STS, 29 de Julio de 2004

Ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 736/1999, promovido por DON Sergio, (en nombre propio y en el de su esposa Dª. Olga), y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre inadmisión a trámite de la solicitud de asilo.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 12 de enero 2001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de DON Sergio, contra la Resolución del Ministerio del Interior, de 6 de julio de 1999, que se confirma, por ser conforme a Derecho. Sin costas"

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DON Sergio se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de FEBRERO de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 28 de MARZO de 2001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó "case dicha sentencia, dictando una nueva, por la que revocando la resolución del Ministerio del Interior de 6 de julio de 1999, que inadmitió a trámite la petición de Asilo de Don Sergio, por aplicación del Convenio de Dublín, declare el Derecho del mismo a que el Estado Español, estudio su solicitud de Asilo. Con costas".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 4 de noviembre de 2003, ordenándose también, por providencia de 22 de julio de 2003, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 4 de noviembre de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Por providencia de fecha 7 de junio de 2004 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 27 de julio de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RAFAEL FERNÁNDEZ VALVERDE, Magistrado de la Sala.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 12 de enero de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 736/1999, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Sergio (en nombre propio y en el de su esposa Dª. Olga), natural de Argelia, contra la Resolución del Ministerio del Interior, de fecha 6 de julio de 1999, por la que se decidió inadmitir a trámite la solicitud de asilo formulada por el recurrente y esposa, por concurrir la circunstancias contempladas en el subapartado e) del artículo 5.6 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la condición de Refugiado (LRDAR), modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, por cuanto: «El examen y resolución de la solicitud formulada, no corresponde a España, conforme a lo previsto en el artículo 5.4 del Convenio de Dublín, siendo responsabilidad de Alemania el examen de la citada solicitud, a cuyo efecto se remitió a dicho Estado la correspondiente petición de asunción de responsabilidad del estudio y resolución de la demanda de asilo, el cual ha aceptado dicha responsabilidad con fecha 17 de junio de 1999».

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo confirmando la Resolución impugnada, y se basó para tal desestimación, en síntesis, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación: «Del examen del expediente tramitado y de la resolución administrativa recurrida se deduce su adaptación a lo dispuesto en el apartado e) del artículo 5.6 de la Ley 9/94 y el 22.4 del Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, ya que no corresponde la tramitación de la concesión o no del derecho de asilo instado a España, por cuanto consta interesada la aceptación de las autoridades alemanas y esta misma aceptación y, ello es precisamente, el motivo de la inadmisión a trámite de la solicitud en España, siendo de indicar que dichas autoridades germánicas han aceptado expresamente y se han hecho responsables del examen de la solicitud y en el citado Estado existen garantías suficientes de respeto a la vida y demás principios recogidos en la Convención de Ginebra.

2. - En relación con el documento de la Unidad Central de Fronteras, de 12-VII-99, por el que se comunica que los interesados no viajarán a Alemania al haber manifestado ser esa su intención, es de indicar lo siguiente:

Dicha comunicación supone un acto de no ejecución de lo previamente acordado por la resolución de inadmisión a trámite y de la responsabilidad de conocer, tramitar y decidir sobre la solicitud de asilo formulada por los interesados, por lo que no es susceptible de conocimiento en los presentes autos, como ya se ha indicado, salvo que en sí mismo entrañara infracción del ordenamiento jurídico con separación del acto objeto de ejecución.

La resolución administrativa de inadmisión consta debidamente comunicada al interesado, por lo que en ningún momento la parte actora ha planteado impugnación al efecto, siendo solamente este acto de ejecución el que se considera extemporáneo al haber transcurrido el plazo de un mes establecido por el Convenio de Dublín, en su artículo 11.5, siendo por ello procedente recordar que las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido sólo implicarán la anulación del acto, si así lo impusiera la naturaleza del plazo o término.

