STS, 16 de Enero de 2006

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLO

Desestimamos la demanda y confirmamos el acto impugnado. Sin costas".

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación la Procuradora doña África Martín Rico, en representación de don Juan Carlos. En el escrito de interposición, presentado el 30 de marzo de 2000 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "dicte Sentencia por la que estimando los motivos alegados, case la Sentencia recurrida y resuelva de conformidad con el Súplico del escrito de demanda (...)".

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 11 de diciembre de 2001, se dio traslado del escrito de interposición al Abogado del Estado para que formalizara su oposición, lo que verificó, con fecha 11 de enero de 2002, solicitando Sentencia que declare no haber lugar a este recurso por haber resultado probada --dijo-- la correcta actuación administrativa, en lo que se refiere al primer motivo del recurso, y, en cuanto al segundo, porque contiene una "solicitud de declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración, cuestión nueva no tratada en la sentencia recurrida y, por tanto, no susceptible de ser invocada en el recurso de casación (...), sin que, por otra parte, hayan sido probados los requisitos exigidos legal y jurisprudencialmente para poder apreciar responsabilidad patrimonial de la Administración".

Mediante providencia de 20 de octubre de 2005 se señaló para votación y fallo el día 11 de enero de 2006, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

Los hechos en torno a los cuales gira este pleito se remontan a 1977. Ese año, don Juan Carlos que trabajaba desde 1976 para la Organización Sindical en virtud de contrato laboral, superó las pruebas selectivas convocadas para acceder al Cuerpo Especial de Letrados de la Administración Institucional de Servicios Socioprofesionales (AISS). La resolución de 9 de agosto de 1977 lo incluye entre los aprobados. Con posterioridad fue adscrito al Ministerio de Trabajo y, después, al Instituto Nacional de Empleo (INEM), en su delegación de Murcia.

El 7 de abril de 1980 fue declarado a instancia suya en situación de invalidez permanente absoluta, con derecho a pensión. Y la resolución de nombramiento como funcionarios de quienes habían aprobado el proceso selectivo convocado para acceder a distintos cuerpos de la AISS, dictada el 27 de noviembre de 1981, no le incluyó. El Sr. Juan Carlos no la recurrió. Años más tarde y después de que fuera revisada en 1984 su invalidez sin que se produjera novedad alguna, en 1991, el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) a propuesta de la Unidad de Valoración Médica de Incapacidades apreció que se había producido un error de diagnóstico en la declaración de invalidez del recurrente y la dejó sin efecto. Esta decisión fue adoptada el 28 de febrero de 1991, siendo confirmada el 28 de mayo siguiente.

Ante esta circunstancia, el Sr. Juan Carlos adoptó dos iniciativas. Por un lado, comunicó a la Dirección Provincial de Trabajo de Murcia que, de devenir firme la pérdida de la situación de invalidez, debería procurársele un puesto de trabajo como Letrado del INEM. Por el otro, impugnó ante la jurisdicción social el acto que dejó sin efecto su declaración en situación de invalidez. Tuvo éxito en primera instancia, pues el Juzgado de lo Social nº 2 de Murcia, en Sentencia de 28 de julio de 1993 , estimó sus pretensiones y anuló la decisión del INSS, declarando que el actor se encontraba en situación de invalidez permanente absoluta. No obstante, recurrida esta resolución en suplicación por el INSS, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Murcia revocó la Sentencia del Juzgado y dictó otra, la número 823 de 30 de diciembre de 1993 , en la que, ante la existencia de informes contradictorios sobre la enfermedad del recurrente, optó, por las razones que explicaba, por el de la Unidad de Valoración Médica de Incapacidades. En consecuencia, desestimó la demanda del Sr. Juan Carlos. Posteriormente, la Sala de lo Social del Tribunal Supremo inadmitió su recurso de casación para unificación de doctrina en Auto de 27 de febrero de 1995 y, según manifiesta el recurrente, igual suerte corrió su recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

