferido.

Declarado concluso el periodo de prueba por providencia de 28 de enero de 1999, se concedió a la representación procesal de las demandantes el término de quince días a fin de que presentasen escrito de conclusiones sucintas, cuya resolución fue recurrida en súplica por aquélla para que no se declarase concluso el periodo de prueba hasta tanto no se resolviese el anterior recurso de súplica contra la admisión del documento privado aportado como prueba por el ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea o, en caso de ratificarse la decisión de admitir dicha prueba, se diese traslado a las recurrentes, mediante copia íntegra, de documento en cuestión.

No obstante la interposición de los referidos recursos de súplica, la representante procesal de las demandantes presentó escrito de conclusiones, que calificaba de cautelar dada la aludida pendencia de ambos recursos aun no resueltos, en cuyo escrito alegaba, en síntesis, que el Plan Director del Sistema Aeroporturario de Barajas no era tal sino un documento denominado "Asistencia técnica para planificar y programar las actuaciones necesarias en el Aeropuerto de Madrid-Barajas", uno de cuyos capítulos lleva el título de "Plano Director", sin que se haya aportado el acuerdo del Consejo de Ministros por el que se dice aprobarse, mientras que el Proyecto Básico presentado, aprobado por AENA el 8 de enero de 1993, no cuenta con los cuatro Proyectos clave, si bien son éstos considerados como los proyectos justificadores del expediente expropiatorio, y también se basa este expediente en el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1992, que, sin embargo, no se corresponde con su enunciado por no aprobarse en él la ampliación del aeropuerto, habiéndose eludido cualquier pronunciamiento sobre el conflicto de intereses que supone ejecutar las obras de ampliación del aeropuerto sobre unos terrenos en los que existe un yacimiento de sepiolita, para cuya explotación se han llevado a cabo unos registros mineros en favor de las demandantes, a pesar de existir un interés público en dicha explotación, defectos todos que determinan la nulidad de pleno derecho del expediente expropiatorio al no haber declaración de utilidad pública y faltar así el presupuesto indefectible de cualquier expropiación, pues no basta para ello la habilitación genérica contenida en el artículo 46 de la Ley de Navegación Aérea, terminando con la súplica de que se dicte sentencia conforme a la súplica del escrito de demanda, pidiendo por otrosí que, una vez recibidos cumplimentados los despachos librados para practicar la prueba interesada, se pusiera de manifiesto su resultado para formular conclusiones complementarias.

La Sala, mediante auto de 11 de mayo de 1999, estimó en parte los recursos de súplica promovidos por las actoras contra las providencias por las que se admitió como pertinente la prueba documental consistente en el informe de la empresa Aurensa y se dio traslado para conclusiones a la representación procesal de las demandantes, ordenando que del informe emitido por dicha empresa se diese traslado a ésta, de modo que, una vez llevado a cabo dicho traslado, pudiese evacuar nuevamente su escrito de conclusiones por el término de quince días, y así se hizo, habiendo presentado el mencionado escrito de conclusiones la representante procesal de las demandantes el día 12 de julio de 1999, en el que insistió en la improcedencia de admitir como medio de prueba el aludido informe de Aurensa, terminando con la súplica de que se tuviese por evacuado el escrito de conclusiones complementarias y que la Sala, como diligencia para mejor proveer, llevase a cabo una correcta práctica de la prueba con respeto de los principios de igualdad y contradicción.

