STS, 20 de Enero de 2003

El Procurador Don Tomás Alonso Ballesteros, en nombre de Don Ismael , interpuso recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de septiembre de 1.999, el cual fue admitido por la Sala, reclamándose el expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto al recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, declare nulo y sin ningún valor ni efecto, o anule, el acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de septiembre de 1.999 por el que se decidió proceder a la entrega en extradición del recurrente a las autoridades de Venezuela.

El señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, se opuso a la demanda con su escrito, expresando los hechos y fundamentos de derecho en que se funda, y solicitando la inadmisibilidad o, en su defecto, la desestimación del recurso.

El Ministerio Fiscal presentó escrito de alegaciones, formulando las que entendió pertinentes e interesando la suspensión del procedimiento y que en su momento se nos dé nuevo traslado de las actuaciones.

En virtud de auto de 26 de febrero de 2.001 se recibió a prueba el recurso, proponiéndose y practicándose las que constan unidas a las actuaciones.

El Procurador Don Tomás Alonso Ballesteros, en nombre de Don Ismael , presentó escrito a la vista de la prueba practicada, acompañando diversos documentos, que se ordenó unir a las actuaciones, dando traslado a las demás partes personadas, presentando escritos tanto el Ministerio Fiscal como el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado.

Para la votación y fallo del recurso se señaló el día 14 de enero de 2.003, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

En virtud de auto de la Sección Segunda de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional de 1 de febrero de 1.999 se declaró procedente la extradición a Venezuela de Don Ismael , para que fuese juzgado, en su caso, por los hechos y supuestos delitos que en la resolución se expresaban, debiendo el Estado venezolano dar garantías suficientes de que para el caso de que el reclamado fuese privado de libertad por dicha causa, se cumplan en su internamiento de forma efectiva las exigencias de respeto a los derechos humanos. Por auto 37/99 del Pleno de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional de 17 de junio de 1.999 se desestimó el recurso de súplica promovido por Don Ismael contra la resolución antes señalada.

Por acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de septiembre de 1.999 se decidió que, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 4/1.985, de 21 de marzo, de Extradición Pasiva, al no resultar oportuno hacer uso de las facultades que el artículo 6 de dicha Ley confiere al Consejo de Ministros, debía procederse a la entrega de Don Ismael a las autoridades de Venezuela. Un segundo acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de octubre de 1.999 resolvió suspender la ejecución del acuerdo de 10 de septiembre de 1.999, atendiendo al auto dictado el 27 de septiembre de 1.999 por la Sala Primera del Tribunal Constitucional. Dicho auto suspendía la ejecución del auto 37/99 del Pleno de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, de 17 de junio de 1.999, anteriormente aludido. El auto del Tribunal Constitucional se pronunció en el recurso de amparo 3.134/99 deducido por Don Ismael contra el auto 37/99 del Pleno de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional.

Don Ismael ha interpuesto el presente recurso contencioso- administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de septiembre de 1.999, por el que se ordenaba su entrega a las autoridades de Venezuela, solicitando en el escrito de demanda que se dicte sentencia por la que se declare nulo y sin ningún valor ni efecto, o anule, el acuerdo impugnado.

La Administración del Estado alega como causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo la falta de jurisdicción, por entender que la cuestión corresponde al orden jurisdiccional penal, y la litispendencia, por existir identidad sustancial entre el presente recurso y el recurso de amparo número 3.134/99, pendiente ante el Tribunal Constitucional.

Debemos rechazar la concurrencia de ambas causas de inadmisibilidad del recurso. De la impugnación de un acuerdo del Consejo de Ministros corresponde conocer al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Ello no significa que en el recurso se puedan plantear cuestiones que deba decidir el órgano competente del orden jurisdiccional penal, que, por tanto, podrán ser desestimadas, como a continuación habremos de expresar. Pero, en principio, el recurso contra el acuerdo del Consejo de Ministros puede suscitar temas que son de la competencia de dicho órgano administrativo revisables en la vía contencioso-administrativa o temas de procedimiento, exclusivamente administrativos, lo que determina que debamos rechazar la excepción de falta de jurisdicción, como ya ha verificado la Sala en anteriores resoluciones (sentencia de 26 de noviembre de 1.999, recurso 130/99, dictada en un procedimiento especial en materia de protección de derechos fundamentales, como el que ahora examinamos).

La excepción de litispendencia, como la solicitud del Ministerio Fiscal de que se suspenda el procedimiento hasta que se resuelva en sede constitucional la impugnación de los autos judiciales (recurso de amparo 3.134/99), tampoco pueden aceptarse, ya que el objeto del presente recurso contencioso- administrativo es el acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de septiembre de 1.999, mientras que el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional debe decidir sobre la impugnación de los autos de 1 de febrero y 17 de junio de 1.999, dictados por los órganos competentes de la Audiencia Nacional dentro de las funciones atribuidas al orden jurisdiccional penal. No concurren pues las identidades necesarias para justificar la litispendencia o la suspensión del curso del proceso.

