STS, 18 de Mayo de 2005

Por el CONSEJO SUPERIOR DE COLEGIOS OFICIALES DE TITULADOS MERCANTILES Y EMPRESARIALES DE ESPAÑA se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 834/2003, de 27 de junio, a que antes se ha hecho referencia, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó mediante un escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando:

"(...) dicte en su día sentencia por la que, estimando el recurso, declare la nulidad del artículo primero del Real Decreto recurrido, en cuanto modifica el artículo 22.1 del Real Decreto 1.174/1.987, así como de las Disposiciones Adicional Única y Transitoria Única del Real Decreto impugnado".

El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda pidiendo la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Se confirió traslado a las partes para que presentaran sus escritos de conclusiones y, verificado el trámite anterior, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 4 de mayo de 2005, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala

En el actual proceso el CONSEJO SUPERIOR DE COLEGIOS OFICIALES DE TITULADOS MERCANTILES Y EMPRESARIALES DE ESPAÑA impugna el Real Decreto 834/2003, de 27 de junio y postula que se declare la nulidad de su Artículo Primero (en cuanto modifica el artículo 22 del Real Decreto 1174/1987), así como de sus Disposiciones Adicional Unica y Transitoria Unica.

Esos preceptos del RD 834/2003 que aquí se impugnan establecen lo siguiente:

"Artículo Primero. Acceso a las distintas subescalas de la Escala de Habilitación Nacional.

Se modifican los apartados 1 y 2 del artículo 22 del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se aprueba el régimen jurídico de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, que quedarán redactados de la siguiente forma:

1. Para participar en las pruebas selectivas los aspirantes deberán estar en posesión, en el momento en que termine el plazo de presentación de instancias, de alguno de los siguientes títulos académicos:

   1. Subescala de Secretaría: Licenciado en Derecho, Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración, Licenciado en Sociología.

   2. Subescala de Intervención-Tesorería: Licenciado en Derecho, Licenciado en Administración y Dirección de Empresas, Licenciado en Economía, Licenciado en Ciencias Actuariales y Financieras.

   3. Subescala de Secretaría-Intervención: Licenciado en Derecho, Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración, Licenciado en Sociología, Licenciado en Administración y Dirección de Empresas, Licenciado en Economía, Licenciado en Ciencias Actuariales y Financieras.

2. A efectos de lo establecido en el artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y de conformidad con la titulación exigida para su obtención, las distintas subescalas en que se estructura la habilitación de carácter nacional quedarán integradas en el grupo A.

   Disposición Adicional Única. Integración de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional pertenecientes a la Subescala de Secretaría-Intervención.

   A los efectos previstos en el artículo primero de este Real Decreto, los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional pertenecientes a la Subescala de Secretaría-Intervención quedarán integrados en el grupo A de los establecidos en el artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, cuando cumplan los siguientes requisitos:

   1. Estar en posesión de alguno de los siguientes títulos académicos: Licenciado en Derecho, Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración, Licenciado en Sociología, Licenciado en Administración y Dirección de Empresas, Licenciado en Economía, Licenciado en Ciencias Actuariales y Financieras, Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología, Licenciado en Ciencias Económicas o Empresariales.

   2. Contar con un mínimo de dos años de antigüedad en dicha subescala.

   3. Superar el concurso-oposición convocado por el Ministerio de Administraciones Públicas.

   Los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional pertenecientes a la Subescala de Secretaría-Intervención que no cumplan alguno de los requisitos recogidos en los párrafos a) y b) anteriores quedarán como categoría a extinguir en el grupo B, conservarán sus derechos económicos y estarán habilitados para desempeñar puestos de trabajo reservados a funcionarios de habilitación de carácter nacional en las mismas condiciones que los funcionarios integrados en la Subescala de Secretaría-Intervención. A estos efectos, las Corporaciones locales, en el ámbito de sus respectivas competencias, realizarán las modificaciones que resulten necesarias en las relaciones de puestos de trabajo.