Por diligencia de ordenación de 14 de julio de 1999, se concedió a las partes recurridas el plazo común de quince días para que presentasen sus escritos de conclusiones sucintas, lo que hizo el Abogado del Estado con fecha 9 de septiembre de 1999, ratificándose en lo alegado en su escrito de contestación a la demanda porque el recurso interpuesto carece de fundamento ya que el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado no es nulo, concurriendo la oportuna "causa expropiandi", sin que exista un interés prioritario de los derechos mineros de las recurrentes, que pueden ser objeto de expropiación por causa de utilidad pública mediante la correspondiente indemnización, siendo el Plan Director un instrumento interno exigido por los acuerdos de la Organización Internacional de Aviación Civil, mientras que la representación procesal del ente público demandado presentó sus conclusiones el día 1 de septiembre de 1999, aduciendo que la documentación que ampara la legalidad del expediente expropiatorio se encuentra incorporada a los autos, en los que existen suficientes acuerdos dictados por órganos competentes que justifican la realización y legalidad de la expropiación impugnada, pues los defectos reseñados en los escritos de alegaciones de las demandantes son de mero trámite y subsanables, por lo que no son determinantes de la reclamada nulidad radical del expediente expropiatorio, pues los Planes Directores de los aeropuertos son figuras internas de previsión que no han gozado de regulación legal en España hasta su desarrollo reglamentario por Real Decreto 2591/1998, que es posterior al expediente expropiatorio que nos ocupa, siendo anteriormente figuras de previsión netamente aeroportuaria de carácter interno, que se recogía en los manuales de planificación de aeropuertos recomendados por la Organización de Aviación Civil Internacional, concurriendo la "causa expropiandi" según los repetidos acuerdos del Consejo de Ministros concretando la habilitación legal genérica contenida en el artículo 46 de la Ley de Navegación Aérea, sin que sean objeto del presente recurso los derechos mineros que puedan ostentar las empresas recurrentes, y, en cuanto al documento presentado como medio de prueba, han de distinguirse los documentos básicos de los complementarios, cual es aquél, solicitando que se dite sentencia por la que se declare ajustado a derecho el acto recurrido.

Declarado concluso el procedimiento por diligencia de ordenación de 10 de septiembre de 1999, quedó pendiente de señalamiento para deliberación y fallo cuando por turno correspondiese, señalándose a tal fín el día 21 de marzo de 2002 y designando como Magistrado Ponente al Excmo. Sr. Don José María Alvarez-Cienfuegos Suárez, lo que se notificó a las partes oportunamente, siendo recurrida tal resolución en súplica por la representación procesal de las entidades demandantes por entender que no se le había dado traslado de las contestaciones remitidas como prueba por una serie de órganos de la Administración, cual fueron el Ministerio de la Presidencia, la Dirección General de Aviación Civil, la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid, a fin de que pudiese alegar sobre su alcance e importancia, recurso este de súplica que fue impugnado tanto por el Abogado del Estado como por la representación procesal del ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, siendo desestimado por auto de esta Sala de fecha 20 de febrero de 2002 porque los documentos a que se refiere el recurso de súplica fueron incorporados a los autos expresamente con anterioridad al nuevo traslado para conclusiones que se dio a las demandantes, en cuyo escrito de conclusiones pudieron formular las apreciaciones sobre el alcance e importancia de tales documentos que hubieran tenido por conveniente.

El día señalado se procedió a la deliberación y votación del presente recurso contencioso-administrativo, interviniendo como Magistrado Ponente el referido magistrado al efecto designado, quien, sin embargo, por imposibilidad física no ha podido redactar la presente sentencia.

En este juicio se han respetado las prescripciones establecidas por la Ley salvo el plazo para dictar sentencia debido a que el Magistrado Ponente vino a una situación de imposibilidad física para redactarla, por lo que asumió su redacción el Magistrado de la Sala Excmo. Sr. Don Jesús Ernesto Peces Morate.

El Abogado del Estado, en la representación que le es propia y en franca contradicción con lo que había alegado y pedido cuando el proceso se tramitaba ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que remitió lo actuado a esta Sala del Tribunal Supremo a solicitud de aquél, aduce como causa de inadmisibilidad que el recurso contencioso-administrativo no está dirigido contra acuerdo alguno del Consejo de Ministros sino contra el procedimiento expropiatorio seguido para la ampliación del Aeropuerto de Madrid-Barajas, y, por consiguiente, la competencia para conocer de tal impugnación no corresponde a esta Sala del Tribunal Supremo.

Como ya declaramos en nuestro Auto, de fecha 21 de septiembre de 1998, al desestimar idéntica alegación formulada con carácter previo a la contestación a la demanda por el ente público codemandado "Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea", la competencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo no puede en forma alguna ponerse en duda, pues la objetiva contemplación de la súplica de la demanda e incluso todo ese escrito rector del proceso, en el que resultan definidas las pretensiones actualizadas, acreditan suficientemente que, al margen de la denegación presunta por el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de las peticiones deducidas para alcanzar la nulidad de todo el expediente expropiatorio, se interesa expresa y específicamente la nulidad del acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de Julio de 1992, que se dice aprobatorio de la cuestionada ampliación del Aeropuerto de Madrid-Barajas, y siendo ello así, nuestra competencia viene determinada por lo dispuesto en el artículo 58.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la cual se extiende desde luego a los demás actos administrativos recurridos, máxime cuando todos ellos pudieran traer causa de aquel primero.

