STS, 5 de Marzo de 2001
| Ponente | FRANCISCO TRUJILLO MAMELY |
| ECLI | ES:TS:2001:1687 |
| Número de Recurso | 1599/1994 |
| Procedimiento | CASACION |
| Fecha de Resolución | 5 de Marzo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Marzo de dos mil uno.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación interpuesto por LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través de la representación procesal que le es propia, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional en fecha 20 de marzo de 1993, en el recurso número 324/1991, que declara nula por ser contraria a Derecho, la Orden de 19 de febrero de 1981 del Ministerio de la Presidencia, en cuanto toma como base para la participación de las Corporaciones Locales de las Provincias de Santa Cruz de Tenerife y de Las Palmas de Gran Canaria en el Fondo Nacional de Cooperación Municipal solamente el 17 % de su población de derecho.-
En este recurso es también parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA, representado por el Procurador D. JOSE LUIS PINTO MARABOTTO, y el AYUNTAMIENTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE, representado a su vez por el Procurador D. SATURNINO ESTEVEZ RODRIGUEZ.-
Con fecha 20 de marzo de 1993, la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que, estimando el presente recurso ( dimanante de los recursos número 306.460/81 y 306.454/81, acumulados e interpuestos por la representaciones de los EXCELENTISIMOS Ayuntamientos de Santa Cruz de Tenerife y de las Palmas de Gran Canaria, respectivamente ), promovido contra la orden de 19 de febrero de 1981, del Ministerio de la Presidencia, en cuanto toma como base para la participación de las Corporaciones Locales de las Provincias de Santa Cruz de Tenerife y de las Palmas de GRAN Canaria en el Fondo Nacional de Cooperación Municipal solamente el 17 % de su población de derecho ( Instrucción 2.2, párrafo segundo ), debemos declarar y declaramos ser la misma contraria a Derecho y radicalmente nula. No se hace expresa imposición de costas ".-
Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación D. la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que se casase y anulase la sentencia recurrida resolviendo conforme a Derecho y declarando el recurso inadmisible, o subsidiariamente, se desestimase confirmando íntegramente la Orden Ministerial de 19 de febrero de 1981 recurrida, por estar plenamente ajustada al ordenamiento jurídico.-
La parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA, representado por el Procurador Sr. PINTO MARABOTTO, en el escrito correspondiente, formuló su oposición a los motivos de casación, y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso de casación interpuesto, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente; posteriormente, se personó en el recurso el AYUNTAMIENTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE, a través del Procurador Sr. ESTEVEZ RODRIGUEZ , al que se tuvo por parte, sin retrotraer las actuaciones del estado en que se encontraban.-
Mediante providencia de fecha 10 de noviembre de dos mil, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 22 de febrero de 2001, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-
Con fundamento en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional de 27 de Diciembre de 1.956 en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, sobre Medidas Urgentes de Reforma Procesal, interpone el Sr. Abogado del Estado este recurso de casación, articulando dos motivos, uno, por infracción del artículo 58.3.b), de la referida Ley Jurisdiccional y, otro, por infracción del Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, sobre Haciendas Locales y, en concreto, de su artículo 123.c), contra la sentencia dictada con fecha 20 de Marzo de 1.993 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, de la Audiencia Nacional, en los recursos contencioso-administrativos seguidos acumuladamente e interpuestos por los Ayuntamientos de Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas de Gran Canaria, - el Ayuntamiento de La Orotava, pese a haber sido emplazado en forma no se personó ante la Sala de Instancia -, y que estimando los expresados recursos promovidos contra la Orden de 19 de Febrero de 1.981, del Ministerio de la Presidencia, por la que se ponía en conocimiento de las Corporaciones Locales las cifras y módulos que habían de tener en cuenta para la formación de sus presupuestos del año 1.981 y se establecen normas para la acomodación de los mismos a lo dispuesto en el Real Decreto Ley 3/1.981, de 10 de Enero, en cuanto toma como base para la participación de las Corporaciones Locales de las Provincias de Santa Cruz de Tenerife y de Las Palmas de Gran Canaria en el Fondo Nacional de Cooperación Municipal solamente el 17% de su población de derecho, (Instrucción 2.2, párrafo segundo), declaró aquella Orden contraria a derecho y radicalmente nula.-
El primero de los motivos de casación que se articulan por infracción del artículo 58.3.b), de la Ley Jurisdiccional, al no haber apreciado la sentencia de instancia la extemporaneidad del recurso contencioso administrativo, por haber sido interpuesto fuera del plazo de dos meses desde la publicación en el Boletín Oficial del Estado, no puede prosperar. Es cierto que la Orden impugnada se publica en el Boletín Oficial del Estado de 28 de Febrero de 1.981 y el recurso jurisdiccional que interpuso el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, - como el que interpuso el Ayuntamiento de La Orotava -, lo fue el 12 de Mayo de 1.981; sin embargo, no cabe desconocer, como con todo acierto hace la sentencia recurrida, que esa misma Orden, en cumplimiento precisamente de lo dispuesto en su artículo 3º, que establecía que " los Gobernadores Civiles dispondrán la inmediata inserción en el Boletín Oficial de la Provincia de la presenten Orden y de las instrucciones que se aprueban por la misma ", se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de Santa Cruz de Tenerife el día 13 de Marzo de 1.981, ( " lo que se hace público en este Boletín Oficial, para general conocimiento y el de las Corporaciones Locales ", reza el anuncio).
