STS, 1 de Octubre de 2001
| Ponente | GODED MIRANDA, MANUEL |
| ECLI | ES:TS:2001:7416 |
| Número de Recurso | 4070/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 1 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Octubre de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 4.070/97 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra, representada por la Procuradora Doña Isabel de Oro Sanz, contra la sentencia dictada el 4 de marzo de 1.997 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso número 372/94, sobre impugnación del Decreto Foral 14/1.994, de 24 de enero. Ha comparecido como parte recurrida el Colegio Oficial de Enfermería de Navarra, representado por el Procurador Don José Manuel Dorremochea Aramburu.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Estimar sustancialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Colegio Oficial de Enfermería de Navarra contra el Decreto Foral 14/1.994 de 24 de enero, declarándolo nulo de pleno derecho por ser contrario al ordenamiento jurídico, sin que se haga expresa imposición de las costas causadas."
Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra, y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la Comunidad Foral de Navarra, representada por la Procuradora Doña Isabel de Oro Sanz, presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que se declare ajustado al ordenamiento jurídico el Decreto Foral recurrido, tal y como suplicamos en nuestro escrito de contestación a la demanda ante el Tribunal Superior de Justicia, con cuantas consecuencias en derecho procedan.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al Procurador Don José Manuel Dorremochea Aramburu, en nombre del Colegio Oficial de Enfermería de Navarra, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia desestimando el recurso interpuesto y confirmando integramente la sentencia recurrida con cuantas consecuencias en derecho procedan. Subsidiariamente, para el caso de que no prospere la petición que se acaba de formular, se suplica que se dicte sentencia en la que se estime en parte el recurso interpuesto y se declare la nulidad de pleno derecho únicamente del párrafo tercero del artículo 8º del Decreto Foral 14/1.994, de 24 de enero, por ser contrario al ordenamiento jurídico, con cuantas consecuencias en derecho procedan.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 25 de septiembre de 2.001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El Colegio Oficial de Enfermería de Navarra interpuso recurso contencioso-administrativo contra el párrafo tercero del artículo 8 del Decreto Foral 14/1.994, de 24 de enero (publicado en el B.O. de Navarra de 9 de febrero), por el que se determinan y asignan las retribuciones complementarias de determinados puestos de trabajo del Servicio Navarro de Salud- Osasunbidea. La Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, considerando que en el trámite de elaboración de la disposición general cuyo artículo 8, párrafo tercero, se impugna, se ha vulnerado la necesaria audiencia previa que exige el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1.958 (aplicable al supuesto enjuiciado), al no haberse oído al Colegio Oficial de Enfermería de Navarra, siendo así que el señalado trámite de audiencia debe requerirse siempre que se trate Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo, estimó el recurso contencioso-administrativo y declaró nulo de pleno derecho el Decreto Foral 14/1.994, de 24 de enero, mediante sentencia de 4 de marzo de 1.997. Frente a la referida sentencia la Comunidad Foral de Navarra ha promovido el presente recurso de casación, a cuya estimación se opone el Colegio Oficial de Enfermería de Navarra.
El recurso se fundamenta en un único motivo de casación, formulado al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (L.J.), en el que se alega que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, al declarar nulo de pleno derecho el Decreto Foral 14/1.994 por haberse omitido en su elaboración el trámite de audiencia previa del Colegio Oficial de Enfermería de Navarra, con base en que el mencionado precepto exige que, dentro del procedimiento de elaboración de las disposiciones generales, se oiga a las Entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición. La Comunidad Foral de Navarra entiende que era improcedente el señalado trámite de audiencia por dos razones: 1) La finalidad del trámite se encontraba sobradamente cumplido en el proceso de elaboración del Decreto Foral 14/1.994 al haber participado activamente en él las organizaciones sindicales más representativas y con mayoría en el ámbito sectorial y general de la Administración Foral; 2) Nos encontramos en presencia de una cuestión sobre retribuciones, cuyos destinatarios son el personal adscrito al Servicio Navarro de Salud, por lo que el problema debatido afecta a funcionarios (o estatutarios); considerados fundamentalmente como servidores públicos, con independencia de su titulación profesional.