El mismo Abogado del Estado, al evacuar el traslado para conclusiones, expresa literalmente que el recurso interpuesto por las entidades demandantes se dirige contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1992, cuya nulidad se pide, de modo que de sus propias manifestaciones se deduce la improcedencia de la causa de inadmisión aducida por él.

Otro tanto sucede con la segunda causa de inadmisión que alega el representante procesal de la Administración del Estado, al amparo de lo establecido por el artículo 126 de la Ley de Expropiación Forzosa, por entender que el recurso contencioso-administrativo no lo dirigen las demandantes contra acto alguno que sea susceptible del mismo, pues ni lo hacen contra el que pone fin al procedimiento expropiatorio ni contra el que finaliza cualquiera de sus piezas separadas.

En nuestro citado Auto, pronunciado en el curso del proceso sustanciado para desestimar la misma alegación previa formulada por el ente público codemandado, declaramos también que no cabe desconocer que las sociedades recurrentes interesaron ya, en el primer escrito que dirigieron a la Administración, la nulidad total del expediente expropiatorio, por las concretas razones que exponían, (petición denegada por la Administración), siendo de observar además cómo en la demanda se arguye sobre la concurrencia de trascendentes defectos determinantes de la nulidad de pleno derecho del expediente expropiatorio desde su mismo inicio, al poner en tela de juicio incluso la misma declaración de utilidad pública, la causa expropiandi, cuyas particulares circunstancias abren la posibilidad de la impugnación contencioso administrativa, máxime cuando en el proceso son cuestionados los presupuestos legitimadores de la actividad expropiatoria desarrollada por la Administración, de modo que es desestimable esta segunda y última causa de inadmisión, aducida por el Abogado del Estado y basada, al parecer, en lo dispuesto por el artículo 82.c) de la Ley de esta Jurisdicción, ya que los actos recurridos son susceptibles de impugnación conforme a lo establecido en el artículo 37.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y en el artículo 25.1 de la vigente Ley 29/1998, inaplicable, no obstante, ratione temporis al presente recurso contencioso administrativo.

Rechazadas las causas de inadmisión invocadas por el Abogado del Estado, como en su día lo fueron las alegadas con carácter previo por el ente público codemandado, procede entrar a conocer del fondo de la cuestión planteada por la representación procesal de las demandantes, no sin antes reconocer la razón que le asiste para denunciar el desorden y las inexactitudes del expediente administrativo, que tanto el Abogado del Estado como el representante procesal del beneficiario de la expropiación reconocen, al admitir las deficiencias en la tramitación del procedimiento expropiatorio, aunque sostienen la tesis de que tales deficiencias no implican la nulidad de pleno derecho, cuya declaración se postula en la demanda, ni tampoco la anulabilidad de los actos administrativos, objeto de impugnación.

De los hechos alegados y admitidos por las partes, así como de la prueba documental obrante en el expediente administrativo y de la aportada en este proceso, se deduce lo siguiente:

1. ) El denominado Plan Director del Sistema Aeroportuario de Madrid-Barajas, que se dice aprobado con fecha 26 de diciembre de 1990, al que se alude en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de junio de 1993, por el que se declara urgente la ocupación de los bienes y derechos afectados por las obras de infraestructura del Aeropuerto de Madrid-Barajas, no es sino un documento interno bajo el título "asistencia técnica para planificar y programar las actuaciones necesarias en el Aeropuerto de Madrid-Barajas", que está fechado en diciembre de 1991 y que responde a una recomendación de la Organización Internacional de Aviación Civil, pero nunca fue aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 1990, dado que el Ministerio de la Presidencia ha informado el 3 de marzo de 1999 que en tal fecha no se celebró Consejo de Ministros.