   En el caso de que los requisitos a que se refieren los párrafos a) y b) se reúnan en un momento posterior, previa su acreditación ante la Dirección General para la Administración Local del Ministerio de Administraciones Públicas, serán integrados en la subescala y categoría correspondiente, previa superación del correspondiente concurso-oposición.

   Disposición Transitoria Única. Validez de titulaciones académicas a efectos de pruebas selectivas de acceso a las distintas subescalas

   Continuarán siendo válidas para participar en las pruebas selectivas de acceso a las diferentes subescalas de la Escala de Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional las titulaciones académicas anteriormente recogidas en el modificado art. 22.1.a) y b) del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre".

   A su vez, es de interés destacar que la redacción anterior de ese artículo 22 del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, modificado por el aquí combatido RD 834/2003 era ésta:

   "Artículo 22

1. Para participar en las pruebas selectivas los aspirantes deberán estar en posesión, en el momento en que termine el plazo de presentación de instancias, de los siguientes títulos académicos:

   1. Subescala de Secretaría: Licenciado en Derecho o en Ciencias Políticas y Sociología.

   2. Subescala de Intervención-Tesorería: Licenciado en Derecho, Ciencias Económicas o Empresariales.

   3. Subescala de Secretaría-Intervención: Haber superado los tres primeros cursos de las Licenciaturas de Derecho, Ciencias Políticas y Sociología o Económicas y Empresariales.

2. A efectos de lo establecido en el art. 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y de conformidad con la titulación exigida para su obtención, las distintas subescalas en que se estructura la habilitación de carácter nacional quedarán integradas en la forma siguiente:

   1. Subescalas de Secretaría y de Intervención-Tesorería: Grupo A

   2. Subescala de Secretaría-Intervención: Grupo B".

La demanda, para justificar la legitimación del Consejo accionante, comienza señalando que el Real Decreto impugnado produce una lesión en los derechos e intereses de los Diplomados en Ciencias Empresariales y de los antiguos Profesores Mercantiles.

Luego se intenta apoyar la impugnación planteada con los tres grupos de argumentos que seguidamente se exponen.

La primera línea argumental es la que se desarrolla con mayor extensión y consiste en reprochar falta de racionalidad y objetividad a la disposición recurrida, y el incumplimiento por ello de las exigencias que a toda Administración pública impone el artículo 103.1 de la Constitución -CE-. Con este fin se invoca lo que el preámbulo del RD 834/2003 declara sobre la conveniencia de adecuar las titulaciones exigidas para el acceso a las diferentes subescalas de funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional a las modificaciones introducidas por la Ley de Reforma Universitaria y su normativa de desarrollo, incorporando la Subescala de Secretaría- Intervención al grupo A de los previstos en el artículo 25 de la Ley 30/1984.

Tras lo anterior se viene a aducir que esa no es una justificación válida. Porque la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria -LO/RU de 1983- estaba ya derogada cuando se aprobó el Real Decreto 834/2003 (por la L.O. 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades) y porque son posteriores a dicha LO/RU de 1983 todas las normas legales y reglamentarias que contienen la regulación del régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

Y entre estas últimas se mencionan Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-; el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-; el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre; la Ley 10/1993, de 21 de abril, de modificación del régimen de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional; el Real Decreto Legislativo 2/1994, de 25 de junio; y el Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio (sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional).

Se añade que los funcionarios de la subescala Secretaría-Intervención pueden acceder a los mismos puestos que antes y, en razón de ello, se cuestiona tanto la nueva exigencia de ostentar la titulación de alguna de las Licenciaturas aludidas por el Real Decreto impugnado, como que no baste la exigida hasta la fecha.

Se dice también que la exigencia de titulación hasta ahora vigente (tres cursos de las correspondientes carreras universitarias) era congruente con lo establecido en la disposición transitoria quinta de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP-, y con la Ley Orgánica de Reforma Universitaria de 1983.

Se finaliza este primer argumento sosteniendo que el régimen sí estaba adaptado a la LO/RU de 1983 y que la disposición impugnada lo que ha hecho es romper esa adaptación.