El caso es que el 22 de julio de 1997, ya firme el acto que dejaba sin efecto su declaración en situación de invalidez permanente absoluta y, después de haberlo solicitado verbalmente, dirigió escrito al Ministerio de Trabajo reiterando la solicitud que ya había hecho en 1991, si bien condicionándola entonces a la suerte de su impugnación de la revisión de la invalidez. A esta solicitud, que argumentaba el error de la Administración al declararle inválido, dio una respuesta negativa la resolución de 15 de octubre de 1997 del Secretario de Estado para la Función Pública. En efecto, tras calificar la iniciativa del Sr. Juan Carlos como ejercicio del derecho de petición, negó la existencia del error que este afirmaba e indicó que la resolución de nombramiento como funcionarios de quienes superaron las pruebas para acceder al Cuerpo Especial de Letrados de la AISS había sido consentida y que era un acto firme. Todo ello impedía acceder a lo pedido. Además, decía dicha resolución que, ni siquiera mediante el recurso extraordinario de revisión podría prosperar su pretensión, ya que había transcurrido con creces el plazo para presentarlo, que era de tres meses tanto conforme al artículo 118 de la Ley 30/1992 , como según el artículo 127.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo . En la notificación correspondiente, se informaba que esta resolución ponía fin a la vía administrativa y que contra ella cabía recurso contencioso- administrativo.

Contra esta resolución de 15 de octubre de 1997, el actor interpuso el 29 de octubre de 1997 recurso extraordinario de revisión, el cual fue desestimado por resolución de 27 de marzo de 1998, que es la que impugnará ante la Audiencia Nacional y dará lugar a la Sentencia ahora recurrida en casación. Importa destacar que la argumentación del Sr. Juan Carlos era sencilla. De no mediar la declaración de invalidez habría sido incluido en la resolución de nombramiento como funcionarios de quienes superaron las pruebas selectivas. Incluso lo habría sido antes si la Administración no hubiese tardado varios años en efectuar esos nombramientos. El hecho es que fue declarado en invalidez permanente absoluta por la propia Administración, lo que convierte en irrelevante que lo hiciera a petición suya. Y, por eso, ni fue nombrado ni él recurrió la resolución de 27 de noviembre de 1981 porque no tenía por qué hacerlo. Ahora, dejada sin efecto la declaración de invalidez, se ve privado de las prestaciones que recibía en virtud de ella y, al mismo tiempo, se le niega su derecho a ser nombrado funcionario. Y todo sucede porque, como reconoce el mismo INSS, incurrió en un error de diagnóstico. De ahí su reclamación que se extendía también a los aspectos retributivos correspondientes.

El recurso extraordinario de revisión fue desestimado por la resolución del Ministro de Administraciones Públicas de 27 de marzo de 1998, la cual se dictó previo informe del Consejo de Estado y de conformidad con lo que éste manifestó. Así negó que el error de diagnóstico alegado por el Sr. Juan Carlos, en tanto no era fruto de una actividad de mera comprobación de elementos objetivos, cuantificables o mensurables, sino que surgía de una valoración de exámenes médicos, pudiera ser considerado como el error de hecho al que se refiere el apartado 1º del artículo 118.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Por otro lado, consideró extemporáneo el recurso de revisión ya que el plazo que ese artículo 118.2 concede para interponerlo en razón de la aparición de los documentos esenciales a que alude el apartado 1.2º de ese artículo había transcurrido antes, tanto si se contaba desde 1991, como si se hacía desde la fecha de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 30 de diciembre de 1993 . También, insistió en que lo que se cuestionaba en último extremo era la resolución de nombramiento como funcionarios de quienes aprobaron las pruebas para ingresar en el Cuerpo Especial de Letrados de la AISS, resolución que era un acto consentido y firme respecto del Sr. Juan Carlos, que nunca fue nombrado funcionario, dejó pasar el plazo para solicitar en su día tal nombramiento, con lo que caducó su derecho, y no recurrió la mencionada resolución de 27 de noviembre de 1981.

La Sentencia de la Audiencia Nacional desestimó el recurso contencioso- administrativo del Sr. Juan Carlos. Su escueta fundamentación aduce tres razones. La primera es que el recurrente quiere combatir un acto firme y consentido, pues conoció de inmediato la resolución de 27 de noviembre de 1981 y no la impugnó. La segunda es la extemporaneidad del recurso extraordinario de revisión, ya que, conocido el documento desde 1991, no se interpuso hasta 1997 cuando el plazo es de tres meses tanto según la Ley de Procedimiento Administrativo cuanto conforme a la Ley 30/1992 . Y la tercera razón es la inexistencia de indefensión, pues la Administración no había introducido elementos nuevos en el debate procesal, ya que se limitó a asumir su razonamiento previo.

