STS, 23 de Abril de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 23 Abril 2001 |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Abril de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 284/1995, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Tomás Cuevas Villamañán, en nombre y representación de D. Isidro , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de fecha 9 de noviembre de 1994, dictada en recurso número 679/92. Siendo parte recurrida el procurador D. Jesús Iglesias Pérez en nombre y representación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de la Región de Murcia, y el letrado de la Región de Murcia en la representación que le es propia
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia dictó sentencia el 9 de noviembre de 1994, cuyo fallo dice:
Fallamos. Que desestimamos el recurso interpuesto por Don Isidro contra la resolución de la Consejería de Sanidad de 27 de febrero de 1992, por ser la misma conforme a Derecho; sin costas
.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
La parte recurrente solicitó la apertura de una oficina de farmacia en Murcia al amparo de la ley 25/1990, de 20 de diciembre, por entender que el Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, y las Órdenes ministeriales de 21 de noviembre de 1979 y 17 de enero de 1980 habían quedado sin efecto al ser derogada por la citada Ley la Base XVI de la Ley de Bases de la Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944, a la que aquellos reglamentos se hallaban subordinados.
El Colegio Oficial la requirió el 27 de mayo de 1991 para que manifestara la modalidad a la que se acogía de las contempladas en el artículo 3.1 del Real Decreto 909/1978. Transcurrido el plazo, por resolución de 9 de septiembre de 1991 se procedió al archivo. Recurrida en alzada esta resolución, quedó confirmada por la de 27 de febrero de 1992 de la Consejería de Sanidad.
La parte recurrente entiende que la sentencia 83/1984 del Tribunal Constitucional declaró constitucionalmente legítima la Base 16 de la Ley de Bases para la Organización de la Sanidad Nacional, desarrollada por el Real Decreto 909/1978 y Órdenes Ministeriales citadas. Si embargo, en cuanto habilita genéricamente al Gobierno para establecer por vía reglamentaria la regulación y limitación del establecimiento de oficinas de farmacia es contraria a la Constitución y ha sido derogada por ella. Entiende la parte recurrente que la parte no derogada por la sentencia del Tribunal Constitucional lo ha sido recientemente por la Ley 25/1990, Ley de Medicamento, que expresamente deroga la citada Base XVI de la Ley de 25 de noviembre de 1944. Según la parte recurrente, las normas reglamentarias que la desarrollaban no pueden continuar vigentes, al haber desaparecido los criterios restrictivos que se mantenían. No existe vacío normativo, al estar integrada la legalidad vigente por la Ley General de Sanidad 14/1986, de 25 de abril, que proclama el derecho al ejercicio libre de las profesiones sanitarias (artículo 88) y declara la libertad de empresa en el sector sanitario (artículo 89), de conformidad con los derechos reconocidos en los artículos 35, 36 y 38 de la Constitución. Son asimismo de aplicación la Ley de Medicamento, así como las normas procedimentales y urbanísticas y las normas restrictivas en materia de productos farmacéuticos.
Esta Sala se ha pronunciado ya en el sentido de que el Real Decreto 909/1978, que ha quedado sin cobertura legal, no ha sido derogado expresamente, sino, por el contrario, implícitamente mantenido, al hablarse en la Ley General de Sanidad y la Ley del Medicamento de planificación farmacéutica, sin establecer los criterios sustitutivos del régimen emanado del citado Real Decreto.
El Tribunal Supremo se ha manifestado sobre esta cuestión en la sentencia de 13 de octubre de 1993.
En ella se dice que el Real Decreto 909/1978 y la Orden Ministerial de 21 de noviembre de 1979 no tienen vigencia ilimitada en el tiempo. La disposición transitoria 2ª de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General Sanitaria, es un precepto deslegalizador, por lo que mira a la norma que tenga rango de ley. La norma legal afectada por dicha disposición no fue expulsada del ordenamiento jurídico, sino que pasó a ser un reglamento, pero formando parte del mismo. Por lo tanto, no sólo la norma deslegalizada, sino la norma reglamentaria anterior a la Ley General de Sanidad mantienen su vigencia con el carácter de reglamento.
A tenor de la disposición derogatoria 1ª , párrafo 1º de la Ley General de Sanidad, la cuestión queda reducida a determinar si las normas reglamentarias son incompatibles con dicha Ley, a tenor del artículo 2.2 del Código Civil. A ello debe responderse negativamente. La contradicción no puede surgir del hecho de que la Ley General Sanitaria reconozca el derecho al ejercicio libre de las profesiones sanitarias (artículo 88) y de que reconozca la libertad de empresa en el sector sanitario, conforme al artículo 38 de la Constitución (artículo 89). La sentencia de 4 de julio de 1991, tras confirmar la legalidad del Real Decreto 909/1978, estableció la doctrina de que la libertad de ejercicio profesional no puede entenderse como una libertad total y absoluta y debe existir un equilibrio entre libertad de empresa y el número adecuado de farmacias. Este equilibrio, en caso de duda, debe resolverse en favor de la autorización de apertura de una nueva farmacia para obtener un mejor servicio público, sin olvidar lo que preceptúa el artículo 57.3 del Tratado de Roma de 25 de marzo de 1957.
