STS, 16 de Marzo de 2005
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2005:1679 |
| Número de Recurso | 5778/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 16 de Marzo de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Marzo de dos mil cinco.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 5778/02, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Isidro Argos Simón, en nombre y representación de don Juan Antonio, contra la sentencia de fecha 28 de junio de 2001, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1104/01, en el que se impugnaba la resolución del Consejero de Sanidad, Consumo y Servicios Sociales de la Diputación Regional de Cantabria, de fecha 9 de octubre de 2001, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Director General de Ordenación y Atención Sanitaria de fecha 12 de julio de 2001, por la que se acuerda denegar la solicitud de traslado de oficina de farmacia. Ha sido parte recurrida el Gobierno de Cantabria representado por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria.
En el recurso contencioso-administrativo núm. 1104/01 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se dictó sentencia con fecha 28 de junio de 2001, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por don Juan Antonio representado por el Procurador don Carlos de la Vega-Hazas contra la Resolución del Consejero de Sanidad, Consumo y Servicios Sociales de la Diputación Regional de Cantabria, de fecha 9 de octubre de 2001, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Director General de Ordenación y Atención Sanitaria de fecha 12 de julio de 2001, por la que se deniega al recurrente el traslado de oficina de farmacia. Sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de don Juan Antonio se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 15 de octubre de 2002 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso administrativo.
El Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria formalizó, con fecha 19 de noviembre de 2004 escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de este con costas.
Por providencia de 4 de febrero de 2005 se señaló para votación y fallo el día 9 de marzo de 2005, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala
La representación procesal de don Juan Antonio interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 28 de junio de 2001 por la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso 1104/2001. Acuerda la Sala desestimar el recurso promovido por aquel contra la Resolución del Consejero de Sanidad, Consumo y Servicios Sociales de la Diputación Regional de Cantabria, de fecha 9 de octubre de 2001, por la que se rechaza el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Director General de Ordenación y Atención Sanitaria de fecha 12 de julio de 2001, por la que de conformidad con el Decreto 15/98, art. 7.1, se deniega al recurrente el traslado de oficina de farmacia peticionada el 26 de febrero anterior al amparo de la Orden de 21 de noviembre de 1979 por la que se desarrollaba el Decreto 909/78, de 14 de abril.
Resolución que encuentra su apoyo en el art. 7.1. del Decreto 15/1998, de 24 de febrero, sobre ordenación de oficinas de farmacia, respecto del cual se había pronunciado previamente la Sala de instancia mediante sentencia de 22 de junio de 1999 al anular los artículos 6 y 8 en los recursos acumulados 873/98, 877/98 y 878/98.
Dado que la Sala sentenciadora había acordado la suspensión cautelar del Decreto durante la sustanciación de la causa pretendió la recurrente en instancia la aplicación de dicha medida lo que, a su entender, conduciría a acceder a su pretensión de traslado de oficina de farmacia.
Petición que fue denegada por la Sala de Cantabria. Afirma en su fundamento CUARTO que "Carecería, por otra parte, de sentido que la suspensión cautelar fuese más allá de donde ha ido la propia Sentencia que ha recaído en primera instancia, ya que no puede pretenderse obtener por la vía de las medidas cautelares unos efectos todavía mayores de los conseguidos con la resolución definitiva, que tan sólo ha anulado dos preceptos del Decreto 15/1998, mientras que con la tesis propugnada por la actora se conseguiría la suspensión de la totalidad del mismo, alcanzado a preceptos que no son cuestionados por la Sentencia de esta Sala".
Al amparo del art. 88.1. LJCA deduce el recurso de casación al entender infringido el art. 132.1 en relación con el art. 104.1 de la citada LJCA. Sostiene que el art. 132.1 LJCA declara la vigencia de las medidas cautelares hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento, así como que el art. 104.1 solo atribuye efectos ejecutivos a la sentencias firmes.
Pretende, por ello, la vigencia de la medida cautelar que acordó la suspensión del Decreto en cuestión al sostener que la sentencia dictada por la Sala el 22 de Junio de 1999 no es firme máxime cuando el Gobierno de Cantabria no instó su ejecución provisional.
Muestra su oposición la parte recurrida aduciendo en primer lugar que este Tribunal dictó sentencia el 15 de julio de 2003 estimando el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada el 22 de junio de 1999 por la Sala de Cantabria. Destaca que la sentencia de este Tribunal tras casar la sentencia impugnada desestimaba la demanda en cuanto a los extremos allí discutidos.