El recurso de casación descansa en dos motivos. Ambos se apoyan en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción .

Consiste el primero en la infracción del artículo 40 a) de la Ley de la Jurisdicción de 1956 ya que la Audiencia Nacional lo ha aplicado erróneamente. Para el recurrente, el error radica en que la Administración considerara su solicitud como un recurso administrativo contra la resolución de 27 de noviembre de 1981 que nombró funcionarios a los que aprobaron las pruebas convocadas para acceder a la condición de Letrados de la AISS. Pero su solicitud de 22 de julio de 1997 no era un recurso, sino la reproducción y concreción, una vez firme la decisión que dejó sin efecto la declaración de invalidez, de la solicitud ya formulada en 1991 de un puesto de trabajo. Porque él ni recurrió, dice, ni tenía por qué recurrir la resolución de 1981 ya que, al estar en situación de invalidez permanente absoluta no le causaba ninguna lesión. Resolución que, por otro lado, no le fue notificada. Además, señala que no se ha dado el acto de reproducción o confirmación del anterior consentido que es necesario para aplicar el artículo 40 a) de la Ley de la Jurisdicción de 1956 .

El recurrente termina el desarrollo de este motivo explicando que la extemporaneidad que aprecia la Sentencia carece de relevancia, pues el error de diagnóstico declarado por la Administración en 1991 lo hizo valer, como ya había anticipado el 18 de julio de ese mismo año, cuando ganó firmeza la resolución del INSS que lo afirmaba. Son, pues, los efectos de ese error de diagnóstico sobre la resolución de 7 de abril de 1980 --que le declaró en situación de invalidez permanente absoluta-- los que conforman el núcleo esencial del debate de este proceso.

El segundo motivo se centra en la infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 y de los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992 . Infracción en la que habría incurrido la Sentencia al no aplicar la normativa que conducía a satisfacer las pretensiones que el Sr. Juan Carlos había formulado en vía administrativa y contenciosa de resarcimiento de los perjuicios que le ha causado la actuación administrativa. En este punto, considera tanto el hecho de la privación de la pensión que venía percibiendo como el de no haber sido nombrado funcionario, aduciendo no sólo que tiene derecho a ese nombramiento una vez que la Administración ha reconocido que incurrió en error de diagnóstico y la tardanza con que dictó la resolución de 27 de noviembre de 1981, sino también que la propia Administración le había tenido implícitamente como funcionario aunque, por su invalidez, no llegara a nombrarle formalmente.

Por su parte, el Abogado del Estado propugna la desestimación del recurso de casación ya que considera probada la corrección de la actuación administrativa. Dice respecto del primer motivo de casación que la cuestión fundamental a dilucidar es la de si se ajusta a Derecho la desestimación del recurso extraordinario de revisión y que, para ello, habría que ver si concurría o no el error que lo justifique. Todo lo demás, prosigue, no supone sino el intento de reabrir una cuestión --la consideración del recurrente como funcionario público-- ya resuelta y no impugnada por el Sr. Juan Carlos, ya que no recurrió la resolución de 27 de noviembre de 1981, que es un acto consentido y firme contra el no cabe ningún recurso, ni siquiera el de revisión. Y "dada la claridad y contundencia de la resolución recurrida" se remite a ella.

Por lo que hace al segundo motivo, propugna su desestimación porque, dice, la solicitud de declaración de responsabilidad patrimonial que contiene es "una cuestión nueva no tratada en la sentencia y por tanto no susceptible de ser invocada en el recurso de casación, al amparo del apartado d) del artículo 88 L.J . sin que, por otra parte, hayan sido probados los requisitos exigidos legal y jurisprudencialmente para poder apreciar responsabilidad patrimonial de la Administración".

