STS, 18 de Abril de 2005

Con fecha 10 de junio de 2002 por la Audiencia Nacional se dictó Sentencia por la que se desestimaban los recursos acumulados interpuestos por la entidad Obrascon Huarte Lain S.A. contra resoluciones del Ministerio de Justicia, relativas a liquidación provisional de obras de construcción de un edificio destinado a Juzgados.

Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la entidad Obrascon Huarte Lain, S.A., mediante escrito de 12 de julio de 2002, se anunció la preparación de recurso de casación.

En virtud de Providencia de 2 de septiembre de 2002 se tuvo por preparado el recurso, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Con fecha 3 de diciembre de 2002, por la representación letrada de Obrascon Huarte Lain, S.A. se formalizó la interposición de recurso de casación.

Comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia.

Mediante Providencia de 12 de marzo de 2004 se admitió el recurso interpuesto, habiendo formulado el Abogado del Estado su oposición al mismo.

Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 12 de abril de 2005 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala

Hemos de enjuiciar en casación la conformidad a derecho de una Sentencia que se pronuncia sobre procedencia del pago de liquidaciones de obra.

En 2 de abril de 1985 por el Ministerio de Justicia se encargó a un equipo de Arquitectos, Proyecto de nuevo edificio de los Juzgados de La Coruña, y posteriormente se encomendó al mismo equipo la dirección facultativa de las obras en 9 de enero de 1986. Ello se efectuó tras la adjudicación a una determinada empresa del contrato de ejecución de las obras en 19 de diciembre de 1985. Según se desprende de los autos hubo de redactarse posteriormente un Proyecto Adicional numero 1, y la Dirección de este Proyecto así como la dirección de la obra se encomendó a uno de los Arquitectos antes citados, teniendo ello lugar en 1 de junio de 1988. Desde luego la ejecución de este Proyecto Adicional numero 1 se confió a la misma empresa contratista de obras. Lo mismo sucedió algún tiempo más tarde cuando se redactó un Proyecto Adicional numero 2, pues se encargó en 1991 al mismo Arquitecto antes citado tanto la dirección del Proyecto como la dirección facultativa de las obras, siendo siempre la misma empresa la que debía ejecutarlas.

Es de notar que en 14 de octubre de 1993 tuvo lugar la recepción provisional de las obras a las que se referían los Proyectos, recepción ésta que fue suscrita por el equipo completo de Arquitectos en cuanto al Proyecto inicial y el adicional 1, y por el Arquitecto director respecto al adicional numero 2. Pero fue posteriormente cuando se realizaron las actuaciones que dieron lugar al recurso ante el Tribunal a quo, pues en marzo de 1994 se formuló liquidación provisional, que se presento al Ministerio de Justicia el 2 de diciembre del mismo año, haciendo constar un saldo favorable a la empresa de 379.185'77 euros, 190.126'28 euros y 201.066'44 euros, cantidades correspondientes a los tres Proyectos, el inicial y los Adicionados 1 y 2. Se acompañaba a la liquidación un estudio o memoria, con planos, mediciones y publicaciones, expresando que las liquidaciones se ajustan a las condiciones del contrato, y que se aplica el cuadro de precios de los Proyectos aunque se produjo un ligero aumento de las mediciones. Simultáneamente a la presentación se solicitaba que se encargase al equipo de Arquitectos la dirección de la obra del Adicionado 2 por haber fallecido el director facultativo, con objeto de que tuviese debido fundamento la suscripción de la liquidación provisional del Adicionado en cuestión.

Ante ello la Oficina de Supervisión de Proyectos del Ministerio propuso la retirada de las liquidaciones provisionales por las irregularidades que apreciaba en la medición y la importancia económica de las reducciones, debiendo presentarse nueva liquidación provisional. Debe destacarse sin embargo que esta propuesta se formuló más de dos años después, periodo durante el cual se produjo una completa inactividad de la Administración.