El artículo 58.3.b), de la Ley Jurisdiccional no admite otra interpretación que la que correctamente le ha dado la Sala de Instancia; que el plazo de dos meses que en el mismo se establece ha de computarse " desde el día siguiente al de la última publicación oficial del acto o disposición ", sin que sean aceptables esas disquisiciones entre inserción y publicación que hace el recurrente, cuando es la propia disposición la que establece la necesidad de su inserción en los Boletines Oficiales de la Provincia, que si no es para que tenga los efectos de su publicación, no se comprendería esa necesidad.
Más, aún a mayor abundamiento, en este caso tratándose de recursos acumulados, la inadmisibilidad propuesta respecto del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, no tendría transcendencia, en cuanto declarada la nulidad radical de la Orden en la sentencia, también se daba respuesta resolviéndolo, a un recurso de otro Ayuntamiento, el de Las Palmas de Gran Canarias que había sido interpuesto dentro del plazo de los dos meses desde la publicación de la Orden Ministerial en el Boletín Oficial del Estado, tal como se recoge en los Antecedentes de Hecho de la sentencia, ( Antecedente Octavo), y la declaración de inadmisibilidad sólo se había pretendido, como se dice, del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife.
El segundo motivo de casación se articula, como ya hemos dicho, también al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por entender que la sentencia infringe el ordenamiento jurídico, y en concreto el Real Decreto 3250/1.976, de 30 de Diciembre, sobre Haciendas Locales, por el que se hace entrar en vigor determinadas disposiciones de la Ley 4171.975, de 19 de Noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local, y más en concreto aún el artículo 123.1.c), del mismo en cuanto se establece que para los Ayuntamientos canarios se tomará como población a los efectos de determinar el número índice el 17% de la de derecho y no como los restantes Ayuntamientos el 100%, añadiendo el recurrente que este criterio, dado el carácter de generalidad de la norma que lo establece y el rango legal que tiene autoriza evidentemente a la Administración a aplicarlo siempre y especialmente en la norma 2ª, 2.2, párrafo segundo de la Orden Ministerial de 19 de Febrero de 1.981 controvertida, de forma que no se trata tanto de comparar esta Orden con el Real Decreto Ley que desarrolla, ( el Real Decreto Ley 3/1.981, de 16 de Enero, que aprobó determinadas medidas sobre régimen jurídico de las Corporaciones Locales), sino de poner de relieve que la norma del artículo 123.1.c), del Real Decreto 3250/1976 estaba en vigor, como todo el, hasta su derogación por el Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril, por lo que la Orden controvertida tenía que aplicarlo sin más.
Este planteamiento en los términos en que lo ha sido, sobre ser en cierto modo contradictorio con lo sostenido en la instancia por la propia defensa de la Administración del Estado, no puede tampoco servir a los efectos de la casación de la sentencia.