Empezando por el examen del segundo motivo de casación hemos de decir que no cabe acogerlo. Pero no porque sea una cuestión nueva en tanto no ha sido tratada en la Sentencia, ni porque no quepa plantearla por el cauce del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción , sino porque la exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración ha de hacerse a través de la vía prevista al efecto por los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 . Es decir, de un procedimiento que permita establecer si se ha causado a un particular una lesión imputable al funcionamiento normal o anormal de la Administración que aquél no tenga el deber de soportar y que, en caso de que así sea, haga posible evaluar en términos concretos el alcance de dicha lesión. Pero, en este caso, no sólo no se ha utilizado el camino marcado por los preceptos citados de la Ley 30/1992 , sino que el debate sostenido por el Sr. Juan Carlos no ha girado en torno a los perjuicios que ha sufrido sino sobre su reclamación de nombramiento como funcionario.

Por lo que se refiere al primer motivo, hemos de decir que la Sentencia, que no tiene la claridad que le atribuye el Abogado del Estado ni se ha preocupado de explicar con la precisión que sería deseable los términos del litigio, no acierta cuando justifica la desestimación del recurso contencioso-administrativo, siguiendo a la Administración, por la existencia de un acto consentido, devenido firme. Tiene razón el recurrente, él no ha planteado un recurso contra la resolución de 27 de noviembre de 1981 sino que hizo, en 1991, una solicitud a la Administración para el caso de que ganara firmeza el acto que dejó sin efecto la declaración de invalidez permanente de 1980. Solicitud que reiteró, ya sin condiciones, el 22 de julio de 1997. Iniciaba con ese escrito un nuevo procedimiento cuyo punto de partida se situaba en la apreciación del error de diagnóstico en aquella declaración más de diez años después de que se produjera. Por tanto, no cabe hablar de actos consentidos y firmes a cuenta de aquella resolución de nombramiento de funcionarios que, ciertamente, el Sr. Juan Carlos no impugnó porque lo que había que resolver no era la legalidad de esta última sino una cuestión distinta: las consecuencias de que, por una equivocación de la Administración, quedara sin efecto la declaración de invalidez permanente absoluta del recurrente.

En este sentido es significativo que el informe de la Comisión Permanente del Consejo de Estado --que obra en el expediente y del que nada dice la Sentencia de instancia-- justifique la procedencia de la desestimación del recurso de revisión únicamente en atención a dos argumentos: la falta de correspondencia entre el error de diagnóstico y el error de hecho al que se refiere el artículo 118.1.1º de la Ley 30/1992 y el haberse presentado fuera de plazo. No habla en ningún momento de acto consentido.

Si solamente tuviéramos en cuenta lo que acabamos de decir, habría que estimar el motivo. Sin embargo, es lo cierto que la Sentencia justifica la desestimación, además de en la razón indicada, en la presentación fuera de plazo del recurso extraordinario de revisión. Circunstancia que sí concurre en este caso y que se produce porque, desde que ganó firmeza el acto que dejó sin efecto la declaración de invalidez permanente del Sr. Juan Carlos, hasta el 22 de julio de 1997 en que presentó su solicitud, transcurrieron más de los tres meses previstos en el artículo 118.2 de la Ley 30/1992 o en el artículo 128.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo . Y es que esa firmeza. se produjo con la inadmisión del recurso de casación por el Auto de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 1995 . De este modo, la estimación del primer motivo no alteraría en ningún caso el fallo que procede dictar en primera instancia. De ahí que en aplicación de la doctrina jurisprudencial del efecto útil del recurso de casación no proceda acogerlo [Sentencias de 11 de julio de 2005 (casación 8732/1999), de 10 de marzo de 1998 (casación 6223/93), de 28 de enero de 1998 (casación 5360/93) y de 16 de diciembre de 1997 (casación 4177/93 ), entre otras].

No queda sino precisar que el resultado al que hemos llegado es consecuencia del camino elegido por el actor, quien decidió combatir la denegación de su solicitud por la resolución del Secretario de Estado para la Función Pública de 15 de octubre de 1997 con el recurso extraordinario de revisión. Lo que no es en absoluto irrelevante dado el carácter excepcional que distingue a este remedio administrativo. Excepcionalidad que se traduce no sólo en que son tasadas las causas que lo justifican, sino también en el rigor con el que se exige su concurrencia. Así, pues, centrado el pleito en la procedencia o improcedencia de la desestimación del recurso de revisión, se impone la conclusión expuesta más arriba.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 300 ¤. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y a la escasa dedicación exigida por este, dado que el escrito de oposición se remite básicamente al contenido de la resolución impugnada.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,