Por otra parte, es de tomar en consideración, además de que el plazo no es del acto principal, sino del de su ejecución, y que su incumplimiento o aceptación por los interesados en que se de cumplimiento al mismo los sitúa en la adecuada aplicación de la normativa vigente de la Ley de Extranjería».

Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de D. Sergio, recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 88.1, apartado d), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En concreto, se consideran vulnerados el artículo 14.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 1.2 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y Protocolo sobre el mismo, el artículo 1 LRDAR, los artículos 2, 3.1, 3.2, 11 y 11.5 del Convenio relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados Miembros de las Comunidades Europeas, hecho en Dublín el 15 de junio de 1990.

En síntesis, expone la parte recurrente, se ha producido una aplicación errónea del Convenio de Dublín tanto por parte de la Administración como por parte de la sentencia de instancia, lo cual deduce de la reforma introducida en la LRDAR por la citada Ley 9/1994, de 19 de mayo, que ha instaurado el trámite previo de inadmisión con arreglo a criterios tasados, y que pone fin al procedimiento cuando concurren alguna de las circunstancias contempladas en el artículo 5.6 LRDAR, tras su reforma; resolución distinta de la prevista en el artículo 8 de la misma LRDAR --- denegación de la solicitud de asilo--- por no aparecer indicios suficientes para deducir que el solicitante cumple las condiciones previstas en el artículo 3.1 de la LRDAR. Expone, sin embargo, que a los recurrentes se ha aplicado el artículo 5.6.e) de la LRDAR, que implica una remisión implícita al Convenio de Dublín, el cual dispone la condición, que califica de resolutoria, de que el Estado obligado a resolver tome a su cargo la citada obligación de resolver, lo cual ha de producirse en el plazo de un mes, y, habiendo transcurrido el mismo en el caso de autos, Alemania ha quedado exonerada de la obligación de estudio de la solicitud, que vuelve a corresponder a España.

En concreto, según se expone, España requiere a Alemania con fecha de 31 de mayo de 1999, quien contesta positivamente en fecha de 16 de junio siguiente, dentro del plazo de un mes previsto en el artículo 5.4 del Convenio de Dublín. Sin embargo, considera la parte recurrente que al no haberse producido la entrega o traslado del recurrente a Alemania en dicho plazo, ha decaído su obligación de estudiar la solicitud, que nuevamente ha revertido a España, de conformidad con el artículo 11.5 el Convenio de Dublín que dispone que el traslado deberá producirse «a mas tardar un mes después de la aceptación de la solicitud de la toma a cargo». Alemania aceptó tomar a cargo la petición en la indicada fecha de 16 de junio, sin que el 17 de julio de subiera producido el traslado, y habiéndose producido con fecha de 12 de julio anterior comunicación del Ministerio de Interior español al germano en el sentido de que dichas personas «no viajarán, a ese país, porque han manifestado su intención de no trasladarse a Alemania».

Pues bien, en el artículo 3.1 LRDAR se dispone que «se reconocerá la condición de refugiado y, por tanto, se concederá asilo a todo extranjero que cumpla los requisitos previstos en los Instrumentos Internacionales ratificados por España, y en especial en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el día 28 de julio de 1951, y en el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967»); y en el artículo 1.A.2) del citado Convenio de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 que considera como refugiados a la persona que tenga «fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país ...».

En el ámbito del Derecho Internacional, la citada Convención de 28 de julio de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, de 31 de enero de 1967, a los cuales se adhiere España el 14 de agosto de 1977, con vigencia la Convención de 1951 desde el 12 de noviembre de 1978 y el Protocolo de 1967, desde el 14 de agosto de 1978 (habiendo sido publicado en el Boletín Oficial del Estado núm. 252 de 21 de octubre de 1978), establecen la necesidad de que todas las personas, sin distinción alguna, gocen de los derechos y libertades fundamentales, como consta en el preámbulo de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y el texto del Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967, aprobado en la Resolución 2198 (XXI de la Asamblea de Naciones Unidas), textos que forman parte de nuestro sistema jurídico interno, en aplicación del artículo 96.1 de la Constitución y 1.5 del Título Preliminar del Código Civil y que se completan, en el ámbito de nuestro sistema jurídico interno, con la Ley 5/1984, Reguladora del derecho de asilo, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, textos que desarrollan el Real Decreto 511/1985, de 20 de febrero, por el que se reguló, inicialmente, el Reglamento para la aplicación de la Ley Reguladora del Derecho de Asilo y la Condición de Refugiado y el vigente Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo.