2. ) El acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 31 de julio de 1992 y denominado «acuerdo por el que se autoriza la realización de las obras de ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas», no contiene en sus dos apartados tal autorización expresa, pues en el primero se limita a autorizar al Ministerio de Obras Públicas y Transportes a que, directamente o a través de Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea y la Sociedad Estatal para la Promoción y Equipamiento del Suelo, participe en un consorcio con la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento de Madrid para la ordenación y puesta en valor urbanístico de la zona de desarrollo creada en torno a la ampliación del Aeropuerto de Barajas con el fin de promover un entorno aeroportuario de servicios para la expansión de las áreas de actividad económica de Madrid, y en el segundo dispone que la ampliación del Aeropuerto de Madrid- Barajas será financiada íntegramente con cargo a los recursos de AENA, según se establezca en sus respectivos programas de actuación, inversiones y financiación, sin aportaciones de los Presupuestos del Estado, debiendo ser realizadas las inversiones con rapidez suficiente para evitar la saturación de ese Aeropuerto pero de forma gradual.

3. ) El día 8 de enero de 1993 el Director de la Unidad de Gestión Diferenciada de Aeropuertos Españoles aprobó, a efectos de iniciar el correspondiente procedimiento de expropiación forzosa, el proyecto básico "Ampliación y Desarrollo del Aeropuerto de Madrid- Barajas", que incluye los proyectos clave titulados: "Pista de vuelo O 1L-19R", "Calles de Rodaje", "Plataforma de estacionamiento de aeronaves" y "Edificio Terminal y Accesos", elaborado por la Dirección de Planificación de Sistemas Aeronáuticos (Documento remitido a esta Sala el 30 de diciembre de 1996 por la Oficialía Mayor de la Subsecretaría del Ministerio de Fomento unido sin foliar a los autos), cuyo Proyecto está dentro del Plan de Inversiones, según certificado de AENA, con un importe para las expropiaciones de veintidós mil millones de pesetas (22.000.000.000 pts).

4. ) El aludido Proyecto Básico consta de los siguientes apartados y anexos:

   Capítulo I.- Memoria: 1.1 Antecedentes Administrativos. 1.2 Justificación de la Solución Adoptada. 1.3 Situación Actual de la Zona Afectada. 1.4 Solución Adoptada. 1.5 Incidencia de las Obras sobre Operatividad del Aeropuerto. 1.6 Afecciones al Medioambiente y Dominio. 1.7 Expropiaciones. 1.8 Estimación del Coste de las Obras.

   Capítulo II.- Planos: Nº 1. Localización, Situación, Emplazamiento e Indice de Planos. Nº 2. Estado Actual. Nº 3. Topografía Zona Afectada. Nº 4. Servicios Afectados. Nº5. Subfase Preliminar. Nº 6. Estado Definitivo (Primera Fase Máximo Desarrollo). Nº 7. Reposición de Servicios. Nº 8. Plano de Pendientes.

   Anexos: Anexo 1. Previsiones de Tráfico. Distribución y Asignación. Anexo 2. Cálculo Justificativo de Longitud de Pista 36L- 18R. Anexo 3. Real Decreto sobre Servidumbres Aeronáuticas. Anexo 4. Estudio sobre el Impacto Ambiental del Proyecto. Anexo 5. Optimización de Rasantes para Movimiento de Tierras. Anexo 6. Estudio Geotécnico Previo.

   Dentro del Capítulo I, Apartados 1.6 y 1.7, centrados en el campo expropiatorio, se expresa: "Dada la gran magnitud y volumen de las obras y el desarrollo de éstas, prácticamente en la totalidad se realizarán fuera del límite de propiedad actual del aeropuerto, haciéndose necesario proceder a realizar las expropiaciones de las fincas afectadas por la ampliación del sistema aeropuertario de Madrid/Barajas".

   La superficie de la zona a expropiar se estima en 857 Has., de las que, suponiendo un grado de parcelación de 1,5 parcelas/Ha., resultan del orden de 1.200 parcelas afectadas directamente (propietarios; arrendatarios; cultivadores; aparceros), y de sus planos se deduce que la superficie a ocupar es la misma que la contemplada en el aludido documento interno, titulado "asistencia técnica para planificar y programar las actuaciones necesarias en el Aeropuerto de Madrid- Barajas", sin que en el proyecto ni en el documento referido se mencione el yacimiento de sepiolita.