En segundo lugar defiende la posibilidad de la firmeza definitiva parcial de sentencias recurridas respecto de sus pronunciamientos no impugnados. Por ello manifiesta que si la administración autonómica impugnó en casación la sentencia que anulaba los artículos 6 y 8 del Decreto regional 15/1998, de 24 de febrero, de ordenación de las oficinas de farmacia en la Comunidad Autónoma de Cantabria, sin que por el resto de partes se formulase recurso alguno, resultaba inatacable y firme el resto del Decreto en el que se incluía el artículo 7. En apoyo de su argumentación invoca lo vertido por el Tribunal Constitucional en su sentencia 39/1995, de 13 de febrero en el sentido de que "no cabe acordar cautelarmente medidas que produzcan consecuencias que nunca podrían derivarse de la resolución final".
Constituye doctrina de este Tribunal manifestada entre otras en las sentencias de 18 de enero de 2005 y 20 de febrero de 2004 que recuerdan otros pronunciamientos anteriores, como los Autos de este Tribunal de 13 de diciembre de 1989, 7 de octubre de 1996, 13 de junio de 1997, 1 y 24 de abril de 1998 y 4 de octubre de 1999, la suspensión de la ejecutividad de los actos recurridos es una medida provisional establecida para garantizar la efectividad de la sentencia que en su día pueda recaer en el proceso principal, por lo que dictada ésta, es claro que el recurso de casación carece de objeto y procede acordar su archivo. Criterio similar se ha vertido en las sentencias de 23 de septiembre, 21 de noviembre de 1995, 28 de octubre de 2003 y 20 de enero de 2004. Es decir que, como afirma la sentencia de 11 de junio de 2004, el análisis de la medida provisional es en principio innecesario cuando ya hay decisión sobre la cuestión de fondo.
En coherencia con la ya citada doctrina, esta Sala en numerosas sentencias que nos recuerda la de 20 de febrero de 2004 (entre otras, las de 27 de junio, 16 de octubre de 1996, 28 de octubre y 18 de noviembre de 2003) y autos (entre otros, el de 9 de julio de 1998) ha declarado que "el recurso de casación pendiente contra el auto dictado en la pieza separada de medidas cautelares queda sin objeto una vez dictada sentencia, sea o no firme, en los autos principales".
No estamos exactamente ante el enjuiciamiento de una medida cautelar dictada en instancia cuando ya ha habido ulteriormente un pronunciamiento en la misma causa sobre el fondo de la cuestión litigiosa aunque la citada doctrina se proyecte también sobre la causa sometida a nuestro enjuiciamiento.
El asunto de autos presenta la particularidad de que el recurrente tanto en instancia como en esta vía casacional impugna una concreta resolución de un órgano de la administración autonómica cántabra, aplicando el Decreto Regional 15/1998, de 24 de febrero. Sin embargo en el recurso entablado ante la Sala de instancia ha defendido la vigencia de una medida cautelar dictada en otra causa (la sustanciada bajo los núms. 873/98, 877/98 y 878/98 concluída por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 22 de Junio de 1999) en que se impugnaba directamente el Decreto Regional 15/1998, de 24 febrero en que se apoya el concreto acto administrativo objeto de su impugnación.
Pero además se constata que mediante sentencia dictada el 15 de julio de 2003 resolvió este Tribunal estimar el recurso interpuesto por el Gobierno de Cantabria contra la sentencia dictada el 22 de julio de 1999 por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria. El acogimiento de los motivos del recurso condujo a la ulterior desestimación de la demanda deducida en instancia.
Resulta claro de la lectura de esta última sentencia, que el único recurrente y comparecido en el trámite del recurso, fue el Gobierno de Cantabria así como que su impugnación se refería exclusivamente a la declaración de nulidad de los artículos 6 y 8 del Decreto Regional 15/1998, regulador de las oficinas de farmacia en la Comunidad Autónoma.
Es cierto que el art. 132.1 LJCA extiende la vigencia de las medidas cautelares hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en que se hayan acordado pero también lo es que resulta contrario al más elemental sentido común que tras la estimación parcial de un recurso contencioso administrativo que declara la nulidad de 2 concretos artículos de un Decreto pueda pervivir una medida cautelar adoptada provisionalmente respecto de la totalidad del Decreto. Estamos ante una norma concreta, el art. 132.1 LJCA, cuya interpretación literal no puede conducir al absurdo para lo cual es preciso tomar en consideración algunos principios generales del ordenamiento jurídico. En este caso los que informan el recurso de casación.