Para el análisis concreto del supuesto enjuiciado, debemos efectuar las siguientes aclaraciones, de conocimiento imprescindible para la resolución del recurso:

1. Lo decidido por el Ministerio del Interior, y enjuiciado por la Sala de instancia en la sentencia dictada, fue la inadmisión a trámite de la solicitud formulada por el recurrente para, tras la tramitación del oportuno expediente, poder conseguir la concesión de la condición de refugiado y así obtener asilo.

2. Por ello, si tal es el contenido de la resolución administrativa dictada, lo que habría de analizarse, desde la perspectiva de revisión jurisdiccional que nos afecta es la concurrencia ---o no--- de alguna de las «circunstancias» que taxativamente se enumeran en el artículo 5.6 LRDAR. La concurrencia, en el momento de la solicitud, de alguna de ellas, justificaría la inadmisión a trámite de la solicitud de asilo y la no incoación del correspondiente expediente.

3. En el supuesto de autos la decisión administrativa de inadmitir a trámite la solicitud del recurrente se ha fundado, en primer lugar, en la circunstancia e) del citado artículo 5.6 LRDAR, esto es «cuando no corresponda a España su examen de conformidad con los Convenios Internacionales en que sea parte», añadiéndose que «en la resolución de inadmisión se indicará al solicitante el Estado responsable de examinar su solicitud», y que «en este caso, dicho Estado habrá aceptado explícitamente dicha responsabilidad y se obtendrán, en todo caso, garantías suficientes de protección para su vida, libertad y demás principios indicados en la Convención de Ginebra, en el territorio de dicho Estado».

Desde la perspectiva, que ahora examinamos, de la citada circunstancia e) del citado artículo 5.6 LRDAR, el motivo de casación esgrimido no debe prosperar.

Como reglas generales para la determinación del Estado responsable de la solicitud de asilo, el artículo 7 del citado Convenio relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados Miembros de las Comunidades Europeas, hecho en Dublín el 15 de junio de 1990, dispone que «la responsabilidad del examen de una solicitud de asilo incumbirá al Estado miembro responsable del control de entrada del extranjero en territorio de los Estados miembros», añadiendo el artículo 8 siguiente que «cuando, con arreglo a los otros criterios enumerados en el presente Convenio, no pueda determinarse el Estado miembro responsable del examen de la solicitud de asilo, será responsable del examen el primer Estado miembro al que haya sido presentada la solicitud de asilo».

Partiendo de las citadas reglas, la interpretación que procede realizar del artículo 11 del Convenio ---que, en síntesis, es el que la parte recurrente considera vulnerado---, conduce, necesariamente, a la desestimación del motivo formulado. España ha actuado, según se deduce del expediente y de lo recogido en la sentencia de instancia, con arreglo a lo establecido en el número 1 del artículo mencionado, que dispone que «el Estado miembro ante el que se haya presentado una solicitud de asilo, y que estime que otro Estado miembro es el responsable del examen de dicha solicitud, podrá requerir que este último tome a su cargo la solicitud lo antes posible y en cualquier caso dentro de un plazo de seis meses tras la presentación de la solicitud de asilo», y, además, lo ha efectuado en el ámbito temporal considerado por el precepto para esta solicitud de toma a cargo: «si la solicitud de tomar a cargo no se llevara a cabo en el plazo de seis meses, la responsabilidad del examen de la solicitud de asilo corresponderá al Estado ante el que se haya presentado por primera vez la solicitud de asilo».

La solicitud de España, frente a Alemania, dentro del citado plazo de seis meses, fue cumplimentada, al haberse materializado en la citada fecha de 31 de mayo de 1999; solicitud que además se ajustó a los requisitos contemplados en los apartados 2 y 3 del artículo 11 del Convenio que examinamos: «2. La solicitud de tomar a cargo deberá incluir indicaciones que permitan a las autoridades del Estado al que se haya hecho el requerimiento comprobar la responsabilidad de dicho Estado en virtud de los criterios definidos en el presente Convenio», y «3. La designación del Estado responsable, en aplicación de tales criterios, se hará sobre la base de la situación existente en el momento en que el solicitante de asilo presentó su solicitud por primera vez a un Estado miembro».

La respuesta de Alemania también se ajustó al Convenio, en concreto al apartado 4 del citado artículo 11 («el Estado miembro deberá decidir sobre la solicitud de tomar a cargo dentro de un plazo de tres meses a partir de la fecha en que le haya sido presentada la solicitud. Si no hubiere respuesta al expirar dicho plazo, se entenderá aceptada la solicitud»), por cuanto la respuesta tuvo lugar en fecha de 16 de junio de 1999.

La cuestión concreta se suscita en relación con el apartado 5 del artículo 11 del Convenio, según el cual «el traslado del solicitante de asilo del Estado miembro en el que se haya presentado la solicitud de asilo al Estado miembro responsable deberá producirse a más tardar un mes después de la aceptación de la solicitud de toma a cargo, o bien un mes después del término del procedimiento contencioso que pudiera haber emprendido el extranjero contra la decisión de traslado, si tal procedimiento tuviera efecto suspensivo».

Como hemos expresado, al comunicar o notificar las autoridades españolas a los recurrentes la aceptación, por parte de las alemanas, de la toma a su cargo de la obligación de resolver sobre la inicial solicitud de asilo, estos manifiestan su negativa a trasladarse a Alemania a los efectos de cumplimentar los trámites necesarios del expediente de solicitud de asilo, y ello, a su vez, es puesto en conocimiento de las autoridades alemanas en fecha de 12 de julio de 1999, dejando los recurrentes transcurrir el mencionado plazo de un mes sin materializar su traslado a Alemania.

En modo alguno puede ser entendido el traslado previsto en el citado artículo 11.5 del Convenio como una obligación coactiva de los Estados Miembros de poner a los solicitantes de asilo a disposición del Estado responsable de la resolución de la solicitud. Mas al contrario, se trata de un traslado a efectuar voluntariamente por parte de los solicitantes, y, el Estado de residencia de los mismos cumple con la comunicación o notificación de tal responsabilidad, asumiendo los solicitantes de asilo las consecuencias que pudieran derivarse de la falta de presentación, en el plazo de un mes, ante las autoridades responsables de la resolución. Obviamente, los solicitantes, como dispone el citado artículo 11.5, pueden impugnar tal decisión de traslado, e incluso obtener su suspensión en vía jurisdiccional, pero en todo caso, la decisión de traslado, a partir de la resolución administrativa o jurisdiccional (si ha existido medida cautelar de suspensión) cuenta con la expresada característica y connotación de voluntariedad, sin responsabilidad alguna por parte del Estado solicitante de la toma a cargo de la solicitud de asilo.

La Sala de instancia, en consecuencia, ha realizado, sobre la base de los datos expresados, una operación valorativa del material probatorio obrante en el expediente y en el pleito, y ha llegado a una conclusión determinada, que no puede en absoluto decirse que sea, como hemos expresado, absurda, contradictoria o ilógica; al contrario, era la única posible, máxime cuando además el acto objeto de las pretensiones deducidas en el recurso se limitan a la decisión de inadmisión del recurso por parte del Ministerio del Interior sin extenderse, como mantiene la Sala de instancia, a las posteriores eventualidades de la ejecución del único acuerdo impugnado.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139-2 de la Ley Jurisdiccional 29/98). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 300'00 euros, (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.