STS, 25 de Enero de 2005
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:2005:265 |
| Número de Recurso | 251/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 25 de Enero de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Enero de dos mil cinco.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo núm. 251/03, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Fernando García Sevilla, en nombre y representación de don Roberto, contra la desestimación, por silencio administrativo, del recurso interpuesto, el 7 de julio de 2001, ante el Consejo de Ministros contra la resolución del Ministro de Hacienda, de fecha 12 de junio de 2001 que inadmitía el recurso potestativo de reposición interpuesto contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud de declaración de nulidad formulada, en fecha 31 de agosto de 2000, ante la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Ha sido parte recurrida el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado.
Por escrito presentado ante la Audiencia Nacional, con fecha 15 de marzo de 2002, el Procurador de los Tribunales don Fernando García Sevilla, en nombre y representación de don Roberto, interpuso recurso contencioso administrativo contra "el silencio del Excmo. Sr. Presidente del Gobierno a raíz de mi [su] escrito de fecha 7 de julio de 2001 en relación con el acto del Excmo. Sr. Ministro de Hacienda de fecha 12 de junio de 2001".
Por auto, de fecha 11 de julio de 2003, se acordó admitir la competencia de esta Sala para el conocimiento del recurso interpuesto contra "desestimación por silencio administrativo, y por el Consejo de Ministros, de su recurso de revisión [de don Roberto] deducido contra resolución del Ministro de Hacienda de 12 de junio de 2001".
En virtud de diligencia de ordenación, de fecha 10 de diciembre de 2003, se otorga al recurrente el plazo de veinte días para que formulara su demanda.
Después de completado el expediente administrativo, dicha demanda fue formulada mediante escrito presentado el 23 de enero de 2004 en el que solicita: "la nulidad del acto administrativo 12 de junio de 2001 emanado del Ministerio de Hacienda, declarando igualmente la nulidad de la disposición establecida en el artículo 1-c del Real decreto 803/1993 en que dicho acto pretende apoyarse, condenando a la Administración al pago de las costas del presente procedimiento y a indemnizar a mi mandante [al recurrente] en la cantidad de 60.000 Euros (SESENTA MIL Euros) por daños y perjuicios materiales y morales ocasionados a mi representado [al recurrente], a consecuencia de los errores cometidos, del anormal funcionamiento de la citada Administración y de los abusos y desviaciones de poder habidos en la tramitación administrativa" (sic).
Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita auto por el que se declare terminado el proceso, por pérdida de objeto, o, en su defecto, sentencia que lo desestime, con imposición de costas al recurrente.
Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representación actora presentado el 9 de marzo de 2004, en el que reitera la solicitud contenida en su demanda. Y por el Abogado del Estado, por escrito presentado el 24 de marzo de 2004, en el que solicita sentencia desestimatoria.
Concluso el procedimiento, por providencia, de 12 de Noviembre de 2004, se señaló para deliberación y fallo el 18 de enero de 2005, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado de la Sala
En los fundamentos fácticos de la demanda se señala que, con fecha 7 de julio de 2001, el recurrente interpuso ante el Consejo de Ministros el recurso especial del artículo 102 y 107.3, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, solicitando la nulidad de la resolución de 12 de junio de 2001, por la que inadmitía su recurso interpuesto contra el silencio administrativo del Ministro de Hacienda en relación con el escrito del recurrente, de 31 de agosto de 2000 por el que se solicitaba la nulidad de pleno derecho de la resolución de 24 de mayo de 2000, que pretendía establecer una liquidación provisional distinta a la formulada por el recurrente en relación con el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas correspondiente al ejercicio de 1996.
La petición de nulidad estaba fundada en el único motivo de que la disposición administrativa de carácter general en que la resolución de 12 de junio de 2001 se sustentaba, esto es el artículo 1.c) del Real Decreto 803/1993, de 28 de mayo, debía reputarse nula de pleno derecho, al amparo de los artículos 62.1. a) y g) y 62.2 de la Ley 30/1992 (LRJ y PAC, en lo sucesivo), al producir indefensión a los administrados, al establecer que Excmo. Sr. Ministro de Hacienda no tiene plazo para resolver el procedimiento del artículo 153 y 154 de la Ley General Tributaria (LGT/1963, en lo sucesivo).