5. ) El Consejo de Ministros, mediante acuerdo de 11 de junio de 1993, declaró urgente la ocupación de los bienes y derechos afectados de expropiación forzosa para la realización de las obras de infraestructura del Proyecto "Aeropuerto de Madrid-Barajas.- Expropiación de terrenos para desarrollo de nueva zona aeroportuaria: 1ª Fase: A.- "Pista de vuelo 01L-19R y Calles de Rodaje"; B.- "Plataforma de Estacionamiento Aeronaves. Edificio Terminal y Accesos", en los términos municipales de Madrid-Barajas y Alcobendas, en el que se recogen los motivos de tal declaración, entre otros, como ya hemos indicado, que las actuaciones están previstas en el Plan Director del Sistema Aeroportuario de Madrid-Barajas y en el Proyecto Básico elaborado por la Dirección de Planificación de Sistemas Aeronáuticos, aprobado con fecha 8 de enero de 1993 por el Director de la Unidad de Gestión Diferenciada de Aeropuertos Españoles.

6. ) No hay constancia en las actuaciones, a pesar de haberse solicitado de la Administración, de los cuatro proyectos clave titulados: "Pista de vuelo O1L-19 R" "Calles de rodaje", "Plataforma de estacionamiento de aeronaves" y "Edificio terminal y accesos", a que se alude tanto en el acuerdo referido de 8 de enero de 1993, por el que se aprueba el indicado Proyecto Básico para la ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas, como en el acuerdo del Consejo de Ministros que declaró la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la ejecución del proyecto de ampliación del aeropuerto de Madrid- Barajas, de fecha 11 de junio de 1993.

7. ) Entre los documentos remitidos por la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid a esta Sala del Tribunal Supremo, a instancia de las entidades demandantes, consta la solicitud que el Presidente de AENA dirigió, con fecha 15 de febrero de 1994, a dicha Dirección General para la extinción de la concesión de la explotación minera de sepiolita, de la que es titular la entidad Minersa y arrendataria la mercantil Sepiolsa, por ser incompatibles los trabajos tanto en mina como en cielo abierto, propios de la actividad de dicha explotación, con las obras de ampliación de aeropuerto Madrid-Barajas, a lo que , mediante resolución del Director General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid, no se accedió por considerar que no es posible legalmente proceder a la solicitud de caducidad (extinción) de las concesiones mineras situadas en la zona afectada por el futuro aeropuerto ni a la cancelación de otros derechos mineros pendientes de otorgamiento, ya que el organismo competente para realizar las correspondientes expropiaciones de los derechos mineros afectados por la ejecución de las obras de ampliación del aeropuerto Madrid-Barajas es el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente.

8. ) Como admite la representación procesal de las entidades demandantes en el hecho quinto de su escrito de demanda, el 15 de febrero de 1994 les fue notificada a MINERSA Y SEPIOLSA la resolución de 10 de febrero de 1994, dictada por el Servicio de Expropiaciones del Ministerio, dándoles cuenta de que pasaban a formar parte del expediente de expropiación forzosa del ente público AENA con los números 883 y 833-A respectivamente, de modo que a las sociedades demandantes les ha sido reconocida expresamente, tanto por la Administración expropiante como por el beneficiario, la condición de afectadas en el expediente exploratorio seguido para la ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas, quienes dejaron expresa constancia en dicho expediente de su condición de concesionarias y de las actividades que a tal fin venían desarrollando, solicitando el 19 de abril de 1994 que se les pusiese de manifiesto el expediente expropiatorio con inclusión del proyecto de obras cuya aprobación supuso en su día la declaración de utilidad pública, a lo que el Servicio de Expropiaciones del Ministerio dio respuesta el 5 de mayo de 1994, poniéndoles en su conocimiento que el expediente estaba a su disposición en las dependencias del Servicio, del que tomaron vista el día 20 de mayo del mismo año, con lo que observaron que en el Proyecto legitimador de la expropiación no se aludía a los yacimientos de sepiolita existentes en el subsuelo sino que se tiene en cuenta exclusivamente que el terreno para la ampliación del aeropuerto es rústico, por lo que Minersa y Sepiolsa presentaron el día 2 de junio de 1994 en el Registro del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente un escrito en el que, después de formular una serie de alegaciones, pedían la nulidad de la totalidad del expediente expropiatorio por estimar nulo de pleno derecho el proyecto básico, de cuya aprobación dimanaba la causa expropiandi justificadora de la privación de sus derechos, y, al no recibir respuesta alguna, han presentado el presente recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de aquélla solicitud.