La empresa solicitó en marzo de 1996 el pago de las liquidaciones provisionales de las obras, solicitud reiterada en noviembre de 1997 y marzo de 1998, y no habiendo obtenido resolución expresa solicitó a su vez certificado de acto presunto, que se extendió a finales de marzo de 1998, haciendo constar entre otros extremos que de acuerdo con el articulo 172 del Reglamento de la Ley de Contratos del Estado la solicitud de pago de las liquidaciones debía entenderse desestimada. No obstante, con posterioridad en 26 de noviembre de 1998 se dictó resolución expresa mediante Orden del Ministerio de Justicia, declarando que los efectos del certificado de acto presunto se limitaban a no dictar resolución sobre las liquidaciones provisionales presentadas y por tanto sobre la procedencia de su pago; que debían realizarse las mediciones generales para formular la liquidación de la obra y que, si practicadas dichas mediciones, se apreciaban diferencias con las presentadas carentes de justificación técnica, de las que se dedujese que de haberse aprobado estas ultimas se hubiera producido quebranto para el interes publico, debían iniciarse diligencias para determinar la posible existencia de responsabilidades.

Contra la Orden ministerial reseñada de 26 de noviembre de 1998 y contra el acto presunto anterior, por la empresa contratista de obras publicas se interpuso recurso contencioso administrativo.

La Audiencia Nacional desestimó el recurso interpuesto. En la Sentencia se hacen constar desde luego los antecedentes antes relatados y los actos administrativos que se impugnan, recogiendose brevemente además las alegaciones de las partes.

Así en cuanto a las de la empresa contratista se mantiene por ésta que la Administración incumplió su deber de formular liquidación provisional en el plazo de nueve meses desde la recepción provisional de las obras. Por ello la empresa debió remitir la elaborada por el equipo de Arquitectos, cuyo pago procede por tratarse de la obra realmente ejecutada, a cuyo abono se tiene derecho (articulo 47 de la Ley de Contratos de 1965 y articulo 172 de su Reglamento); en ejecución del principio de confianza legitima dada la solvencia técnica del equipo de profesionales Arquitectos codirectores de las obras; y dada la procedencia y corrección de las liquidaciones practicadas. Por el contrario el Abogado del Estado opone que la liquidación tiene graves deficiencias materiales; que esta formulada por técnicos que no tenían en todos los casos el carácter de directores de las obras; y que incluye partidas ajenas a los Proyectos. Se alegaba además por el defensor de la Administración que la desestimación presunta de la solicitud de pago no suponía la paralización del expediente, ni impedía la practica de la liquidación definitiva de las obras.

Ante ello la Audiencia Nacional expone y valora la preceptiva que se contiene en el articulo 172 del Reglamento de Contratos del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, y en el Pliego de Cláusulas Administrativas Generales de los Contratos de Obras del Estado, aprobado por Decreto 3854/1970. Por otra parte se destaca en los Fundamentos de Derecho que la liquidación provisional de las obras es un acto o manifestación (sic) unilateral de la Administración, aunque la medición general de la obra es desde luego contradictoria.

Pues bien se aprecia, y esta es la razón de decidir de la Sentencia, que el fallecimiento del Arquitecto al que se encargó la redacción del Proyecto y la dirección de la obra de los Adicionados 1 y 2, que encabezaba el equipo inicial, da lugar a la resolución del contrato oportuno. Por tanto, se concluye que los demás Arquitectos carecían de titulo habilitante o causa iuris para formular la liquidación provisional, no dandose los presupuestos para la convalidación de los actos administrativos que establece el articulo 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, aunque hubiesen instado la autorización para finalizar las obras como codirectores.

En consecuencia, sin entrar en el estudio de los defectos apreciados por la Oficina de Supervisión de Proyectos, se desestima el recurso interpuesto contra el acto presunto que se declara conforme a derecho. Esta desestimación se extiende a la Orden del Ministerio de Justicia de 26 de noviembre de 1998 por la que se dictó acto expreso, pues se considera que ello es posible y valido según el articulo 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, cuando el acto presunto no es declaratorio de derechos. Pues se parte de la apreciación de que las liquidaciones provisionales no eran conformes a derecho, y de que la Orden tiene la finalidad de que continúe el procedimiento con objeto de que se practiquen la liquidaciones provisional y definitiva, conforme al articulo 172 del Reglamento de Contratos del Estado y de acuerdo con el Pliego de Cláusulas Generales de los Contratos de Obras Publicas del Estado.

Con estos Fundamentos de Derecho se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.

Contra esta Sentencia recurre en casación la empresa contratista de obras vencida en juicio invocando tres motivos, todos ellos al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia. Comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia.

