STS, 6 de Marzo de 2012

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en los autos número 92/2008, dictó sentencia el día 1 de octubre de 2009, cuyo fallo dice: "Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Isacio Calleja García, en nombre y representación de DON Marcial , contra la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia ECI/3567/2007, de 4 de diciembre, por la que se regulan los procesos electorales en las Federaciones Deportivas Española, declaramos la citada resolución ajustada a derecho; sin hacer expresa imposición de las costas procesales.".

La representación procesal del recurrente interpuso recurso de casación por escrito de fecha 12 de enero de 2010, en el que se solicita la declaración de haber lugar al recurso de casación, y se anule la sentencia aquí recurrida, declarando en su lugar la nulidad de la Orden ECI/3567/2007, ello con sustento en cuatro motivos amparados todos ellos en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico o de la Jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, y en concreto: "I.- (...), por infringir la sentencia impugnada de 16 de septiembre de 2009, el artículo 22 de la Constitución . II.- (...), por infringir la sentencia impugnada de 16 de septiembre de 2009, los artículos 2 "contenido y principios", 4 "relaciones con la Administración", 3 "capacidad", 19 "derecho a asociarse", 7 "estatutos" y 40 "orden jurisdiccional civil", de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo , reguladora del Derecho de Asociación (LODA). III.- (...), por infringir la sentencia impugnada de 16 de septiembre de 2009, el artículo 31.6, entre otros, de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte . IV.- (...), por infringir la sentencia impugnada de 16 de septiembre de 2009, los artículos 15 y 17 del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones Deportivas , que establecen expresamente que la asamblea general y el presidente de las federaciones deportivas se elegirán cada cuatro años.".

Mediante providencia dictada por la Sección Primera de esta Sala el día 10 de marzo de 2010, se admite el recurso de casación interpuesto y se remiten las actuaciones a esta Sección Cuarta, conforme a las reglas del reparto de asuntos; donde se tienen por recibidas el 14 de abril de 2010.

El Sr. Abogado del Estado, en la representación que por su cargo ostenta, presentó el 1 de junio de 2010 escrito de oposición al recurso de casación, en el que solicitó su inadmisión o desestimación.

Conclusas las actuaciones se señalaron para votación y fallo de este recurso el día 28 de febrero de 2012, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado los trámites establecidos por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García , Magistrado de la Sala

La Sentencia que es el objeto de este recurso de casación acordó desestimar el recurso contencioso-administrativo deducido por las Federaciones territoriales de futbol citadas, contra la Orden ECI/3567/2007, de 4 de diciembre, por la que se regulan los procesos electorales en las Federaciones deportivas españolas.

En concreto, y atendiendo al contenido impugnatorio del escrito de interposición, interesa dejar constancia que la sentencia, tras desestimar los motivos de nulidad de la Orden con sustento en infracciones en el proceso de su elaboración, resuelve igualmente desestimar el recurso contencioso-administrativo en relación las cuestiones que habrán de centrar nuestro análisis, que consisten en la vulneración del derecho fundamental de asociación ( artículo 22 CE y Ley Orgánica 1/2002, reguladora del derecho de asociación), la vulneración de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del deporte, y la vulneración de los artículos 15 y 17 del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones Deportivas ; lo que efectúa mediante remisión a la motivación sentada en su sentencia de 30 de septiembre de 2009, recaída en el recurso 93/2008 al conocer de esta misma pretensión y mismos motivos de impugnación, opuestos por la Real Federación Española de Futbol.

A su vez, la sentencia que constituye la motivación por remisión a la que ahora nos ocupa ha dado lugar a nuestra Sentencia de 15 de diciembre de 2011 (recurso 6136/2009 ), que acuerda desestimar la aducida vulneración de: i) el contenido esencial del derecho fundamental de asociación, reconocido en el artículo 22 de la Constitución y desarrollado en la Ley orgánica 1/2002, de 22 de marzo, y el principio de libertad de organización y funcionamiento internos de una asociación sin injerencias públicas; y ii) el artículo 31 de la ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte , así como los Estatutos de la Real Federación Española de Futbol, por carecer la Orden impugnada de habilitación legal suficiente para regular de forma pormenorizada la organización y procesos electorales federativos.