Ahora bien, el propio recurrente pone de manifiesto un "hecho sobrevenido", consistente en que, con fecha 29 de septiembre de 2003, el Ministro de Hacienda había decretado la nulidad de pleno derecho de la resolución de 24 de mayo de 2000 "que era la que motivaba el curso del procedimiento administrativo en el que tuvo lugar el silencio producido a raíz del escrito del recurrente de 7 de julio de 2001 ante el Consejo de Ministros".
Es, por tanto, necesario precisar, en primer lugar, si, como sostiene el Abogado, dicho "hecho sobrevenido" produce la pérdida del objeto del proceso o cabe hablar de una satisfacción extraprocesal de la pretensión.
El recurrente sostiene, en su escrito de conclusiones, que no se ha producido tal pérdida de objeto, ya que la resolución objeto del presente recurso contencioso-administrativo es la desestimación presunta del recurso interpuesto con fecha 7 de julio de 2001 ante el Consejo de Ministros, por el que se impugnaba el acuerdo del Ministro de Hacienda de 12 de junio de 2001, mientras que las resoluciones anuladas por la Orden de dicho Ministro, de fecha 29 de septiembre de 2003, han sido las de 4 de marzo de 1999 y 24 de mayo de 2000, "distintas de la de 12 de junio de 2001".
Por tanto, según el recurrente, subsiste el objeto de su demanda porque el Consejo de Ministros todavía no ha emitido resolución expresa sobre el recurso interpuesto el 7 de julio de 2001 contra resolución del Ministro de 12 de junio de 2001.
Además entiende que no se han reconocido totalmente sus pretensiones en vía administrativa ya que no se ha resuelto sobre la nulidad del acto de 12 de junio de 2001 ni sobre la nulidad del artículo 1.c) del Real Decreto 809/1993, que es el fondo de la cuestión debatida.
El objeto de los recursos contencioso-administrativos lo constituye la pretensión o las pretensiones que se formulen, que, a su vez, tienen como objeto disposiciones generales, actos expresos o presuntos, inactividad de la Administración o actuaciones materiales de ésta, constitutivas de vía de hecho arts. 25 y ss. LJCA. Y no puede, por tanto, decirse que, en puridad de principios, se haya producido una satisfacción extraprocesal plena de la pretensión, ya que, en el presente caso, no se ha declarado ni la nulidad de la referida resolución del Ministerio de Hacienda, de 12 de junio de 2001 y del artículo 1.c) del RD 803/1993, ni se ha reconocido la indemnización que se solicita de 60.000 euros.
Ahora bien, la primera parte de la pretensión de plena jurisdicción que se deduce en el proceso, consistente en la anulación de la actuación administrativa ha de entenderse que sí ha sido sustancialmente satisfecha, pues no cabe ignorar que la resolución administrativa que motiva la impugnación del recurrente, el acuerdo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de 24 de mayo de 2000, por la que se anuló la liquidación provisional del IRPF de 1996, girada con fecha 4 de marzo de 1999, y se giraron otras nuevas de los ejercicios de 1995 y 1996 ha sido declarada nula de pleno derecho por la dictada el 29 de septiembre de 2003. O, dicho en otros términos, de haberse producido, en su momento, la estimación del procedimiento de revisión previsto en los artículos 153 y 154 LGT/1963, promovido por el recurrente el 31 de agosto de 2000, y que fue entonces inadmitido por la reiterada resolución de 12 de junio de 2001, su alcance no hubiera sido otro que el que correspondía a la solicitud de declaración de nulidad del acto administrativo de 24 de mayo de 2000 y de todo lo actuado con las consecuencias inherentes que es realmente lo que se obtiene por la resolución de 29 de septiembre de 2003.
Es cierto que no hay un pronunciamiento sobre la nulidad del artículo 1.c) del RD 803/1993, de 28 de mayo, pero ello no fue necesario para obtener de la propia Administración la declaración de ineficacia de los actos administrativos concretos impugnados, y ahora tampoco se estima procedente una declaración en tal sentido, si se tiene en cuenta, de una parte, el criterio de esta Sala sobre el referido precepto y la circunstancia que supone, primero la aprobación de la Ley de Derechos y Garantías del Contribuyente, ley 1/1998, de 26 de febrero (LDGC, en adelante), y luego la nueva Ley General Tributaria, Ley 58/2003, de 17 de diciembre (LGT/2003, en adelante).