En el motivo primero se alega infracción por la Sentencia del articulo 52.4 de la Ley de Contratos del Estado, texto articulado de 8 de abril de 1965, y los artículos 157.4 y 167 del Reglamento de Contratos del Estado aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, en ambos casos por aplicación indebida, así como vulneración del principio de confianza legitima. En términos generales el razonamiento se basa en los tres puntos que después se exponen, siempre a partir de que la propia Sentencia impugnada reconoce que en el Proyecto inicial la dirección de la obra se confió al equipo de Arquitectos (y no solo al Director fallecido), y en cuanto al Adicionado primero que si bien la dirección se había encomendado formalmente al difunto, en la recepción provisional firmó todo el equipo de Arquitectos lo que se aceptó por la Administración. Así fue en efecto, a diferencia del Adicionado 2 respecto al cual los Arquitectos supervivientes solicitaron se les encargase formalmente la dirección facultativa de las obras.

Pues bien, los puntos argumentales antes citados son los siguientes. En primer lugar se mantiene que la Sentencia vulneró por aplicación indebida los preceptos que se mencionan, según los cuales es causa de resolución del contrato el fallecimiento del contratista individual, pero nada dicen acerca del contrato celebrado con un equipo, supuesto que no es infrecuente. En segundo lugar se alega que, incluso en el caso de fallecimiento del contratista individual, ello no determina necesariamente la resolución del contrato, y así por ejemplo la Administración puede aceptar que continúen ejecutando el contrato los herederos del difunto. Se afirma que, si no estrictamente en derecho, en términos de arquitectura el equipo es heredero de su director fallecido. En tercer lugar se mantiene que la Sentencia en su pronunciamiento vulnera o inaplica el principio de confianza legitima, pues la contratista confiaba en la solvencia técnica de todos los Arquitectos, y además partía de la confianza en que la dirección del Proyecto inicial correspondía a todo el equipo y no solo a su director, y en que todo el equipo firmó la recepción provisional del Adicionado 1.

Estos argumentos tienen sin duda un valor desigual. El segundo de los expresados debe desecharse, ya que la normativa aplicable es clara en el sentido de que producido un fallecimiento la Administración puede aceptar que continúen ejecutando el contrato los herederos, pero ello es meramente potestativo para la Administración publica competente. En cuanto a este punto la Sala no puede apreciar ni siquiera indicios de que la Sentencia recurrida contravenga el ordenamiento jurídico ni la jurisprudencia.

En cuanto a los otros dos argumentos no puede olvidarse en ningún caso que fueron tres las liquidaciones provisionales y la empresa recurrente carece de razón respecto a la tercera que se refiere al Adicionado 2, ya que la liquidación correspondiente no fue firmada por el Director de la obra, que antes de su fallecimiento había sucrito la recepcion provisional. Sin perjuicio de ello debe entenderse sin embargo que en efecto se hizo una aplicación indebida del articulo 54.2 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 y de los artículos 157.4 y 163 de su Reglamento. Pues se está aplicando por el Tribunal a quo, incluso respecto al Proyecto inicial en el cual la dirección facultativa se encomendó a todo el equipo, preceptos relativos a un contratista individual. Por otra parte ciertamente se quebrantó la confianza legitima por cuanto la Sentencia no apreció que la recepción provisional del Adicionado 1 fue firmada por el equipo de Arquitectos, sin que respecto a ella manifestase ningún reparo la Administración. Por tanto la Sentencia, que parte de determinados hechos, al tiempo que aplica indebidamente la legislación por la que se regulaban los contratos, incurre en cierto modo en una incoherencia interna. No puede acogerse al respecto el razonamiento del Abogado del Estado según el cual la formulación del recurso de casación debe hacerse partiendo de los hechos que declara probados la Sentencia que se impugna. Este razonamiento no puede acogerse como se ha dicho porque son precisamente los hechos que la Sentencia considera probados los que nos llevan a esta conclusión. Ello no implica que pueda admitirse la reinterpretación de los hechos que efectúa la empresa recurrente, en lo que asiste la razón al defensor de la Administración. Así no podemos acoger las alegaciones relativas a que la no aceptación de la liquidación provisional del Adicionado 1 contravenga la normativa aplicable. En cuanto a esta cuestión concreta lo que debemos apreciar es que no se tuvo en cuenta por la Sentencia el principio de confianza legitima, adecuadamente fundado en que la Administración aceptó sin reparos la recepción provisional firmada por el equipo de Arquitectos.