Esto por cuanto dichos motivos ya fueron analizados y rechazados por la Sentencia de este Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2010 (recurso 2199/2009 ), cuya razón de decidir reitera la de 22 de diciembre de 2010 (recurso 178/2007 ), que declara: " SEXTO.- Hemos recogido con cierta extensión el contenido de la sentencia de 16 de de diciembre de 2009 porque, por un lado, confirma los aspectos principales del régimen jurídico de las federaciones deportivas y, de otro, afronta, si bien respecto del Real Decreto 1026/2007, los mismos problemas a los que ahora nos enfrentamos a propósito de la Orden de 4 de diciembre de 2007 y lo hace con un enfoque y unos argumentos que, a nuestro parecer, son plenamente aplicables a la controversia que nos ha sometido la RFEF, uno de los recurrentes en el proceso al que puso fin aquella sentencia. Naturalmente, esto supone que también ahora hemos de llegar a la misma solución desestimatoria seguida entonces por la Sala.

Así, por lo que se refiere al marco jurídico trazado por el legislador para las federaciones deportivas, basta con recordar que son asociaciones especiales cuyo régimen jurídico se halla en la Ley 10/1990 y en las normas que la desarrollan. Según se ha visto, la propia Ley Orgánica 1/2002 en su artículo 3.1 establece que se regirán por su legislación específica y, como se ha indicado, en esa regulación propia se han establecido reglas concretas que trazan las líneas maestras de la organización que han de adoptar esas federaciones y se autoriza al Gobierno, primero, y al Ministro, después, para dictar normas reglamentarias que las completen. Esto último es lo que han hecho el Real Decreto 1835/1991, ahora modificado por el Real Decreto 1026/2007, emanados en virtud de la autorización concedida por el artículo 31.6 y por la disposición final primera de la Ley 10/1990, y la Orden de 4 de diciembre de 2007 que el Ministro de Educación y Ciencia ha dictado haciendo uso de la habilitación que le confieren la disposición final primera del Real Decreto 1835/1991 y su artículo 14.2 in fine para establecer previsiones adicionales en lo relativo a los procesos electorales.

A su vez, el ejercicio por estas federaciones de funciones públicas de carácter administrativo ( artículo 30.2 de la Ley 10/1990 ), la representación de España que se les atribuye en el plano internacional ( artículo 33.2) y, en general, la relevancia que el deporte y su organización tienen en la vida social ( artículo 43 de la Constitución y preámbulo de la Ley 10/1990) no sólo justifican que se las someta a la coordinación y tutela del Consejo Superior de Deportes ( artículo 33 de la Ley 10/1990 ), sino también que se les impongan determinadas exigencias en el plano de su organización y funcionamiento y en lo relativo a los procesos electorales correspondientes a sus órganos de gobierno. No debe pasarse por alto, en este sentido, que la Constitución ha impuesto a algunas de las asociaciones y entidades de base asociativa más relevantes por la trascendencia de las funciones que desempeñan --los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones empresariales, los colegios y las organizaciones profesionales-- una estructura interna y un funcionamiento democráticos ( artículos 6 y 7 y 36 y 52). Ni tampoco que la Ley del Deporte ha querido extender a las federaciones deportivas exigencias de esta naturaleza ( artículo 31.1) y el Real Decreto 1835/1991 las ha articulado.

En este contexto se inserta la Orden de 4 diciembre de 2007. Se trata de una disposición general que, según anuncia su preámbulo, no altera los aspectos esenciales de la regulación precedente y cuyas principales novedades consisten en que (1º) fija el comienzo de los procesos electorales en el primer trimestre del año de celebración de los Juegos Olímpicos de Verano; (2º) exige a las federaciones un censo permanentemente actualizado, (3º) modifica la representatividad en la Asamblea General de los técnicos y entrenadores; (4º) racionaliza los plazos de los procesos electorales y adapta las normas sobre Comisiones Gestoras; (5º) regula las agrupaciones de candidaturas; (6º) regula el voto por correo según el modelo de la legislación electoral general para garantizar la identidad del elector y la recepción, custodia y cómputo de estos votos así como establece un censo especial de voto no presencial, además de exigir sobres y papeletas de carácter oficial; (7º) refuerza la posición de la Junta de Garantías Electorales y extiende a sus miembros las causas de abstención y recusación de los artículos 28 y 29 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Pues bien, examinada en el contexto en el que se integra, se ha de señalar, en primer término que la Orden cuenta con la cobertura que precisa: el artículo 14.2 in fine y la disposición final primera del Real Decreto 1835/1991 autorizaban al Ministro a dictarla. Antes, la Ley 10/1990 defirió al reglamento el desarrollo de sus prescripciones en la materia (artículo 31.6 y disposición final primera ), siendo conveniente destacar en este punto que, junto a la autorización general para desarrollar las normas legales se incluyeron las especiales o concretas respecto de los estatutos y de los procesos electorales. En segundo lugar, ha de indicarse que, por su contenido, no vulnera el derecho fundamental de asociación ni la Ley Orgánica 1/2002.

Es cierto que la regulación dispuesta por la Orden alcanza cierto grado de detalle. No obstante, lo relevante no es lo pormenorizado de sus preceptos que denuncia la RFEF sino que se integra, complementándolo, en el régimen jurídico preestablecido sin alterar sus elementos esenciales tal como resultan de normas superiores legales y reglamentarias. Como hemos visto, se limita a sentar reglas concretas sobre aspectos muy señalados que guardan todos ellos relación directa con el establecimiento en las federaciones de procesos electorales libres y transparentes, con igualdad de condiciones y garantía del sufragio expresado por los electores. Es decir, unos procesos electorales coherentes con los principios de democracia y representatividad impuestos legalmente. La Orden se limita, por tanto, a concretar unas previsiones de naturaleza organizativa y procedimental en plena sintonía con las pautas sentadas por el legislador, además de proceder a adaptar la regulación precedente al Real Decreto 1026/2007.

En consecuencia, no sólo se ha dictado esta disposición en virtud de específicas habilitaciones sino que sus prescripciones son respetuosas con las previsiones legales y reglamentarias a las que está subordinada y todo ello se produce sin que apreciemos la vulneración denunciada del derecho fundamental de asociación de las federaciones deportivas y de la Ley Orgánica 1/2002. De esta última porque no es aplicable tal como hemos visto. Y del derecho fundamental porque el que corresponde a las federaciones ha sido sometido a modulaciones en el aspecto relativo a su estructura interna y funcionamiento que han de ser democráticos y representativos por voluntad del legislador quien ha considerado imprescindible --en sintonía con lo dispuesto para otras asociaciones o entidades asociativas cuyos cometidos son singularmente importantes para los intereses generales-- que observen ese régimen de organización dada la relevancia que han adquirido y su condición de colaboradores de las Administraciones Públicas en razón del ejercicio que llevan a cabo de funciones públicas de carácter administrativo.

Por lo demás, no deja de ser significativo que, fuera de la invocación del contenido esencial del derecho de asociación que la RFEF considera infringido en su dimensión de libertad de organización, no nos diga en qué medida o aspecto concretos la Orden rebasa la concreción de los principios de democracia y representatividad que por mandato de la Ley deben regir en el seno de las federaciones deportivas y han de plasmarse especialmente en los procesos electorales o desnaturaliza las prescripciones que sobre ellos ha establecido el legislador .".

De igual manera, nuestra Sentencia de 15 de diciembre de 2011 aborda la cuestión de la vulneración de los artículos 15 y 17 del Real Decreto 1835/1991 , cuya alegación se contiene en el escrito de interposición de manera insuficiente para poder ser considerada como crítica de los razonamientos que contiene la sentencia de instancia.

Sentencia en la que declaramos: " Denuncia que aquella Orden y esa sentencia que la refrenda vulneran los artículos 15 y 17 del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, de desarrollo reglamentario de los Capítulos III y IV del Título III de la citada Ley 10/1990, pues establecen que los miembros de la Asamblea General de las Federaciones deportivas españolas y el Presidente de éstas serán elegidos cada cuatro años, que, a juicio de la recurrente, deben computarse de fecha a fecha, de suerte que un recorte impuesto por un poder heterónomo (el Ejecutivo, a través del Ministerio competente en materia de deportes), extraño a la asociación que es la RFEF, constituye una injerencia ilegal en la organización federativa.

Amén de aquella ausencia de crítica, incompatible con las exigencias de un recurso de casación, y de lo que ya dijo este Tribunal en las dos sentencias antes citadas, en las que se lee, literalmente, que la Orden impugnada de 4 de diciembre de 2007 "se integra, complementándolo, en el régimen jurídico preestablecido sin alterar sus elementos esenciales tal como resultan de normas superiores legales y reglamentarias", basta leer aquel fundamento de derecho quinto de la sentencia de instancia para comprender que resuelve sin incurrir en infracción alguna la cuestión planteada en este motivo. Sus certeros razonamientos, exhaustivos y que compartimos en su totalidad, dicen así:

"Se aduce también la pretendida vulneración de los artículos 15 y 17 del Real Decreto 1835/1991 de 20 de noviembre [sic] de Federaciones Deportivas, que imputa al art. 2.3 de la Orden Ministerial en cuanto dispone que: "sin perjuicio de lo previsto en los apartados siguientes, los procesos electorales para la elección de los citados órganos se realizaran coincidiendo con el año de celebración de los Juegos Olímpicos de Verano, debiendo iniciarse dentro del primer trimestre de dicho año. No obstante las Federaciones deportivas españolas que vayan a participar en los Juegos Olímpicos de Verano iniciarán sus procesos electorales dentro de los dos meses siguientes a la finalización de los mismos".

Para poder analizar este motivo de impugnación es necesario partir de que la Ley del Deporte en su artículo 31.6 dispone que: "Los Estatutos, la composición, funciones y duración del mandato de los órganos de gobierno y representación, así como la organización complementaria de las Federaciones deportivas españolas se acomodarán a los criterios establecidos en las disposiciones de desarrollo de la presente Ley " y en desarrollo de esta previsión legal los artículos 15 y 17 del Real Decreto 1835/1991 , el primero referido a la Asamblea General dispone que: "Sus miembros serán elegidos cada cuatro años, coincidiendo con los años de juegos olímpicos de verano, por sufragio libre y secreto, igual y directo, entre y por los componentes de cada estamento de la modalidad deportiva correspondiente y de acuerdo con las clasificaciones y en la proporción que establezcan las disposiciones complementarias de este Real Decreto, en razón de las peculiaridades que identifican a cada Federación" y el segundo referido a los Presidentes de las Federaciones Deportivas establece que: "será elegido cada cuatro años, coincidiendo con los años de juegos olímpicos de verano, mediante sufragio libre, directo, igual y secreto, por los miembros de la Asamblea General".

Pues bien, la Orden impugnada en su art. 2.1 dispone "Las Federaciones Deportivas españolas procederán a la elección de sus respectivas Asambleas Generales, Presidentes y Comisiones Delegadas cada cuatro años" y el párrafo segundo de este mismo precepto difiere a las Federaciones deportivas la fijación del calendario electoral respetando las previsiones contenidas en la Orden. De modo que la Orden Ministerial respeta el mandato de cuatro años y hace coincidir el proceso electoral con el año de celebración de los Juegos Olímpicos de Verano, reproduciendo así la previsión contenida en el Real Decreto 1835/1991.

El problema surge, a juicio de la parte recurrente, en la previsión que obliga a adelantar el proceso electoral a los tres primeros meses de dicho año (salvo para aquellas Federación deportivas que vayan a participar en los Juegos Olímpicos de Verano que iniciaran sus procesos electorales dentro de los meses siguientes a la finalización de los mismos), por considerar que supone un adelanto de las elecciones en unos meses que implica un "recorte injustificado y flagrantemente ilegal de su legítimo y democrático mandato".

En realidad la Orden Ministerial respeta el mandato de cuatro años de los miembros de la Asamblea y del Presidente elegidos pues, tal y como acertadamente afirma el Abogado del Estado en su contestación a la demanda, los artículos 15 y 17 del RD 1835/1991 no fijan una duración del mandato en cuatro años naturales contados de fecha a fecha, tal y como pretende la parte recurrente, sino la necesidad de celebrar un proceso electoral cada cuatro años. La tesis de la recurrente llevada a sus últimas consecuencias implicaría que todas las elecciones deberían realizarse el mismo día en que se cumpliesen los cuatro años naturales, ni antes ni después, el mero anticipo en un día de dicho proceso electoral supondría un acortamiento indebido de su mandato y el mero retraso de un solo día supondría una prolongación indebida del mandato representativo conferido. Esta interpretación no puede ser aceptada pues no se acomoda ni al tenor literal ni al espíritu de la norma. La citada norma trata de garantizar, como en la mayoría de los procesos electorales, un mandato determinado (en este caso cuatro años) pero no computado de fecha a fecha sino referido al año en el que se cumple dicho mandato. En este contexto resulta lícito establecer, por razones organizativas una regulación mínima de los procesos electorales que responda al intento de evitar los problemas detectados en anteriores procesos electorales, pues según consta en el informe del Consejo Superior de Deportes, obrante en el expediente, se constata que en el año 2004 un 25% de las Federaciones Deportivas no habían elegido el Presidente ni habían aprobado los programas deportivos y sus líneas generales de trabajo en la temporada en la que concluía el mandato habiéndose demorado hasta la temporada siguiente a la que debían de hacerlo.

El hecho de que se establezca un tiempo diferente para iniciar el proceso electoral Federativo dependiendo de la participación efectiva en las Olimpiadas, responde a razones objetivas y organizativas que no pueden ser calificadas de arbitrarias y caprichosas ni constituyen una injerencia indebida de la Administración en las Federaciones respectivas, pues la obligación de celebrar el proceso electoral en el primer trimestre del año junto con el intento de evitar las disfunciones detectadas en los años anteriores, también responde a razones objetivas de organización pues según consta en ese mismo informe la mayor parte de las competiciones deportivas de alto nivel comienzan en el segundo semestre del año, por lo que resulta aconsejable que el nuevo Presidente junto con su equipo puedan planificar la líneas de trabajo lo antes posible, evitando que el proceso electoral se desarrolle de forma simultánea a la participación de los deportistas en tales eventos.

Por otra parte, para aquellas Federaciones que vayan a participar en los Juegos Olímpicos de Verano, se considera conveniente que el proceso electoral se demore hasta después del evento olímpico, con la finalidad de evitar que la renovación de los máximos órganos de gobierno y representación genere problemas en la organización y representación de nuestras delegaciones en dicho evento, permitiendo que sea el equipo directivo que diseñó el plan de preparación olímpico y sus preparadores y entrenadores los que asistan a dicho evento y dirijan a las delegaciones hasta el final de los Juegos. Previsión que se completa con los apartados siguientes destinadas a organizar también los procesos electorales de las Federaciones Deportivas que participen en los Juegos Olímpicos de Invierno, para sordos y las paraolímpicas.

No debe olvidarse que se trata de una previsión de carácter general por lo que los sucesivos procesos electorales se deberán de celebrar en las mismas fechas por lo que tampoco desde esta perspectiva puede considerarse que se produce una reducción o acortamiento del mandato ".

Los fundamentos que hemos dejado expuestos vinieron dados en supuestos del todo semejantes y con identidad de argumentos a los que aquí de nuevo sostienen el presente recurso de casación. Razones que reproducimos en aras de los principios de seguridad jurídica y de unidad de doctrina por ser plenamente aplicables en este proceso.

De acuerdo con el criterio jurisprudencial mencionado procede la desestimación de los motivos, lo que nos conduce a la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y a la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, conforme establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , que limitamos a la cuantía de 3.000 euros en el concepto de honorarios de Abogado de la parte recurrida, dada la circunstancia de tratarse de cuestiones anteriormente resueltas por este Tribunal, y la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.