El segundo grupo de argumentos de la impugnación defiende que la norma reglamentaria recurrida no cumple debidamente con la exigencia constitucionalmente establecida (artículo 103.3 CE) de reserva de ley en cuanto a la regulación del régimen estatutario de los funcionarios públicos. este respecto se aduce que la disposición transitoria séptima 2 de la LBRL no es bastante para atender esa exigencia, porque no era una habilitación de deslegalización permanente sino para una sola vez, y quedó agotada con el uso que de ella hizo el Real Decreto 1174/1987.

Y se concluye que esa invasión de la reserva a la ley determina la nulidad tanto del artículo primero como de la disposición adicional única del aquí impugnado RD 834/2003.

La tercera argumentación es referida a la disposición transitoria del tan repetido RD 834/2003. Se le reprocha vulnerar el principio de igualdad (artículo 14 CE), aduciéndose para ello que carece de justificación objetiva admitir la validez de las titulaciones anteriormente establecidas en las letras a) y b) del antiguo artículo 22.1 del RD 1174/1987, pero no las que se mencionaban en la letra c).

Entrando ya en el análisis del primer grupo de argumentos ofrecidos para la impugnación, hay que comenzar señalando que el retraso que se atribuye al impugnado RD 834/2003, en relación a la publicación de la LO/RU de 1983, debe ser ponderado teniendo en cuenta cual ha sido la dinámica de desarrollo reglamentario que ha seguido a la LO/RU de 1983.

La LO/RU de 1983 no estableció directamente los concretos títulos universitarios de carácter oficial. Lo que dispuso art. 28) fue habilitar al Gobierno a que, a propuesta del Consejo de Universidades, estableciera dichos títulos así como las directrices generales de los planes de estudios que debían cursarse para su obtención; y también enumeró los genéricos títulos que podrían obtenerse en cada uno de los tres ciclos universitarios (artículo 30).

En desarrollo de ese precepto legal se aprobaron los Reales Decretos 1496 y 1497/1987, de 6 y 27 de noviembre. El RD 1496/1987, sobre obtención, expedición y homologación de títulos universitarios, dispuso que serían títulos universitarios oficiales los establecidos con tal carácter por el Gobierno mediante Real Decreto, y reiteró cuales serían los títulos genéricos que se podrían obtener tras superar el primer y el segundo ciclo. El RD 1497/1987 reguló las directrices generales comunes de los planes de estudio conducentes a la obtención de esos títulos universitarios.

Más adelante otros Reales Decretos posteriores fueron estableciendo cada uno de los concretos títulos universitarios y las directrices generales propias de sus planes de estudio. Así lo hicieron los Reales Decretos 1421, 1423, 1424, 1425 y 1430/1990, de 26 de octubre, en lo que hace a los títulos de Licenciado en Administración y Dirección de Empresas; Ciencias Políticas y de la Administración; Derecho; Economía; y Sociología.

La posterior Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, en materia de títulos universitarios contiene una regulación que no difiere mucho de la LO/RU de 1983, pues el artículo 34 también dispone que esos títulos y las directrices generales de los planes de estudios para su obtención y homologación serán establecidos por el Gobierno.

Todo lo anterior es lo que explica que el texto inicial del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, regulador del régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional mencionara todavía las antiguas titulaciones académicas. Igualmente pone de manifiesto que la adecuación de esa regulación a las nuevas titulaciones tuviera que hacerse necesariamente con posterioridad a la publicación inicial de dicho Real Decreto 1174/1987. Y descarta que la nueva Ley Orgánica de Universidades de 2001 pueda ser un obstáculo a esa adecuación que el Real Decreto 834/2003 invoca en su preámbulo y lleva a cabo a través de la modificación que realiza del Real Decreto 1174/1987.

Debiéndose subrayar que ese preámbulo no menciona sólo la Ley de Reforma Universitaria, también hace una expresa referencia a su "normativa de desarrollo".

Consiguientemente, no pueden acogerse esos reproches de falta de objetividad y racionalidad que, sobre la base del momento en que fue aprobado, la demanda dirige a esa adecuación de titulaciones dispuesta por el aquí atacado Real Decreto 834/2003. Lo único que tal vez podrá apreciarse en este punto es una tardanza, pero esta circunstancia, si la adecuación es justificada por lo que se ha visto, por sí sola no puede tener alcance invalidante.

Tampoco el dato de que después del RD 834/2003 correspondan a la Subescala Secretaría- Intervención los mismos puestos de trabajo que con anterioridad tenía reservados hace irracional esa exigencia de superior titulación que ahora se establece. La innovación en este punto podrá ser discutible desde criterios de oportunidad, pero no es ilógica si se valora con un parámetro de estricta racionalidad; porque establecer un mismo nivel académico para semejantes funciones públicas, con independencia de la dimensión del municipio, no es una medida que no pueda explicarse ni justificarse y por ello deba ser considerada necesariamente absurda.

Como igualmente debe rechazarse que elevar el nivel de la titulación exigible no sea coherente, como se pretende, con la LO/RU y con la Ley 30/1984. La coherencia existirá siempre que la titulación exigida no sea distinta de ninguna de las que figuren en el elenco de titulaciones regulado o contemplado en cualquiera de esas dos normas.

Todo lo cual conduce a que no pueda ser compartido el primer grupo de argumentaciones que se desarrolla para defender la impugnación planteada en la demanda.

Los otros dos grupos de argumentos tampoco resultan convincentes.

El desarrollado en relación a la exigencia constitucional de reserva de ley porque, frente a lo que de contrario pretende sostenerse, la disposición transitoria séptima 2 de la LRBRL ofrece cobertura bastante para la regulación reglamentaria que en este proceso se está combatiendo.

Esa disposición contiene una habilitación que ciertamente no es ilimitada, pero tampoco tiene un concreto plazo para su ejercicio. Los límites de esa habilitación están referidos a lo que mediante ella se puede hacer y a las razones que deben concurrir. Lo que se puede hacer es extinguir Cuerpos, estableciendo los criterios, requisitos y condiciones para que los funcionarios de los Cuerpos extinguidos se integren en otros; y, por lo que se refiere a las razones que legitimarán el ejercicio de esa habilitación, se expresan así: cuando lo exija el proceso de general de racionalización o el debido cumplimiento de esta Ley (la propia LBRRL).

El aquí combatido RD 834/2003 se ha movido dentro de los límites de la ley habilitante: establece las nuevas titulaciones exigibles en las diferentes Subescalas de funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, y lo hace por razones que, siendo, como se ha dicho, identificables y explicables con parámetros de racionalidad, tienen encaje en esa exigencia que la LRBRL denomina "proceso general de racionalización"; y dispone, no solo la extinción de una categoría de funcionarios, sino las condiciones en que estos funcionarios podrán desempeñar puestos de trabajo asignados a una determinada Subescala que continúa subsistiendo aunque lo sea con un nueva configuración.

Por otra parte, debe recordarse lo que antes expuso sobre que la necesidad de adecuación de títulos surgió después de aprobarse el Real Decreto 1174/1987. Lo cual significa que el Real Decreto 834/2003 aquí combatido continua o completa la racionalización realizada en 1987 y lo hace en función de hechos posteriores a dicho año.

La vulneración del principio de igualdad (artículo 14 CE), imputada a la disposición transitoria única del Real Decreto 834/2003, debe rechazarse porque en ella no se incluye una diferencia de trato que, por injustificada, merezca ser considerada arbitraria o discriminatoria.

La disposición es coherente con la nueva exigencia de titulación que se establece, consistente en requerir en todas las Subescalas el superior nivel académico que significa el título de Licenciado. Y por esta razón considera válidas para participar en las futuras pruebas de acceso las titulaciones académicas de Licenciado recogidas en la anterior regulación, pero no así la titulación de inferior rango académico que también se incluía en la redacción inicial del RD 1174/1987.

Procede, de conformidad con lo antes razonado, desestimar el recurso contencioso- administrativo y no son de apreciar circunstancias que justifiquen un especial pronunciamiento sobre costas.