Pero en cualquier caso la Sentencia contravino el ordenamiento jurídico al no tener en cuenta en su razón de decidir, que niega titulo habilitante a los Arquitectos supervivientes, que estos eran en cuanto tal equipo los directores del Proyecto primitivo y los que tenían encomendada la dirección facultativa de las obras, vulneración ésta a la que se añade la ya expresada al no acoger la alegación relativa al principio de confianza legitima. Por todo ello debe acogerse el motivo primero de casación, lo que nos releva del examen de los restantes motivos que se invocan, sin perjuicio de que eventualmente deba volverse sobre el contenido de las alegaciones que se formulan en ellos al resolver el recurso interpuesto con plenitud de potestad jurisdiccional.

Puesto que hemos resuelto que procede acoger el primer motivo de casación y por tanto estimar el recurso, hemos de resolver con plena potestad jurisdiccional sobre el recurso contencioso administrativo interpuesto ante la Audiencia Nacional.

En cuanto a dicho recurso hemos de apreciar ante todo el incumplimiento por parte de la Administración del articulo 172 del Reglamento de Contratos de Estado aplicable por razón de las fechas del acto, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre. Pues este precepto establece de forma inequívoca que, dentro del plazo de nueve meses contados a partir de la recepción provisional, la Administración deberá abonar al contratista la liquidación provisional practicada. En el supuesto de que ahora se trata, no solo se incumplió dicho plazo con el perjuicio correspondiente para la empresa contratista, sino que la Administración no se manifestó al respecto durante más de dos años, sin que podamos acoger la certeza de la afirmación de que la contratista tenia conocimiento del informe de la Oficina de Supervisión de Proyectos, en todo caso emitido de forma tardía.

Ya este extremo manifiesta claramente el incumplimiento de sus deberes por parte de la Administración. Ahora bien, en cuanto a la procedencia del pago no podemos declararla en los términos que se solicita por la empresa contratista, y por tanto respecto a los tres Proyectos, es decir, el Proyecto inicial y los Adicionados 1 y 2. Pues resulta claro, y así lo reconoce la misma contratista, que en cuanto al Adicionado 2 la liquidación no se hizo por el Director facultativo de las obras, que había fallecido. Justamente los demás Arquitectos del equipo solicitaron que se les encomendase oficialmente la dirección de la obra, que desde luego no tenían atribuida. Ello debe llevarnos en cualquier caso a la estimación solo parcial del recurso contencioso administrativo interpuesto.

En cuanto a la liquidación provisional correspondiente al Proyecto inicial y al Adicionado 1, las alegaciones en contrario sobre su procedencia que realiza la Administración se limitan a afirmar que dicha liquidación tiene graves deficiencias materiales e incluye partidas ajenas a los Proyectos. Sin embargo de la voluminosa prueba pericial aportada se deduce que efectivamente la valoración efectuada se atiene a las condiciones económicas establecidas en el contrato, a tenor de lo dispuesto en el articulo 172.1, in fine del antes citado Reglamento de Contratos del Estado. En la propia liquidación se reconoce que hay alguna diferencia en cuanto a las mediciones, si bien esta diferencia resulta justificada. En consecuencia con ello debe estimarse parcialmente el recurso y declarar que la Administración ha de proceder al pago de las liquidaciones del Proyecto inicial y del Adicionado 1.

Ello no obsta desde luego para que, si la situación actual de las edificaciones lo permite, la Administración pueda realizar mediciones y deducir de los resultados obtenidos la posibilidad de llevar a cabo actuaciones en derecho. Por otra parte es claro que debe procederse a la liquidación provisional del Adicionado 2, y continuarse la tramitación llevando a cabo la recepción y liquidación definitiva de las obras.

Estas ultimas declaraciones implican que no podemos acoger la impugnación de la Orden dictada expresamente en 26 de noviembre de 1998. Se alega que a tenor del articulo 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, según su redacción aplicable, una vez emitido certificado de acto presunto la Administración deberá abstenerse de dictar resolución expresa. Sin embargo, a pesar de la literalidad del precepto, ateniendonos al espíritu de la ley debemos entender que nada obsta para que se dicte un acto expreso que se pronuncie sensiblemente en los mismos términos que el acto presunto que por ministerio de la ley debe entenderse dictado. Así es tanto más en un supuesto como el presente cuanto que la Orden, a más de confirmar el carácter denegatorio del pago de las liquidaciones, procura la salvaguarda de los derechos de la Administración y ordena que continúe el procedimiento aprobandose la liquidación definitiva.

Por tanto, en los términos que acaban de expresarse, procede estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto ante la Audiencia Nacional, declarando la procedencia del pago por la Administración de las liquidaciones provisionales relativas al Proyecto inicial y el Adicionado numero 1.

No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.