En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Isidro se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:
Motivo primero y único. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por infracción del artículo 36 de la Constitución.
La sentencia recurrida entiende que no es aplicable la interpretación dada por el Tribunal Constitucional en sentencia 83/1984, declarando que la pérdida de vigencia de la Base 16ª de la Ley de Sanidad Nacional de 1944 no arrastra la de las disposiciones producidas a su amparo mientras que estuvo vigente.
La Ley del Medicamento ha derogado expresamente lo que quedaba de la Base decimosexta citada, en su disposición derogatoria. Esto constituye un supuesto muy diferente al de una derogación sobrevenida. Se explica que para evitar la compleja situación en que quedarían muchas situaciones y derechos adquiridos se optara por que la derogación de una norma que en su tiempo tuvo plena vigencia no arrastrase la de otras normas dictadas a su amparo.
Desde que la Base quedó derogada debe considerarse que la aplicación del Real Decreto 909/1978 supone una vulneración del principio de reserva de Ley.
Es insostenible que una decisión del poder legislativo de suprimir determinados criterios limitativos en la apertura de farmacias no prevalezca frente a un Reglamento que desarrolló esos mismos criterios restrictivos. Mantener el citado Decreto 909/1978 en vigor supone ignorar una ley en contra de la teoría de las fuentes del Derecho.
Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se case y revoque la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho declarando procedente la apertura de la oficina de farmacia solicitada en su escrito de fecha 15 de enero de 1991 imponiendo a la parte demandada a las costas procesales.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Colegio Oficial de Farmacéuticos de la Región de Murcia se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:
La sentencia dictada no incurre en infracción del ordenamiento jurídico. Se reproduce la doctrina del Tribunal Supremo sentada en sentencia de 13 de octubre de 1993.
En esta línea interpretativa se ha pronunciado el Tribunal Supremo en sentencias de 26 de marzo de 1990 y 26 de febrero de 1991, al establecer en las mismas que la pérdida de vigencia de una norma no arrastra la de las disposiciones producidas a su amparo mientras que estuvo vigente y, menos aún, las de las que, a su vez, son desarrollo y complemento de éstas.
Recientemente se ha aprobado el Real Decreto-Ley 11/1996, de 17 de diciembre, de Ampliación del Servicio Farmacéutico a la Población. En el mismo se establecen nuevas normas para la planificación de las oficinas de farmacia y en su disposición derogatoria se establece que queda sin efecto lo dispuesto en el Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, así como su normativa de desarrollo, de lo que se infiere su vigencia hasta la entrada en vigor del citado Real Decreto-Ley.
Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, desestimando el recurso interpuesto, se declare conforme a Derecho la resolución recurrida, imponiendo a la parte recurrente las costas procesales.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Murcia se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:
La cuestión que se plantea en el recurso es un tema ya resuelto por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en reiteradas ocasiones, por lo que procede remitirse a la sentencia de 26 de marzo de 1990.
Por ello, el recurso debe ser desestimado.
Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación planteado, con expresa imposición de costas al recurrente.
Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 18 de abril de 2001, en que tuvo lugar.
El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por D. Isidro contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia el 9 de noviembre de 1994, por la que se desestima el recurso interpuesto contra la resolución de la Consejería de Sanidad de 27 de febrero de 1992, por la se acuerda el archivo de la solicitud de apertura de una oficina de farmacia en Murcia al amparo de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, desestimando la tesis de que el Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, y las Órdenes Ministeriales de 21 de noviembre de 1979 y 17 de enero de 1980 habían quedado sin efecto al ser derogada por la citada Ley la Base XVI de la Ley de Bases de la Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944, a la que aquellos reglamentos se hallaban subordinados.
En el motivo primero y único, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por infracción del artículo 36 de la Constitución, se alega, en síntesis, que la sentencia recurrida, al entender que la derogación de la Base 16ª de la Ley de Sanidad Nacional de 1944 no arrastra la de las disposiciones producidas a su amparo mientras que estuvo vigente supone una vulneración del principio de reserva de Ley.
El motivo debe ser desestimado.
La cuestión planteada ha sido resuelta en numerosas sentencias de esta Sala (entre otras, las 13 de octubre de 1993, recurso 7240/1991, 11 de noviembre de 1995, 25 de enero de 1996, 8 de marzo de 1996, recurso 9210/1992, 13 de marzo de 1996, recurso 165/1993, 19 de septiembre de 1997, recurso 580/1994, 2 de marzo de 2000, recurso 2487/1994, 26 de mayo de 2000, recurso 5358/1994, 30 de mayo de 2000, recurso 3266/1994 y 21 de julio de 2000, recurso 7743/1994), a cuya línea de razonamiento es procedente atenerse, en aras del principio de unidad de doctrina.