El precepto se refería a los procedimientos relacionados en el anexo 3 del propio Real Decreto, sobre modificación de determinados procedimientos tributarios, señalando que continuarán hasta su finalización de acuerdo con la naturaleza y características propias, sin perjuicio, en su caso, de la prescripción de la acción, de la imposibilidad material de continuarlos por causas sobrevenidas, del desistimiento, la renuncia o la caducidad de la instancia. Anexo 3 que dice: «Procedimientos que no tienen plazo prefijado para terminación: 1. Procedimientos de comprobación e investigación tributaria, previstos en los artículos 104 y 109 de la ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria. 2. Procedimiento de apremio para la recaudación de deudas tributarias, regulado en los artículos 128 a 139 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, y en el libro III del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre. 3. Procedimiento para aceptar el pago de deudas tributarias mediante bienes del Patrimonio Histórico Español, regulado en el artículo 29 del Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación. 4. Procedimientos especiales de revisión regulados en los artículos 153 y 154 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria».
Pues bien, en sentencia de 4 de diciembre de 1998 (rec.con-adm. 569/1993), decía esta Sala que la primera salvedad que debe hacerse consiste en que no tener plazo prefijado para su terminación no equivale a que puedan ser indefinidos, eternos, o "estar abiertos toda la vida"; significa, por el contrario, que el plazo para su conclusión es tan extenso como el de prescripción del derecho a que se refieran (cinco años hasta el 1º de enero de 1998 y cuatro años a partir de entonces, con arreglo a la Ley 1/1998), con lo que se sustituye la perención o caducidad del expediente y, en su caso, la generación del silencio administrativo, por la extinción del derecho. Todo ello, ciertamente, desde la vigencia del Real Decreto 803/1993 y hasta la entrada en vigor de la mencionada Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, que ha venido a establecer nuevos plazos de caducidad para unos y otros casos.
De ahí que la Sala no pueda compartir la tesis de que la falta de señalamiento nominativo de un plazo en el Anexo 3 del Real Decreto impugnado abriera la posibilidad de acudir, "supletoriamente", a la aplicación del plazo residual de tres meses a que se refiere el Art. 42.2 de la Ley 30/1992. El mencionado Anexo no contiene ninguna laguna que deba ser suplida mediante normas ajenas. Dejaba referido al plazo de prescripción del derecho que se ejercite el tiempo de duración del expediente.
Es más, precisamente esa interpretación de que la falta de señalamiento de un plazo específico en el Anexo 3 suponía que el expediente había de ser concluido antes de que transcurriera el plazo de prescripción, es lo que llevó a esta Sala en sus sentencias, una, de 28 de febrero de 1966 y otras cuatro más de 28 de octubre de 1997, a entender que la interrupción durante más de seis meses, por causa no imputable al interesado, de las actuaciones inspectoras, operaba que el inicio de estas no afectase al plazo de prescripción que se estaba ganando cuando dieron comienzo.
Ninguna vulneración de la Ley 30/1992 por el Real Decreto 803/1998 podía, tampoco, ser admitida en razón a que, como queda expuesto, la primera tiene carácter de "Derecho supletorio" respecto de los procedimientos tributarios. El Real Decreto 803/1998 para nada desarrolla la Ley 30/1992 por la razón sencilla de que sería absurdo que una disposición reglamentaria desarrollara una norma de mero carácter supletorio. El Real Decreto 803/1998 participa de la naturaleza de los reglamentos independientes (o extra legem,según la vieja terminología), como lo evidencia su propia Exposición de Motivos, cuando dice: "La disposición adicional quinta de la Ley 30/1992, consciente de las peculiaridades de las actuaciones administrativas en materia tributaria, permite que los procedimientos tributarios se rijan por su normativa específica, sin perjuicio de la aplicación subsidiaria de aquella. En el momento actual existe un amplio elenco de procedimientos tributarios cuyas disposiciones reguladoras poseen diversos grados de detalle. Así, en algunos casos las disposiciones tributarias llevan a efecto una regulación completa y exhaustiva de los procedimientos, mientras que en otras ocasiones se limitan a concretar algunas especialidades que se derivan de la naturaleza de las actuaciones que se desarrollan, por lo que en estos últimos casos los procedimientos se someten en gran medida a los preceptos generales del procedimiento administrativo, dado su carácter supletorio. El presente Real Decreto realiza modificaciones en determinados procedimientos tributarios, centrando su atención especialmente en aquellos que, por carecer de una regulación propia de los plazos para su resolución o de los efectos de la falta de resolución dentro de los plazos correspondientes, se rigen por las disposiciones generales reguladoras del procedimiento administrativo común, dado su carácter supletorio". Es decir, el Real Decreto 803/1998 precisamente lo que trataba de evitar era la aplicación supletoria de la Ley 30/1992 en aquellos procedimientos que, por estar incompletamente regulados en las normas tributarias, presentaban lagunas susceptibles de ser resueltas con arreglo a los preceptos de la Ley 30/1992. Y lo hacía desde la situación de exclusión de los procedimientos tributarios, a lo que, naturalmente, no obsta que procurase o intentase seguir, desde la especialidad que le es propia, los postulados generales del procedimiento común.
No puede compartirse, por tanto, ninguna tacha de ilegalidad del Real Decreto impugnado por inadecuación con la Ley 30/1992 que, en ningún caso, desarrolla.
La Sala no podía, tampoco, compartir la tesis de que la existencia de unas especialidades propias del procedimiento tributario, que lo separen de las reglas generales, vulnerase ningún mandato constitucional. El Art. 149 de la Constitución fija el marco normativo de competencia exclusiva del Estado, dentro del que figura un apartado 1.18ª donde se hace referencia al «procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas». Es decir, el carácter de "común" se predica respecto del que ha de regir en todo el territorio de la Nación española y vinculante para las Comunidades Autónomas, y no respecto de la sujeción a él de todas las materias administrativas. Precisamente la existencia de un procedimiento "común" implica la posibilidad de que existan procedimientos "especiales"; en otro caso, el Texto constitucional hablaría de procedimiento "único", "exclusivo", "unitario" que son términos antónimos de "común". En el lenguaje jurídico tradicional se ha contrapuesto, por ejemplo, el concepto de Derecho común a los Derechos forales, y hablar del primero nunca significó negar la posible existencia de los segundos.
La Disposición Adicional Quinta de la Ley 30/1992 no puede considerarse contraria al precepto constitucional citado, sin perjuicio de que en el terreno de la doctrina científica, y en términos de lege ferenda, pueda patrocinarse y aun desearse la existencia de un procedimiento administrativo único y omnicomprensivo, exento de particularismos, del que la realidad práctica tanto dista por el momento.
La LDGC, en sus artículos 23 y 29, establecería determinados plazos para los procedimientos de gestión (seis meses, como regla general, salvo que la normativa aplicable fije uno distinto), y para las actuaciones de comprobación e investigación y las de liquidación (doce meses, prorrogable por otros doce cuando se tratase de actuaciones de especial relevancia). Pero será el artículo 217.6 LGT/2003 el que, frente a la normativa anterior, establezca el plazo máximo para resolver en el procedimiento de revisión de los actos nulos de pleno derecho, así como los efectos anudados a su incumplimiento. Esto es, el plazo de un año a computar: si el procedimiento se inicia a instancia del interesado, desde que se presenta la solicitud; y, en el supuesto de que se inicie de oficio, desde la notificación al interesado del acuerdo de iniciación de oficio del procedimiento. Y, como efectos del incumplimiento del plazo: en el primer caso, la caducidad el procedimiento; y, en el segundo la desestimación por silencio administrativo de la solicitud, quedando expedito el camino de la interposición de los recursos correspondientes.
En relación con la pretensión indemnizatoria que en la demanda se fija en 60.000 euros, "por los daños y perjuicios materiales y morales que le han sido originados" al recurrente, no pueden entenderse suficientemente acreditados, ya que, sin el necesario respaldo probatorio que no se ha practicado, no basta para su reconocimiento una mera afirmación como la que se realiza en el citado escrito, en relación con la vía ejecutiva seguida y al sufrimiento de "numerosos daños y perjuicios y la pérdida de un tiempo precioso que ha tenido que emplear [el recurrente] en defenderse contra las arbitrariedades, abusos y desviaciones de poder de dicha Administración, habiéndose ocasionado también numerosos daños de carácter moral y familiar de imposible reparación".
Por consiguiente, procede la desestimación del recurso, sin que, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 LJCA se aprecien motivos para una expresa imposición de las costas causadas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo, nos confiere la Constitución,
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de don Roberto, contra la desestimación, por silencio administrativo, del recurso interpuesto, el 7 de julio de 2001, ante el Consejo de Ministros contra la resolución del Ministro de Hacienda, de fecha 12 de junio de 2001. Sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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