En efecto, la naturaleza del recurso de casación, tal como ha reiterado este Tribunal Supremo, por todas, sentencia de 30 de Mayo de 1.994, determina que los poderes del Tribunal " ad quem " queden limitados al examen de la sentencia de instancia, única y exclusivamente en razón a los motivos invocados por el recurrente, descartándose la posibilidad de casar la resolución recurrida por otras razones que no sean las aducidas por él a través de los correspondientes motivos.-
Pues bien, la sentencia de instancia, en una síntesis apretada de su ratio decidendi, establece en su Fundamento Jurídico Sexto, tras haber señalado en el anterior la regulación legal aplicable al Fondo Nacional de Cooperación Municipal, tras su creación por el Real Decreto Ley 34/1.977, de 2 de Junio, tres motivos de los cuales concluye la nulidad radical de la norma impugnada; así, en el apartado A), del expresado Fundamento Jurídico sienta la insuficiencia normativa de la Orden, porque de acuerdo con la dicción literal y terminante del artículo 9.2 del Real Decreto Ley 34/1.977, - y también de la Disposición Final 7ª del Real Decreto Ley 3/1981 - ,los criterios para la distribución del expresado Fondo debieron establecerse por Real Decreto, a propuesta de los Ministerios de Hacienda y Gobernación, previo informe preceptivo de la Comisión Nacional de Colaboración del Estado con las Corporaciones Locales, por lo que al no hacerlo así sino por Orden Ministerial, no se respetaba el principio de jerarquía normativa, lo que se traducía no sólo en la insuficiencia normativa de la Orden Ministerial, sino que además constituía un caso de incompetencia manifiesta, no susceptible de convalidación, con infracción, por tanto, de los artículos 9.3 de la Constitución Española, 6º de la Ley Orgánica 6/1.985, de 1º de Julio, del Poder Judicial y 23 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de Julio de 1.957, con la consiguiente nulidad radical, conforme al artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1.958. En el apartado B), del citado Fundamento Jurídico Sexto, tras señalar que ya lo anterior sería suficiente para estimar el recurso, añade que la Administración debió ser coherente con lo preceptuado en el propio artículo 123.1.b) y c) del Real Decreto 3250/1.976, que ciñe la limitación del 17% a la participación de los Municipios en los impuestos indirectos del Estado, sin que se encuentre cobertura legal de ningún tipo que permita establecer por Orden Ministerial la limitación impugnada; limitación que, por otra parte, para nada se contiene en los Reales Decretos Leyes 34/1.977 y 3/1.981; y aún en la hipótesis, que también examina, de que por Real Decreto se operase una remisión al artículo 123.1 del tan citado Real Decreto 3250/1.976, no cabría extender tal limitación respecto de la participación correspondiente al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, ni tampoco en lo que concierne al rendimiento de la Tasa sobre Juegos de Azar, que no se mencionan en el Real Decreto 3250/1.976. Y, por último, el apartado C), del referido Fundamento Jurídico Sexto, añade que en lo relativo a la limitación de la participación en la imposición indirecta del Estado,- nula de pleno derecho, por las razones que expresaba en el apartado A) -, " pro futuro " entiende que tal restricción debe en cada momento ser convenientemente justificada, aunque solo sea por las variaciones experimentadas en los últimos años en el régimen fiscal y en la situación económica de la Comunidad Autónoma de Canarias, que puede suponer que lo que en 1.976 estaba justificado no lo esté en momentos ulteriores, a fin de que no se haga ilusorio o simplemente imposible, el cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 142 de la Constitución y demás disposiciones que lo desarrollan.
Así pues, como acertadamente pone de relieve la defensa del único de los Ayuntamientos actores que formalizó escrito de oposición al recurso de casación del Sr. Abogado del Estado, siguiendo la doctrina jurisprudencial expuesta, al referirse el recurso de casación tan sólo a uno de los motivos que la Sala de Instancia tuvo en cuenta para anular la Orden Ministerial impugnada, limitándose a mantener la vigencia del artículo 123.1 del Real Decreto 3250/1.976, que no era precisamente la razón principal de decidir, y omitir toda crítica o censura no sólo a ese motivo sino también al que ex abundantia añade, la eventual estimación del único motivo de impugnación articulado, no referido, por lo demás, a la totalidad de los argumentos empleados en ese sentido por la Sala de Instancia, tal como anteriormente hemos sintetizado, dejaría incólume el resto de la sentencia, esto es, el pronunciamiento anulatorio por insuficiencia normativa de la Orden impugnada.
En estas condiciones, como hemos dicho en nuestra sentencia de 20 de Febrero pasado, resulta irrelevante la respuesta que hubiésemos de dar al motivo planteado, ya que una hipotética solución favorable para la parte recurrente no supondría la casación del pronunciamiento anulatorio de la Orden Ministerial que, por otros motivos no combatidos, llevó a cabo la sentencia de instancia.
Procede, pues, la desestimación del recurso con la preceptiva imposición de costas a la parte recurrente, conforme a lo establecido en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey y en virtud de la facultad de juzgar que emanada del pueblo español nos confiere la Constitución,
No haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 20 de Marzo de 1.993, por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, de la Audiencia Nacional, en los recursos acumulados bajo el número 1/324/1.991; con expresa imposición de las costas de este recurso de casación al recurrente.-
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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...dicho precepto, añade que en este caso, sólo podrá repetir del deudor aquéllo en que le hubiese sido útil el pago ( SS. del T.S. de 18-12-97, 5-3-01, 18-2-02 y 20-12-07 ) y aquí ninguna duda existe sobre ese provecho o utilidad. B) Que ese compromiso de no reclamar a la Comunidad, implicarí......