En las citadas sentencias se mantiene, en esencia, la siguiente doctrina:
1) La sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 83/1984, de 24 de julio, que resolvió una cuestión de inconstitucionalidad sobre la Base XVI de la Ley 1944, declara: a) Que la Ley de Sanidad de 25 de noviembre de 1944 es constitucionalmente legítima en cuanto declara regulado y limitado el establecimiento de oficinas de farmacia. b) Que, sin embargo, es contraria a la Constitución y ha sido derogada por ella en cuanto habilita al Gobierno para establecer libremente por vía reglamentaria esta regulación y limitación. Y c) que la derogación de la norma legal cuestionada no entraña por sí misma la invalidez de las normas reglamentarias dictadas hasta el presente a su amparo.
Por consiguiente, en este punto la Constitución supuso la extinción con efectos ex nunc, correspondientes a una simple derogación, de la deslegalización de la materia de limitación de farmacias existente hasta entonces en nuestro Derecho, pero no eliminó retroactivamente la validez de la limitación legal, ni tampoco la de las normas reglamentarias de desarrollo dictadas en su ejecución antes de la entrada en vigor de la Constitución, conforme al sistema de fuentes anterior al establecido en ella.
2) La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, afecta al sistema legal de limitación que la Ley 1944 introdujo, pero no lo deroga, porque no sustituye el régimen de intervención administrativa por otro de libertad, sino que, en su artículo 103, apartados 2 y 3, mantiene las oficinas de farmacia -a las que considera como establecimientos sanitarios a efectos del régimen que establece el Título IV de la Ley- sujetas a planificación sanitaria conforme a la legislación futura de medicamentos y farmacias a la que la propia Ley se remite.
3) La disposición derogatoria de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, invocada por la recurrente, que sí deroga expresamente la referida Base XVI, confirma que la sustitución del régimen legal de limitación existente desde 1944 por otro de planificación no implicó la derogación de la Base XVI de la Ley de 1944. Así ha venido declarándolo constante jurisprudencia.
4) El régimen establecido por la Ley del Medicamento tampoco implicó una derogación del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril. Su Título VI tiene un contenido amplio y heterogéneo, como expresa la Exposición de Motivos de la propia Ley, en el que existen algunas normas que son reflejo de la competencia estatal sobre legislación farmacéutica, pero no contiene una regulación suficiente -la cual, de acuerdo con la sentencia del Tribunal Constitucional 83/1984, ha de ser de naturaleza legislativa- del nuevo régimen de planificación general de las oficinas de farmacia en orden a garantizar la adecuada asistencia farmacéutica [artículo 88.a) de la Ley 25/1990].
5) Hasta que el Estado y las Comunidades Autónomas no dictasen las normas legislativas que, en el marco de las competencias que les corresponden según el art. 149.1.16ª de la Constitución, desarrollasen el nuevo sistema de planificación general, el sistema reglamentario dictado en desarrollo de la legislación de 1944 debía considerarse en vigor, aunque ésta haya sido derogada.
6) La libertad de empresa que consagra el artículo 38 de la Constitución y el libre ejercicio profesional que se contempla en el artículo 36 están sometidos en cuanto a su ejercicio a lo que dispongan las leyes y reglamentos. Su invocación genérica no basta a desvirtuar la corrección en derecho de una sentencia como la enjuiciada, que aplica ateniéndose a nuestra jurisprudencia el precepto reglamentario que versa sobre el supuesto (en este sentido las sentencias de 25 de febrero de 1991, 4 de julio de 1991, 8 de octubre de 1991, 7 de mayo de 1992, 7 de octubre de 1992, 8 de octubre de 1992 y 10 de marzo de 1993, entre otras).
En suma, esta Sala ha mantenido que el sistema reglamentario dictado en desarrollo de la legislación de 1944 debe considerarse en vigor hasta el desarrollo por el Estado y las Comunidades Autónomas por vía legislativa del nuevo sistema de planificación general. En el interregno, el sistema del Real Decreto 909/1978 representa la normativa vigente en materia de instalación y funcionamiento de oficinas de farmacia. A estos efectos no se vio afectado por la Ley 14/1986 de 25 de abril, General de Sanidad, ni por la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento.
Las normas del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, que desarrollaban el sistema de limitación administrativa anterior resultaban aplicables a la solicitud de apertura de oficina de farmacia formulada en su día por la recurrente, conforme a la decisión administrativa contra la que se desestima el recurso contencioso-administrativo.
No se aprecia, en consecuencia, la infracción denunciada en la sentencia recurrida.
En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Isidro contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia el 9 de noviembre de 1994, cuyo fallo dice:
Fallamos. Que desestimamos el recurso interpuesto por Don Isidro contra la resolución de la Consejería de Sanidad de 27 de febrero de 1992, por ser la misma conforme a Derecho; sin costas
.
Declaramos firme la sentencia recurrida.
Condenamos en costas a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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