Las medidas cautelares anticipan en parte los efectos de la decisión final a adoptar en la causa pero no puede sobreponerse a ésta. Por ello en la más acrisolada doctrina científica se insiste en su carácter instrumental respecto a la decisión final y definitiva lo cual determina que la vida de la medida cautelar siga la suerte de la pretensión principal. Y si bien finalizan automáticamente al recaer sentencia firme ello no puede obviar la existencia de otras extinciones.
Así pues, independientemente de que en fase cautelar la Sala de Cantabria, mediante auto de 22 de julio de 1998, hubiere acordado la suspensión de la totalidad del Decreto Regional 15/1998, de 24 de febrero lo cierto es que al dictar sentencia solo procedió a la anulación de los artículos 6 y 8. Hubo, por lo tanto, una estimación parcial del recurso contencioso administrativo. Ello comportaba que, al no haber sido recurrida la sentencia más que por el Gobierno de Cantabria, el resto del articulado, incluido el articulo 7 del cual derivaba el acto cuestionado en esta causa, era inabordable en sede casacional aun cuando no se hubiere interesado la ejecución provisional prevista en el art. 91 LJCA. Devenían firmes e intocables, con efectos idénticos a los establecidos para las sentencias firmes en el art. 104.1 LJCA, los pronunciamientos de la sentencia consentidos por no haber sido impugnados en tiempo y forma por los sujetos legitimados; es decir la sentencia era inmodificable en cuanto a la parte del Decreto no anulado.
Ninguna duda cabe que a tenor del art. 245.3 LOPJ son sentencias firmes aquellas contra las que no quepa recurso alguno; pero no puede aceptarse la petrificación de una medida cautelar que disienta sustancialmente de la sentencia que resuelve el fondo de la pretensión. No debe olvidarse que la medida fue dictada provisionalmente con el único fin de no hacer perder su finalidad legitima al recurso, art. 130.1 LJCA, o asegurar el resultado del proceso que disienta sustancialmente de la sentencia que resuelve el fondo de la pretensión.
Es evidente que, como afirma el recurrente, la sentencia que anule total o parcialmente una disposición general, art. 107.2 LJCA ha de ser publicada en Diario oficial tras su firmeza. Tal disposición que garantiza la publicidad no está implantado respecto de las medidas cautelares. Resulta interesante la tesis del recurrente defendiendo su exigencia, pero carece de apoyatura normativa, aunque si se prevea la publicación en el correspondiente Diario Oficial de los autos del Tribunal Constitucional acordando la suspensión de las disposiciones o actos objeto de conflicto de competencia (64.4 LOTC 2/79, de 3 de octubre). También en el ámbito del procedimiento administrativo se prevé la publicación en periódico oficial de la suspensión de la eficacia de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas (art. 111.5 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre).
En consecuencia mientras la validez de los artículos 6 y 8 se encontraba "sub iudice" en razón al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de 22 de junio de 1999 no acontecía lo propio respecto al articulo 7 no declarado nulo por la citada sentencia. La inseguridad jurídica denunciada por el recurrente por el no mantenimiento de la medida cautelar inicial tendría lugar si se prorrogara aquella respecto de preceptos legales cuya validez no estaba cuestionada al resolver la Administración su pretensión.
Significa, pues, que en modo alguno conculca los artículos invocados lo sentado por el Tribunal de Cantabria. Si la sentencia dictada por la Sala de instancia se limitó a anular los artículos 6 y 8 - posteriormente dejada sin efecto por esta Sala- es evidente que la medida cautelar acordada inicialmente no podía proyectarse sobre todo el articulado del Decreto en que se incluía el art. 7. del que derivaba el acto de aplicación impugnado ante la Sala de Cantabria.
Procede imponer las costas a la recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 2100 euros, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
Que desestimamos el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de don Juan Antonio contra la sentencia dictada el 28 de junio de 2001 por la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso 1104/2001 en cuya virtud acuerda desestimar el recurso promovido por aquel contra la Resolución del Consejero de Sanidad, Consumo y Servicios Sociales de la Diputación Regional de Cantabria, de fecha 9 de octubre de 2001, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Director General de Ordenación y Atención Sanitaria de fecha 12 de julio de 2001, por la que se acuerda denegar la solicitud de traslado de oficina de farmacia, la cual declaramos firme con expresa imposición de costas a la recurrente hasta un limite de 2100 euros sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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