Las anteriores premisas fácticas nos permiten adentrarnos con conocimiento de causa en la cuestión planteada en este proceso, que no es otra que la nulidad radical del expediente expropiatorio incoado para ejecutar las obras del proyecto de ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas por carecer de la imprescindible declaración de utilidad pública, al no haberse cumplido lo establecido por los artículos 9 y 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, pues no basta para tener por cumplido dicho requisito con la declaración genérica contenida en el artículo 46 de la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea, según el cual «serán susceptibles de expropiación, de acuerdo con la legislación vigente, los bienes y derechos necesarios para el establecimiento e instalación de servicios de aeropuertos y aeródromos, así como de ayudas a la navegación aérea», ya que, de acuerdo con el citado artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, cuando por Ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, mientras que el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1992 no constituye un reconocimiento expreso y concreto de la utilidad pública de las obras de ampliación del Aeropuerto de Madrid-Barajas y el Proyecto Básico aprobado no contiene mención alguna de los yacimientos mineros existentes en el subsuelo de la superficie que será ocupada por las obras de ampliación ni tampoco se ha acreditado que los cuatro proyecto clave, base de la declaración de urgente ocupación y legitimadores de las expropiaciones, se hubiesen aprobado cuando se declaró la urgente ocupación o después durante la sustanciación del proceso, pero, en cualquier caso, la Administración no ha realizado juicio alguno de ponderación para llegar a la conclusión de si la ejecución de la ampliación del aeropuerto ha de tener prevalencia sobre el interés, definido legalmente como prioritario, de una concesión minera para la explotación de un yacimiento de sepiolita.

Comenzando por esta última aseveración, es preciso recordar que, a pesar de que, conforme a la Ley 6/1977, de 4 de enero, de Fomento de la Minería, hay materias primas minerales que son de interés nacional y la sepiolita es calificada como materia prima prioritaria por el Real Decreto 1.303/1987, de 4 de septiembre, la declaración de utilidad pública de una concreta obra o actuación permite, según lo dispuesto concordadamente por los artículos 33.3 de la Constitución, 349 del Código civil y 9 de la Ley de Expropiación Forzosa, expropiar una concesión minera de sepiolita, como cualquier otro derecho, a fín de ejecutar la obra o el servicio declarado de utilidad pública, de modo que el conflicto suscitado se reduce, en definitiva, a decidir si concurre el requisito de la declaración de utilidad pública de la ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas, cuya ejecución, en opinión de los litigantes, es incompatible con la explotación del yacimiento de sepiolita existente en el subsuelo de los terrenos ocupados para la ejecución de dicha ampliación conforme al Proyecto Básico al efecto aprobado.

No cabe duda de que, conocedora la Administración de la existencia del yacimiento, como lo demuestra la comunicación dirigida el 12 de noviembre de 1990 por la Dirección General de Aviación Civil a Sepiolsa, en dicho Proyecto Básico se debería haber recogido tal circunstancia a fin de ponderar las alternativas al emplazamiento de las nuevas infraestructuras aeroportuarias, pero su omisión no vicia de nulidad radical el expediente expropiatorio, sino que vendría a poner en entredicho la necesidad de ocupación de los terrenos que albergan el yacimiento, a pesar de lo cual no se ha ofrecido dato alguno del que pueda deducirse que otro emplazamiento para la ampliación hubiese sido técnicamente correcto, permitiendo, a su vez, la explotación minera de la sepiolita.

Por el contrario, del Informe presentado como prueba documental por Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, del que tuvo puntual constancia la representación procesal de las demandantes, se desprende que la explotación a cielo abierto de la concesión minera "Belén", coincidente con la ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas, es inviable desde el punto de vista económico, mientras que la alternativa de explotación subterránea es factible y compatible con la existencia de las nuevas instalaciones aeroporturarias.

Ciertamente, ese dictamen, aportado por el ente público codemandado al proceso como prueba documental, no ha sido sometido a la ratificación de quienes lo emitieron, lo que hubiera posibilitado la formulación de repreguntas por la representación procesal de las actoras a fin de salvaguardar íntegramente el principio de contradicción, pero no es menos cierto que sus conclusiones deberían haber sido objeto de algún tipo de consideraciones o de apreciación por aquélla, que ha guardado el más absoluto silencio al respecto, limitándose a oponerse a su admisibilidad como medio de prueba.

En cualquier caso, esas conclusiones de los peritos pudieran tener mayor transcendencia y ser discutidas al tiempo de fijar la correspondiente indemnización por la privación del derecho de las demandantes, que, según todas las partes admiten, ha resultado afectado por la expropiación para la ejecución de las obras de ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas, sin que, como hemos expresado anteriormente, se haya intentado justificar siquiera que otro emplazamiento hubiera sido posible técnicamente sin afectar al terreno con el yacimiento de sepiolita, de manera que con la aprobación del Proyecto Básico se produjo la declaración implícita de necesidad de ocupación, según establece el artículo 17.2 de la Ley de Expropiación Forzosa, y otro tanto con la declaración de urgencia, conforme a lo dispuesto por el artículo 52.1ª de la misma Ley, y, por consiguiente, se ha cumplido el requisito previo de la declaración de necesidad de ocupación, que, si bien no es el específico objeto del presente recurso contencioso-administrativo, es necesario poner de manifiesto su existencia, dado que se postula la nulidad de todo el expediente expropiatorio y concretamente del acuerdo aprobatorio del referido Proyecto Básico, que, como acabamos de indicar, no adolece de vicio alguno de nulidad radical ni tampoco de anulabilidad por no haber hecho mención del yacimiento de sepiolita.

Debemos ahora analizar la cuestión central del presente litigio relativa al defecto de previa declaración de utilidad pública.

El precepto contenido en el artículo 46 de la Ley 48/1960, de 21 de julio, anteriormente transcrito, constituye una declaración genérica de utilidad pública, por lo que, conforme a lo establecido por el artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, es necesario que su reconocimiento en el caso concreto de la ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas se haga por acuerdo del Consejo de Ministros, lo que nos lleva a examinar si así lo decidió éste en su acuerdo de 31 de julio de 1992, invocado como tal por los demandados.

El contenido de este acuerdo quedó recogido en el apartado 2º de nuestro relato de hechos probados, donde declaramos que, a pesar de denominarse "acuerdo por el que se autoriza la realización de las obras de ampliación del Aeropuerto de Madrid-Barajas", no contiene expresamente dicha autorización por tener como exclusiva finalidad permitir una actuación concertada con otros entes territoriales para la puesta en valor urbanístico del entorno del aeropuerto, de forma que las plusvalías generadas por dichas actuaciones puedan ser utilizadas para la financiación de las infraestructuras de transporte terrestre necesario para complementar el desarrollo aeroportuario.

Este acuerdo del Consejo de Ministros no contiene, por consiguiente, la declaración de utilidad pública de las obras de ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas requerida por el citado artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Es evidente, dado su alcance, que el impropiamente denominado Plan Director del Sistema Aeroportuario de Madrid-Barajas, que no ha sido aprobado por el Consejo de Ministros, como documento interno, cuya redacción obedece a recomendaciones de la Organización

Internacional de Aviación Civil, no es instrumento idóneo para declarar la utilidad pública de las obras de ampliación del Aeropuerto.

Cuando tal documento fue presentado (26 de diciembre de 1990), no se había promulgado el Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, en el que se exige (artículo 1) que en cada aeropuerto de interés general se apruebe un Plan Director que defina las grandes directrices de ordenación y desarrollo del aeropuerto hasta alcanzar su máxima expansión previsible, cuya aprobación, en cualquier caso, se efectúa por Orden Ministerial (artículo 5), de modo que tampoco serviría para cubrir el requisito formal de concreción de la utilidad pública.

No existe, pues, y en esto tiene razón la representación procesal de las entidades demandantes, un expreso reconocimiento por el Consejo de Ministros de la utilidad pública de las obras de ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas, por lo que tal requisito no cabe entenderlo cumplido en la forma dispuesta por el último inciso del repetido artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, en contra del parecer de las Administraciones demandadas.

Debe entenderse, sin embargo, implícitamente declarada la utilidad pública en este caso con la inclusión de las obras de ampliación en un plan de obras del Estado, según lo establecido por el primer inciso del artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Este precepto se limita a las expropiaciones de inmuebles, naturaleza de la que participa la concesión minera, conforme a lo dispuesto por el artículo 334. 8º y 10º del Código civil, de modo que, si bien no existe un reconocimiento formal y expreso por el Consejo de Ministros de la utilidad pública de las obras de ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas, tales obras están implícitamente declaradas de utilidad pública, al estar contempladas en un plan de obras del Estado, en virtud de la aprobación del tantas veces citado Proyecto Básico de "Ampliación y Desarrollo del Aeropuerto de Madrid-Barajas", aprobado, conforme a lo dispuesto concordadamente en los artículos 82 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, 11 y 29 del Real Decreto 905/1991, de 14 de junio, por la Unidad de Gestión Diferenciada de Aeropuertos Españoles e incluído dentro del Plan de Inversiones con un importe para las expropiaciones de veintidós mil millones de pesetas.

Opone otra objeción no desdeñable el representante procesal de las entidades demandantes, al no haberse aprobado los cuatro proyectos clave para la concreta ejecución de las obras de ampliación del Aeropuerto, por entender que ello supone la falta de la causa expropiandi.

No cabe duda que si el Proyecto Básico no es suficiente para acometer las concretas obras de ampliación del aeropuerto por ser necesario su desarrollo en cuatro proyectos diversificados para construir la pista de vuelo, las calles de rodaje, la plataforma de estacionamiento de aeronaves, el edificio terminal y los accesos, la conclusión podría ser que, mientras no estén esos proyectos aprobados como complemento del primero, ni la declaración de utilidad pública ni la necesidad de ocupación pueden entenderse implícitas con la aprobación de aquél.

Sin embargo, se debe diferenciar un plan de obras del Estado y un proyecto que contiene la descripción material detallada de los bienes y derechos a expropiar, suficientes para producir los efectos previstos en los artículos 10 y 17.2 de la Ley de Expropiación Forzosa, de los proyectos de ejecución imprescindibles técnicamente para acometer la realización concreta de las obras.

Si examinamos detenidamente el contenido del Proyecto Básico, recogido en el apartado 4º de los hechos probados, podemos observar que contiene en su memoria, planos y anexos todos los datos y presupuestos para justificar la expropiación forzosa que cuestionan las entidades demandantes, por lo que los cuatro proyectos clave, que echan en falta, no constituyen una premisa para declarar la utilidad pública del fin al que han de afectarse los bienes y derechos a expropiar ni para determinar la necesidad concreta de ocuparlos y adquirirlos, razón por la que su inexistencia no priva de validez ni de eficacia al Proyecto Básico a los fines señalados en los artículo 9 y 15 de la Ley de Expropiación Forzosa, que requieren, para proceder a una expropiación, las previas declaraciones de utilidad pública y de necesidad de ocupación, que, en este caso, no se han producido de forma expresa sino que, conforme a lo antes expuesto, deben considerarse implícitas con la aprobación del mencionado Proyecto Básico entre los planes de obras del Estado, que, a su vez, ha servido de antecedente a la declaración de urgencia acordada por el Consejo de Ministros.

Las razones y argumentos recogidos en los precedentes fundamentos jurídicos imponen la desestimación del recurso contencioso administrativo y de todas pretensiones formuladas en la demanda, sin que, no obstante, se deban imponer las costas procesales causadas, al no apreciarse temeridad ni mala fé en las partes litigantes, según establece el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, aplicable por razones temporales, de acuerdo con la Disposición Transitoria novena de la Ley 29 /1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Vistos los preceptos citados y los artículos 67 a 70 y 72 de la vigente Ley Jurisdiccional así como la Disposición Transitoria segunda , 1 y 2 de esta misma Ley 29/1998, de 13 de julio.