Las cuestiones planteadas por los recursos contencioso- administrativos dirigidos contra acuerdos del Consejo de Ministros dictados en virtud de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley de Extradición Pasiva, en los que el recurrente mantiene que, al estimarse procedente la extradición por los órganos competentes de la Audiencia Nacional, se han vulnerado los derechos fundamentales que le concede la Constitución, ha sido ya abordada y resuelta por la sentencia de esta Sala de 22 de noviembre de 2.002 (recurso número 427/99), que pone de manifiesto las materias sobre las que el Consejo de Ministros no puede pronunciarse y que, por tanto, tampoco pueden ser objeto de recurso contencioso-administrativo. En su virtud, reiteraremos, en lo pertinente, lo expuesto en la mencionada sentencia, tanto por razones de unidad de doctrina como por entender que se ajusta al ordenamiento jurídico.

Como en la repetida sentencia se expresa, se trata de determinar si el Gobierno, en la posibilidad de actuación que le reconoce la Ley 4/1.985, puede controlar la posible vulneración de derechos fundamentales en que hayan podido incurrir las resoluciones de los órganos competentes de la Audiencia Nacional que declararon procedente la extradición.

La respuesta debe ser contraria a esa posibilidad de control por lo que se expresa a continuación:

1. - La Ley 4/1985, en lo que se refiere a la extradición, permite diferenciar entre el procedimiento de extradición propiamente dicho, y la actuación del Gobierno subsiguiente.

   El procedimiento está encaminado a decidir si se dan las condiciones legales para que la extradición resulte procedente, y para que en dicho procedimiento pueda ser dictada una resolución favorable a esa procedencia ha de tramitarse una primera fase administrativa, luego necesariamente seguida de una segunda fase o vía judicial sustanciada ante la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional.

   Y es a esta última Sala a la que corresponde resolver, por auto motivado, sobre la procedencia de la extradición, auto que solo es susceptible de un recurso de súplica que deberá ser resuelto por el Pleno de dicha Sala.

   Así resulta de lo establecido en los artículos 7 a 15 de la mencionada Ley 4/1985; y en coherencia con estos preceptos, el artículo 65.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional conocerá de los procedimientos judiciales de extradición pasiva.

2. - La posibilidad de actuación que corresponde al Gobierno, tras la decisión favorable a la extradición que haya adoptado la Audiencia Nacional, está regulada en los artículos 6 y 18.1, de la Ley 4/1985, que se expresan así:

   "Artículo 6:

   Si la resolución firme del Tribunal denegare la extradición, dicha resolución será definitiva y no podrá concederse aquélla.

   La resolución del Tribunal declarando procedente la extradición no será vinculante para el Gobierno, que podrá denegarla en el ejercicio de la soberanía nacional, atendiendo al principio de reciprocidad o a razones de seguridad, orden público o demás intereses esenciales para España.

   Contra lo acordado por el Gobierno no cabrá recurso alguno".

   "Artículo 18:

1. Si el Tribunal dictare auto declarando procedente la extradición, librará sin dilación testimonio del mismo al Ministerio de Justicia. El Gobierno decidirá la entrega de la persona reclamada o denegará la extradición de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 6.

   (...)".

   Por su parte, el Preámbulo de esa misma Ley 4/1985 realiza, entre otras, estas declaraciones:

   "La presente Ley mantiene el mismo sistema y principio cardinal de la anterior, en cuanto que la extradición, como acto de soberanía en relación con otros Estados, es función del Poder Ejecutivo, bajo el imperio de la Constitución y de la Ley, sin perjuicio de su aspecto técnico penal y procesal que han de resolver los Tribunales en cada caso con la intervención del Ministerio Fiscal (...)".

Se establece la facultad del Gobierno de no proceder a la extradición, aun habiéndola considerado procedente el Tribunal en base al principio de reciprocidad, soberanía, seguridad, orden público y demás intereses de España. Con ello se siguen los sistemas francés e italiano en los que la decisión favorable a la extradición no es obligatoria, si bien se precisan los criterios de esta última decisión del Gobierno tal y como establece la legislación suiza".

3. - Lo anterior revela que la decisión de si resulta procedente la extradición desde una perspectiva de legalidad corresponde al Poder Judicial, y que, dentro de éste, la específica competencia para aquella decisión está atribuida en exclusiva a la Audiencia Nacional.

   También pone de manifiesto que la actuación posterior del Gobierno es un típico acto de soberanía propio del Poder Ejecutivo, y para cuyo ejercicio el legislador ha precisado unos determinados criterios que no se refieren al control de legalidad de lo que haya decidido la Audiencia Nacional.

4. - Ese juicio de legalidad que corresponde a la Audiencia Nacional abarca también el examen de la conformidad de la extradición con los derechos fundamentales, y esto hace que la posible vulneración de estos últimos derechos en que hubiera podido incurrir la citada Audiencia Nacional debe ser controlada por los mecanismos procesales de impugnación ordinarios y extraordinarios legalmente previstos frente a sus resoluciones y, en su caso, por la vía del amparo constitucional.