A estos argumentos el Colegio Oficial de Enfermería de Navarra opone que el Decreto Foral aborda cuestiones ajenas a las retribuciones de los funcionarios, destacando cómo en los tres primeros párrafos del artículo 8 contiene una nueva regulación del régimen de la realización de las guardias por parte del personal sanitario, así como en la disposición adicional segunda se incluye una previsión relativa a las condiciones de prestación del servicio por parte del personal sanitario de los equipos de atención primaria. Entiende, en consecuencia, que el Real Decreto afecta a los fines propios del Colegio Profesional, ya que en la enfermería predomina el ejercicio de la profesión por cuenta de una Administración Pública sobre el desempeño de la misma en el sector privado, y corresponde al Colegio tutelar el ejercicio de la profesión para que se acomode a los principios y normas deontológicas y se realice sin que se vulnere derecho alguno del usuario. De entenderse que no existe interés directo del Colegio en relación con la totalidad del Decreto Foral 14/1.994, solicita que se mantenga la necesidad de audiencia previa respecto al párrafo tercero de su artículo 8, declarando subsidiariamente la nulidad de este precepto.
Debemos rechazar el argumento de la Comunidad Foral de Navarra que parte de que en la elaboración del Decreto Foral combatido han participado las organizaciones sindicales más representativas. Si, conforme a la Ley, fuese preceptiva la audiencia del Colegio Oficial de Enfermería de Navarra, es evidente que dicha audiencia no podría ser sustituida por la intervención sindical en la tramitación del proyecto de disposición general.
La cuestión se centra pues en determinar si el Colegio Oficial de Enfermería de Navarra tenía un interés que legitimase la necesidad de su previa audiencia en la elaboración de la disposición general, de acuerdo con las normas que rigen la actuación de los Colegios Profesionales.
Para decidirla debemos partir de que el Decreto Foral 14/1.994 es una norma que contrae su ámbito al régimen estatutario de los funcionarios públicos. En efecto, el llamado personal estatutario de la Seguridad Social, en el presente caso adscrito a puestos de trabajo del Servicio Navarro de Salud, constituye una clase especial de funcionarios públicos, sujetos a un "status" legal y reglamentario sometido al poder regulador de la Administración, calificación ésta que el Colegio Oficial de Enfermería de Navarra no discute. El contenido del Decreto Foral se refiere a los derechos y deberes que forman parte del estatuto de dichos funcionarios al servicio de la Administración de Navarra, bien aluda estrictamente a sus retribuciones, bien a los deberes inherentes a la prestación del servicio de guardia o a los funcionarios que se integran en los equipos de atención primaria.
La sentencia de esta Sala de 23 de octubre de 2.000 (recurso contencioso-administrativo 422/97) ha declarado que la representación que la Ley atribuye a los Colegios Profesionales es la de la profesión libre que constituye el ámbito de cada Colegio y la de los intereses de los profesionales que ejercen esa libre profesión, pero que dicha representación no alcanza a los deberes y derechos de los funcionarios públicos (en el caso enjuiciado por la sentencia de 23 de octubre de 2.000 se aludía a los militares de carrera), con independencia del título profesional que posean, en cuanto no ejercen profesión colegiada alguna, sino que se sujetan a la relación de servicio que les vincula con la Administración.
Reiteramos a continuación las razones en que se fundó la sentencia de 23 de octubre de 2.000, integramente aplicables al caso presente.
Los Colegios profesionales se encuentran regulados por la Ley 2/1.974, de 13 de febrero, que previene (artículo 1.3) que constituyen fines esenciales de estas Corporaciones de derecho público la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación exclusiva de las mismas y la defensa de los intereses profesionales de los colegiados, todo ello sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial. Ello significa que, cuando la Administración regula la relación estatutaria que existe entre ella y los funcionarios públicos, los Colegios profesionales son ajenos a dicha regulación, cuya materia no es el ejercicio ni el ámbito de la profesión colegiada de que se trate, profesiones que por el régimen de libertad en que se desempeñan se han denominado profesiones liberales.
El artículo 2.1 de la Ley 2/1.974, modificado por el artículo 5 de la Ley 7/1.997, de 14 de abril, dispone a este respecto que el ejercicio de las profesiones colegiadas se realizarán en régimen de libre competencia. Aunque la norma es posterior al Real Decreto impugnado, no cabe duda que el régimen de libre competencia en que debe actuarse para el ejercicio de las profesiones cuyos intereses protegen los Colegios se ha venido produciendo en todo momento, antes de la expresa prescripción de la Ley 7/1.997, que únicamente ha perseguido la finalidad de suprimir rigideces que limitaban la libre competencia (Exposición de Motivos de la Ley).
El artículo 2.2 de la Ley de Colegios profesionales establece que los Colegios informarán preceptivamente los proyectos de ley o de disposiciones de cualquier rango que se refieran a las condiciones generales de las funciones profesionales, entre las que figurarán el ámbito, los títulos oficiales requeridos, el régimen de incompatibilidades con otras profesiones y el de honorarios, cuando se rijan por tarifas o aranceles. El informe preceptivo se circunscribe pues a las funciones propias de la profesión colegiada, no a los derechos, deberes y condiciones de prestación de su trabajo de los funcionarios públicos, incluidos los que constituyen el llamado personal estatutario de la Seguridad Social, con independencia del título profesional que posean, que no ejercen en régimen de libre competencia profesión colegiada alguna, sino que, como hemos indicado, se sujetan a la relación de servicio que les vincula con la Administración.
Entre las funciones que el artículo 3 de la Ley 2/1.974 atribuye a los Colegios profesionales se encuentran las de participar en la elaboración de los planes de estudio e informar las normas de organización de los Centros Docentes correspondientes a las profesiones respectivas, así como ostentar en su ámbito la representación y defensa de la profesión ante la Administración, Instituciones, Tribunales, Entidades y particulares (artículo 5 apartados f. y g.). De ello se desprende asimismo que la representación que la Ley atribuye a los Colegios profesionales es la de la profesión libre que constituye el ámbito de cada Colegio y la de los intereses de los profesionales que ejercen esa libre profesión.
Antiguas sentencias del Tribunal Supremo, anteriores a la Constitución y a la Ley de Colegios Profesionales de 1.974, expusieron un criterio equivalente al que ahora hemos dejado expresado.
La sentencia de 11 de febrero de 1.967 mantuvo que el Colegio de Aparejadores, como tal, si bien tiene como función la defensa de los intereses y derechos de esto profesionales en cuanto al ejercicio libre de su profesión, no tiene encomendada ninguna misión en relación con aquellos Aparejadores funcionarios del Estado, que pueden o no estar colegiados, en cuanto se refiere a sus relaciones con la Administración Pública en su calidad de funcionarios.
La sentencia de 19 de abril de 1.969 (con mención de la anterior y de la de 13 de octubre de 1.964) reitera el criterio según el cual, los intereses que los Colegios profesionales representan son los de sus asociados en el ejercicio libre de la profesión, pero no los atinentes a los servicios prestados por aquellos a los organismos oficiales con el carácter de funcionarios de los mismos.
La Ley de Colegios profesionales 2/1.974 no ha alterado los planteamientos que constituyeron la base de la jurisprudencia transcrita, ya que, como se ha señalado, no atribuyen a los Colegios otra función que la de proteger los intereses de las profesiones liberales que en ellos se integran y de los profesionales que las ejercen.
La consecuencia de cuanto ha quedado expuesto es que el Colegio Oficial de Enfermería de Navarra no tenía interés en el Decreto Foral 14/1.994, que en nada afectaba a la profesión colegiada, ejercida en régimen de libre competencia, cuyos intereses defiende, ya que el objeto de la disposición general impugnada lo constituye la regulación de los derechos y deberes del personal estatutario adscrito al Servicio Navarro de Salud con la condición de funcionarios públicos, sin que el Colegio pueda tampoco tutelar los derechos de los usuarios del servicio público de sanidad, a los que no representa y que disponen de sus propios mecanismos de defensa y protección de sus intereses; siendo estas razones válidas para excluir el requisito de audiencia previa en la elaboración del Decreto Foral 14/1.994 tanto respecto a su totalidad, como en lo que concierne al párrafo tercero de su artículo 8, que regula la prestación del servicio de guardia como uno de los deberes propios de la relación funcionarial.
La sentencia de instancia, al no entenderlo así, ha infringido el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por lo que debemos casarla y dejarla sin efecto, y, entrando a resolver la cuestión planteada en los términos que resultan del pronunciamiento impugnado en el recurso de casación, en virtud de las razones expresadas, debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por el Colegio Oficial de Enfermería de Navarra contra el Decreto Foral 14/1.994.
Siendo procedente declarar haber lugar al recurso de casación, no apreciamos motivos para imponer las costas en la instancia, debiendo cada parte abonar las suyas respecto a la casación (artículo 102.2 de la L.J.).
Debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra contra la sentencia dictada el 4 de marzo de 1.997 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso número 372/94, sentencia que casamos, anulamos, y dejamos sin efecto, y, en su lugar, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal del Colegio Oficial de Enfermería de Navarra contra el Decreto Foral 14/1.994, de 24 de enero, por el que se determinan y asignan las retribuciones complementarias de determinados puestos de trabajo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea; sin efectuar expresa declaración respecto a las costas causadas en la instancia y pagando cada parte las suyas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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