5. - De todo lo anterior se deriva que no puede serle exigido o reprochado al Gobierno que no haya efectuado ese control, por ser esta una función que, además de no tenerla reconocida en la tan repetida Ley 4/1985, sería contraria a los mandatos constitucionales que proclaman la independencia y exclusividad del ejercicio del poder jurisdiccional (artículo 117 CE).

De la aplicación de lo anteriormente expuesto a las alegaciones que sirven de fundamento a la pretensión ejercitada resulta lo siguiente.

Don Ismael formula una alegación previa, poniendo de relieve el deber de los Tribunales españoles de examinar la posible vulneración de los derechos del reclamado en el país solicitante de la extradición, según doctrina consolidada del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Ahora bien, es evidente que este deber se circunscribe a los Tribunales españoles a los que, por razón de sus facultades jurisdiccionales y competencia, corresponda conocer de las referidas vulneraciones de derechos. En el presente caso, dicho conocimiento está atribuido, como ha quedado razonado, a los órganos del orden jurisdiccional penal integrados en la Audiencia Nacional (Sección Segunda y Pleno de la Sala de lo Penal, en el supuesto enjuiciado) y, en su caso, al Tribunal Constitucional que conoce del recurso de amparo promovido contra los autos de 1 de febrero y 17 de junio de 1.999.

Don Ismael alega que es inviable su extradición por tener la cualidad de español, considerando vulnerados los artículos 13.3 y 14 de la Constitución, 3 de la Ley de Extranjería y el Tratado de Extradición entre Venezuela y el Reino de España de 7 de junio de 1.988; que se ha infringido al concederse su extradición el artículo 13.3 de la Constitución por no concurrir la reciprocidad en materia de extradición entre España y Venezuela; que se ha violado el artículo 15 de la Constitución, en cuanto al derecho a no sufrir tratos inhumanos o degradantes; que se ha vulnerado su derecho a la libertad personal (artículo 17 de la Constitución en relación con el artículo 5 del Convenio Europeo sobre Derechos Humanos) ante la inevitabilidad de la prisión preventiva en Venezuela; que se han conculcado sus derechos al Juez imparcial y al Juez natural u ordinario predeterminado por la ley (artículo 24.2 de la Constitución). Estas infracciones aparecen expuestas en los fundamentos de derecho primero a sexto del escrito de demanda. Dejando a un lado que en ocasiones se mencionan preceptos de la Constitución (artículo 13.3) y de la legislación ordinaria que no están amparados por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona (que sólo comprende la tutela de los derechos establecidos en los artículos 14 a 29 y, en cuanto subsista, de la objeción de conciencia del artículo 30 de la Constitución); dejando esta limitación a un lado, lo cierto es que todas las vulneraciones alegadas fueron hechas valer o debieron serlo ante los órganos correspondientes del orden jurisdiccional penal de la Audiencia Nacional, que son los que tienen atribuida en nuestra legislación la competencia para pronunciarse sobre tales materias y decidir si la extradición es o no procedente, conforme previene el artículo 15.1 de la Ley de Extradición Pasiva. Las resoluciones dictadas por dichos órganos, en el caso examinado los autos de 1 de febrero y 17 de junio de 1.999, son susceptibles de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, que Don Ismael ha interpuesto con el número 3.134/99. Las referidas cuestiones se encuentran decididas por los órganos penales de la Audiencia Nacional o suscitadas ante el Tribunal Constitucional. El Consejo de Ministros, que debe limitar su actuación en la forma prevenida por los artículos 6 y 18 de la Ley de Extradición Pasiva, como ya hemos razonado, no tiene facultad para pronunciarse sobre las referidas vulneraciones de derechos fundamentales, ni tampoco esta Sala al revisar el acuerdo de 10 de septiembre de 1.999. Las alegaciones aludidas deben pues ser desestimadas, por no ser competencia del Consejo de Ministros decidir sobre ellas, alterando, modificando o revisando las resoluciones de los órganos penales de la Audiencia Nacional, o, en su caso, anticipando las declaraciones que sobre la materia haya de expresar el Tribunal Constitucional.

Don Ismael suscita la cuestión de la falta de prestación por parte de la República de Venezuela de las garantías exigidas por la Audiencia Nacional para posibilitar su extradición. Esta es una materia que debe ser decidida en ejecución de los autos dictados por los órganos de la Audiencia Nacional, como perteneciente al ámbito de las garantías y condiciones que resultan pertinentes para conceder la extradición y, por tanto, a la procedencia de la misma. Cualquier cuestión sobre tales garantías forma parte de los requisitos legales que deben ser analizados para decidir sobre la procedencia de la extradición y están pues sometidos a las competencias propias de la Audiencia Nacional y, en su caso, del Tribunal Constitucional.

En cuanto a una posible exculpación de Don Ismael por sentencias firmes dictadas en Venezuela es tema que no se suscitó en la demanda; que corresponde a un hecho que no afecta a la nulidad o anulabilidad del acuerdo de 10 de septiembre de 1.999, sino a su efectividad, por lo que debe hacerse valer ante los órganos jurisdiccionales competentes como incidente de ejecución de los autos que han declarado procedente la extradición.

Debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo, sin que apreciemos circunstancias que den lugar a una especial imposición de costas (artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción).