STS, 4 de Julio de 2005

Ponente:PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
Número de Recurso:8412/1999
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución: 4 de Julio de 2005
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

EXTINCIÓN DE LAS FUNDACIONES. COMPETENCIA. En la extinción de las fundaciones es la voluntad del Patronato la que cuenta y, en su defecto, es el Juez de Primera Instancia en lo Civil del domicilio de aquella, el llamado a pronunciarse sobre la procedencia de la extinción acordada, supliendo la negativa del primero a ratificarla. Se inadmite el recurso contencioso administrativo. Se desestima el recurso de casación

 
ÍNDICE
CONTENIDO

RAMON TRILLO TORRESJUAN JOSE GONZALEZ RIVASNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENPABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAAGUSTIN PUENTE PRIETO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Julio de dos mil cinco.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 8412/1999, interpuesto por la FUNDACIÓN CULTURAL BANESTO, representada por el Procurador don Jaime Briones Méndez, contra la Sentencia dictada el 14 de julio de 1999 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso nº 629/1997, sobre acuerdo de extinción de la Fundación Cultural Banesto.

Se ha personado, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN, representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS

PRIMERO

Estimar la causa de inadmisibilidad de falta de Jurisdicción planteada por la Abogacía del Estado, y, en consecuencia, inadmitir el recurso contencioso administrativo promovido por el Procurador don Jaime Briones Méndez, en nombre y representación de FUNDACIÓN CULTURAL BANESTO, contra la resolución de la MINISTRA DE CULTURA de 8 de junio de 1.995 por la que se acuerda no ratificar el acuerdo de extinción de la "Fundación Cultural Banesto", adoptado en reunión de su Patronato de fecha 12 de diciembre de 1.994.

SEGUNDO

Declarar que es la Jurisdicción Civil la competente para el enjuiciamiento y resolución de la presente controversia.

TERCERO

No procede hacer expresa declaración en materia de costas."

SEGUNDO

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación don Jaime Briones Méndez, en representación de la FUNDACIÓN CULTURAL BANESTO. En el escrito de interposición, presentado con fecha 4 de diciembre de 1999 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer el motivo que estimó oportuno, solicitó a la Sala:

"(...) dicte sentencia por la que, anulando la sentencia recurrida, y declarando competente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, resuelva sobre el fondo del asunto de conformidad con los términos interesados en nuestro escrito de demanda, con imposición de las costas a la parte contraria".

Por otrosí digo interesó la celebración de vista y por Segundo Otrosí Digo invocó el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva y a un proceso sin dilaciones indebidas, conforme --dijo-- al artículo 24 de la Constitución y a los efectos prevenidos en el artículo 44.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

TERCERO

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos y, por providencia de 3 de abril de 2001, se hizo entrega del escrito de interposición al Abogado del Estado para que formalizara su oposición, lo que verificó mediante escrito, presentado el 29 de mayo de 2001, en el que solicitó "se dicte sentencia que lo desestime".

CUARTO

Mediante providencia de 23 de mayo de 2005 se señaló para votación y fallo el día 29 de junio de 2005, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Patronato de la Fundación Cultural Banesto adoptó el 12 de diciembre de 1994 diversos acuerdos relativos a su extinción. Lo hizo por apreciar la concurrencia de la causa prevista en el artículo 26 c) de sus estatutos. Conforme a ese precepto, la Fundación se extinguirá, revirtiendo su patrimonio a la entidad fundadora, en caso de que se produzca "un cambio normativo sustancial en la regulación del régimen jurídico de las fundaciones en general y/o de las fundaciones culturales en particular". Dicho cambio no era otro que el supuesto por la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés Cultural, la cual entró en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, es decir, el 26 de noviembre de 1994 ya que se publicó el 25.

El Patronato, de conformidad con el artículo 30.2 de esa Ley 30/1994, solicitó el 15 de diciembre de 1994 la ratificación por el Protectorado, ejercido por el Ministerio de Cultura, de los mencionados acuerdos relativos a la extinción. Sin embargo, la Ministra de Cultura, por resolución de 8 de junio de 1995, la denegó, justificando su decisión en que la apreciación por el Patronato de la Fundación Cultural Banesto de que se había producido un cambio normativo sustancial en el régimen de las fundaciones era imprecisa e injustificada. En efecto, el parecer de la Ministra, expresado tras recabar diversos informes y oir al Consejo de Estado, era que no se había producido la alteración que contemplan como causa de extinción los estatutos de la Fundación Cultural Banesto. Añadía, además, que, de las disposiciones final y transitoria primera de la Ley 30/1994, se deducía la aplicación general de su artículo 29 [en realidad, es el artículo 31.2 el que lo dispone] que impide la reversión a los fundadores del patrimonio de la Fundación.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra este acto, en la demanda se alegó que, efectivamente, la resolución ministerial de 8 de junio de 1995 era un acto administrativo enjuiciable por esta Jurisdicción Contencioso Administrativa y que se había producido una modificación sustancial del régimen jurídico de las fundaciones. Precisamente, la que supone, sobre todo pero no únicamente, ese artículo 31.2 que, en caso de extinción, destina los bienes fundacionales a las fundaciones o entidades no lucrativas privadas que persigan fines de interés general y que tengan afectados sus bienes, incluso para el supuesto de su disolución, a la consecución de aquellos y que hayan sido designados en el negocio fundacional o en el estatuto de la fundación extinguida. A falta de ellas, sigue diciendo el artículo 31.2 que el destino de los bienes podrá ser decidido en favor de esas mismas fundaciones o entidades mencionadas, por el Patronato cuando tenga reconocida esa facultad por el fundador y que, a falta de esa facultad, corresponderá al Protectorado cumplir tal cometido. Además, seguía la demanda, la nueva regulación de la intervención del Protectorado y los requisitos establecidos para que las fundaciones se beneficien del régimen fiscal previsto por el legislador completan las novedades que hacen aplicable la causa de extinción del artículo 26 c) de los estatutos de la Fundación Cultural Banesto. También argumentaba que, en tanto no transcurrieran los dos años que la disposición transitoria segunda de la Ley 30/1994 concede a las fundaciones preexistentes para adaptar sus estatutos a la regulación que establece, seguiría aplicándose el anterior régimen sobre el destino del patrimonio en caso de extinción, de manera que el de la Fundación Cultural Banesto revertiría a la entidad fundadora.

SEGUNDO

La Sentencia ahora impugnada inadmitió el recurso de la Fundación Cultural Banesto al acoger la causa de inadmisión invocada por el Abogado del Estado: se trata de la prevista en el artículo 82 a) de la anterior Ley de la Jurisdicción. Es decir, la falta de jurisdicción de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo.

Así, la Sala de la Audiencia Nacional reconoce que se combate un acto emanado de la Ministra de Cultura en el ejercicio de las funciones que al Protectorado atribuye la Ley 30/1994, en particular, la de ratificar los acuerdos del Patronato sobre la extinción de la Fundación Cultural Banesto. Asimismo, recuerda que el artículo 35 de ese texto legal dispone que los actos del Protectorado que pongan fin a la vía administrativa serán impugnables ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. No obstante, observa que es distinto el régimen jurídico de la "modificación, fusión y extinción de la Fundación" (capítulo VI de la Ley 30/1994), al de "las actuaciones propiamente de Protectorado" (capítulo VII). Estos últimos serían actos de imperio, fiscalizables ante esta Jurisdicción, mientras que en los primeros la intervención del Protectorado no reviste ese carácter. Así, pues, decidida la extinción por el Patronato por darse la causa prevista en el artículo 29 e) de la Ley ("cualquier otra causa prevista en el acto constitutivo o en los Estatutos") y denegada la necesaria ratificación por el Protectorado (artículo 30.2), se requiere una resolución judicial motivada que, en este supuesto, podrá ser solicitada por el Patronato. Ahora bien, sigue la Sentencia, el mismo artículo 30 de la Ley 30/1994 aclara que los procedimientos judiciales contemplados en él "se tramitarán ante el Juzgado de Primera Instancia del domicilio de la Fundación y se sustanciarán según lo dispuesto para los incidentes en la Ley de Enjuiciamiento Civil".

Precisamente, en virtud de esta previsión aprecia la concurrencia de la causa de inadmisión aducida por el Abogado del Estado e inadmite el recurso, no sin antes advertir que las alegaciones efectuadas en conclusiones por la Fundación Cultural Banesto sobre la litispendencia constatada por la jurisdicción civil en el proceso instado ante ella por la recurrente, precisamente en atención a la existencia de este recurso contencioso-administrativo, no eran procedentes. Para ello se amparó en el artículo 79.1 de la Ley de la Jurisdicción conforme al cual no podrán suscitarse en este trámite cuestiones no planteadas en los escritos de demanda y de contestación a la demanda, en los que, efectivamente, nada se dijo al respecto.

TERCERO

El recurso de casación contiene un único motivo. Es el del artículo 88.1 a) de la Ley de la Jurisdicción y denuncia "defecto en el ejercicio de la Jurisdicción con infracción de los artículos 35 de la Ley de Fundaciones de 24 de noviembre de 1994, 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa".

Explica que los actos del Protectorado, según ese artículo 35, son impugnables ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Que el Protectorado lo ejerce la Administración General del Estado, de acuerdo con el artículo 32.2 de la Ley. Que los actos de los Ministros adoptados en el ejercicio de sus competencias ponen fin a la vía administrativa según la disposición adicional novena b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y, por todo ello, dice que la Sentencia ha dejado inaplicado ese artículo 35. En efecto, tras repasar el razonamiento de la Sala de instancia, le reprocha que, apoyándose solamente en consideraciones formales pierda de vista el conjunto de la regulación legal y no repare en que la ratificación del acuerdo de extinción tomado por el Patronato de la Fundación es un acto del Protectorado que no tiene por qué verse excluido del control por la Jurisdicción Contencioso Administrativa previsto por el artículo 35 ya que cuando la Administración interviene para ratificar o no un acuerdo del Patronato no puede considerarse que lo haga como un sujeto particular y en función de intereses meramente privados. Por el contrario, desempeña una función pública de control que no puede explicarse sino desde la perspectiva de los intereses generales que fundan la actuación administrativa. En este sentido, invoca en apoyo de su posición la Sentencia de esta Sala de 21 de abril de 1999 que consideró contraria a Derecho la denegación del acuerdo de extinción de la Fundación "Patronato Social Jesús Obrero", extinción rechazada por el Ministerio de Asuntos Sociales que ejercía su Protectorado.

A todo lo anterior añade que el Reglamento de Fundaciones de Competencia Estatal (Real Decreto 316/1996, de 22 de febrero) confirma la interpretación que está defendiendo, pues incluye entre las atribuciones del Protectorado (artículo 22) las previstas en su apartado 6 como "funciones en relación con la modificación, fusión y extinción de las fundaciones", entre las que menciona la de: "e) Ratificar el acuerdo del Patronato sobre la extinción de la Fundación cuando se hubiese realizado íntegramente el fin, sea imposible su realización o concurra otra causa prevista en los Estatutos".

En definitiva, dice el escrito de interposición, la Sentencia impugnada incurre en el error de tener por incompatibles y excluyentes las dos vías jurisdiccionales que contempla la Ley 30/1994: la civil del artículo 30.4 y la contencioso-administrativa del artículo 35 cuando no lo son, pues responden a la doble cara o vertiente de las fundaciones en las que confluyen el derecho subjetivo privado atinente a la fundación misma que se manifiesta en el momento de la extinción y el acto administrativo del Protectorado. De ahí que nada impida que el Patronato pueda acudir a la jurisdicción civil para, en defecto de la ratificación de aquél, hacer valer la causa extintiva o a la jurisdicción contencioso-administrativa para fiscalizar un acto sujeto al Derecho Administrativo como lo es el acuerdo denegatorio de la ratificación.

Por lo demás, en otrosí, la Fundación Cultural Banesto denuncia la denegación de justicia, contraria al artículo 24 de la Constitución que está sufriendo, pues el Juzgado de Primera Instancia nº 50 de los de Madrid ante el que formuló demanda incidental sobre declaración de extinción acogió en su Sentencia de 29 de enero de 1998 la excepción de litispendencia opuesta por el Abogado del Estado, precisamente en atención al presente proceso contencioso-administrativo. De esta manera, ninguna jurisdicción se ha pronunciado sobre sus pretensiones de fondo produciéndosele --nos dice-- la denegación que denuncia.

CUARTO

El Abogado del Estado mantiene una posición singular. Por un lado, se remite a los argumentos de la Sentencia, haciendo salvedad de que lo hace al margen de su opinión particular. Por el otro, nos ofrece argumentos adicionales para el caso de que la Sala no compartiera los razonamientos expresados en los fundamentos jurídicos de aquélla. Esos argumentos subsidiarios consisten en advertir que lo que debe decidirse aquí no es la procedencia de la extinción de la Fundación, asunto sobre el que ha de pronunciarse la Jurisdicción civil, sino si la resolución ministerial no puede ser otra que la de ratificación del acuerdo de extinción tomado por el Patronato. A este respecto, apunta que las funciones atribuidas al Protectorado no son todas de la misma naturaleza. En efecto, hay casos en los que sustituye al Patronato, convirtiéndose en órgano de la propia Fundación, pero en otros interviene desde su exterior, como sucede en los casos en que debe autorizar o ratificar los acuerdos de aquél. En este último caso, el Protectorado ejerce una competencia propia para dar un complemento a la declaración de voluntad expresada por el órgano de la Fundación.

Desde esa perspectiva y refiriéndose al caso concreto aquí debatido, dice que negarse a prestar la ratificación que se le pidió no es necesariamente ilegal salvo que medie capricho, arbitrariedad o desviación de poder. Sobre todo cuando es especialmente discutible que concurra la causa de extinción invocada. Y es que, a juicio del Abogado del Estado, no se ha producido el cambio normativo sustancial en el régimen jurídico de las fundaciones alegado por el Patronato, pues su configuración es la misma que antes de la Ley 30/1994, habiendo cambiado únicamente su funcionamiento y aspectos accesorios. Añade que pretender la extinción en este momento como consecuencia de las disposiciones transitorias significa un fraude de ley, pues busca privatizar el patrimonio en contra de lo previsto en el texto legal. Ahora bien, todo esto lo dice, no para entrar en el fondo de si procede o no la extinción, sino para poner de manifiesto que la Administración tenía dudas sobre la oportunidad y legalidad de la misma, las cuales son razones adicionales para negar la ratificación que se le pidió.

Termina el Abogado del Estado diciendo que "este acto administrativo de la negativa a la ratificación, es un acto administrativo que no puede considerarse contrario a Derecho, y debe confirmarse. Todo ello sin perjuicio de que la cuestión de fondo sobre la extinción o no de la Fundación, en función de sus Estatutos pueda ser resuelta por los Tribunales. Pero si ello procede, los Tribunales que han de decidir sobre esta extinción, no son los del orden contencioso administrativo, sino los del orden civil, como así expresamente lo establece la Ley de Fundaciones".

QUINTO

Debemos desestimar el motivo de casación pues no ha existido el defecto de jurisdicción alegado por la Fundación Cultural Banesto. Por el contrario, la Sentencia de la Audiencia Nacional ha aplicado correctamente las previsiones de la Ley 30/1994 al considerar que es el Juez de Primera Instancia del domicilio de la Fundación el llamado a pronunciarse sobre la procedencia de la extinción acordada, supliendo la negativa del Protectorado a ratificarla.

La solución del presente recurso requiere precisar previamente cuál es el sentido de las distintas atribuciones conferidas al Protectorado de las Fundaciones, pues solamente cuando se haya esclarecido será posible explicar el régimen jurídico al que están sujetos los actos a través de los que se manifiesta su ejercicio. Se trata de una cuestión en la que esta Sala y Sección ha tenido ya ocasión de adentrarse. Así, la Sentencia de 20 de diciembre de 2003 (casación 5301/1998) lo hizo a la hora de precisar si figura entre los cometidos del Protectorado el control de la vida interna de la fundación y, en particular, de los actos de cese de alguno o algunos de los patronos. Para responder negativamente a esa pregunta, la Sala tuvo que examinar no sólo las funciones asignadas al Protectorado sino también la finalidad a la que responde cada una de ellas. Se trata de un análisis complejo dada la naturaleza de las fundaciones y la imbricación en diversos aspectos de su vida de la intervención administrativa.

Y es que las fundaciones son, ante todo, personas jurídicas de Derecho privado, surgidas de la autonomía de los particulares y ajenas a la organización pública. No obstante, la relevancia que la Constitución les asigna cuando reconoce en su artículo 34 el derecho de fundación para fines de interés general y las somete, además de a la regulación legal, a las previsiones de su artículo 22.2 y 4, hace que, precisamente en atención a esos fines de interés general, el legislador haya previsto la intervención del Protectorado, ejercido por la Administración General del Estado respecto de las fundaciones de competencia estatal, en diversos aspectos de las mismas. Protectorado que, nos dice el artículo 32.1 de la Ley 30/1994, tiene por misión facilitar el recto ejercicio del derecho de fundación y asegurar la legalidad de su constitución y funcionamiento. Y a esos objetivos se orientan las facultades que le confieren los artículos 32 y siguientes, así como las que se hallan en otros preceptos de ese texto legal.

La Sentencia de 20 de diciembre de 2003 señalaba que, dada la naturaleza privada de las fundaciones, sus litigios, en principio, están comprendidos dentro del ámbito jurisdiccional del orden civil delimitado por el artículo 22.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que establece: "En el orden civil, los Juzgados y Tribunales españoles serán competentes: 1º Con carácter exclusivo, (...) en materia de constitución, validez, nulidad o disolución de sociedades o personas jurídicas que tengan su domicilio en territorio español, así como respecto de los acuerdos y decisiones de sus órganos (...)". Se trata de saber, entonces, si los actos del Protectorado como el que ha dado lugar a este proceso han de seguir, también, esa regla o, si, como sostiene la recurrente, en cuanto emanados de la Administración General del Estado también son susceptibles de fiscalización por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por otra parte, decía esa Sentencia que, precisamente por ser privada la naturaleza de las fundaciones, la intervención del Protectorado en lo relativo a su constitución se orienta más a la constatación de los elementos estructurales exigidos legalmente para su nacimiento. En cambio, la que se ocupa de su funcionamiento consiste en la vigilancia de que la actuación externa de la fundación en cuanto persona jurídica no se aparte de los intereses generales que encarna. Eso hacía, continuaba la Sentencia, que las controversias internas de una fundación privada no fueran distintas de las que suscita cualquier otra figura personificada de Derecho Privado, como lo confirman las reiteradas llamadas a la Jurisdicción civil que contiene la Ley 30/1994 y ahora la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, que ha sustituido a la anterior.

SEXTO

En línea con lo que acabamos de decir, interesa comprobar de qué manera afronta la Ley 30/1994 el nacimiento, las transformaciones y la extinción de las fundaciones. Es decir, los momentos más destacados de la vida de estas entidades. Pues bien, importa subrayar que en la constitución de la fundación es la voluntad de los que la crean la que prevalece. Los artículos 6 a 11 se limitan a prescribir los requisitos de capacidad y de forma que han de observarse a la hora de crearla, insistiendo especialmente en el contenido de la escritura fundacional, de los estatutos y en la dotación patrimonial. Las decisiones correspondientes de los fundadores no están sometidas a control ni supervisión del Protectorado, previéndose como única intervención de la Administración en esta fase la necesaria inscripción en el Registro de Fundaciones (artículos 11 y 36).

Y lo mismo sucede cuando de la modificación, fusión y extinción se trata. Ahora bien, en estas hipótesis la Ley ha puesto en manos del Protectorado algunas formas de intervención más incisivas, si bien siempre mirando a preservar los fines fundacionales y manteniéndolas en el plano de la legalidad. Así, es el Patronato el que tiene la facultad de adoptar las decisiones correspondientes para la modificación de los estatutos pero ha de contar con la autorización previa del Protectorado (artículo 27.1), el cual puede, incluso, disponerla de oficio o a instancia de quien tenga interés legítimo, cuando el Patronato no cumpla el deber de hacerla en el caso de que la variación de las circunstancias impidan a la fundación actuar satisfactoriamente conforme a sus estatutos (artículos 27.3). Además, la Ley autoriza al Protectorado a oponerse por razones de legalidad y mediante acuerdo motivado a la nueva redacción o modificación estatutarias (artículo 27.4) que han de serle comunicadas.

De igual modo, se reconoce al Protectorado la facultad de oponerse a la fusión con otra fundación (artículo 28) decidida por los respectivos Patronatos, pero solamente por motivos de legalidad y mediante acuerdo motivado que deberá adoptarse en el plazo máximo de tres meses a contar desde que le fueren notificados los acuerdos de las fundaciones afectadas. Asimismo, puede el Protectorado solicitar de la autoridad judicial la fusión de aquellas fundaciones que no puedan cumplir sus fines por sí mismas, estos sean análogos y exista oposición de sus órganos de gobierno, no habiéndolo prohibido el fundador. Tal solicitud, añade este precepto legal, habrá de formularse ante el Juzgado de Primera Instancia del domicilio de la Fundación, sustanciándose conforme a lo dispuesto para los incidentes por la Ley de Enjuiciamiento Civil.

SÉPTIMO

En este contexto se inscriben las normas sobre la extinción respecto de las cuales se discute en este proceso. Y tal como sucede con las relativas a la constitución, a la modificación de estatutos y a la fusión es a la voluntad privada expresada por el Patronato a la que atribuyen la decisión, si bien sujeta a la concurrencia de las causas previstas en el artículo 29, que, a su vez, enlazan con las contempladas en los estatutos. El Protectorado interviene para ratificar la decisión extintiva del Patronato cuando se hubiere alcanzado el fin fundacional, sea imposible realizarlo o concurra cualquier otra causa prevista en los estatutos. Y, de darse alguna de estas causas de extinción, y no ratificar el Protectorado el acuerdo del Patronato o de no existir este acuerdo, será la autoridad judicial la que, en resolución motivada, supla la falta de acuerdo del Patronato o la negativa del Protectorado a ratificar el que éste hubiere adoptado. Autoridad judicial que también ha de intervenir dictando una resolución motivada cuando concurra cualquier otra causa de extinción prevista legalmente y distinta de las relacionadas en el artículo 29. Por lo demás, el artículo 30.4 advierte que será el Juzgado de Primera Instancia del domicilio de la Fundación el llamado a tomar estas decisiones y que deberá hacerlo siguiendo lo dispuesto para los incidentes en la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Vemos, pues, que tratándose de acordar la extinción de la Fundación es la voluntad del Patronato la que cuenta y, en su defecto, la del Juez civil, lo cual es coherente, no sólo con la naturaleza de la Fundación, sino también con las garantías con las que el artículo 34 de la Constitución rodea el ejercicio del derecho de fundación. En efecto, configurado como una manifestación de la autonomía de los particulares, a ellos corresponde darle vida y ponerle término conforme a sus estatutos y a la Ley. Y, como en otros casos en que el legislador confía al Juez la adopción de decisiones sobre la vida privada de las personas, completando o sustituyendo su voluntad, llama al Juez civil para ejercer esos cometidos. Justamente, como ha hecho aquí la Ley 30/1994. Ha de repararse, además, en que el cometido del Protectorado en todo el diseño legal es subsidiario y no determinante pues o se adhiere a lo resuelto por el Patronato o promueve la decisión judicial. Carece, pues, de propia sustantividad. Por todo ello, tiene sentido que, cuando el apartado 4 del artículo 30 de la Ley 30/1994 dice que los procedimientos judiciales derivados de este artículo se tramitarán por el Juzgado de Primera Instancia, incluya la resolución del Protectorado de no ratificar el acuerdo de extinción tomado por el Patronato y que eso excluya, en este caso, la aplicación de la regla general del artículo 35.

Esta interpretación no sólo se ajusta a la letra de la Ley. Responde, además, al espíritu que la anima y evita que sobre un mismo punto litigioso se pronuncien dos jurisdicciones diferentes, lo que rompería los principios que rigen nuestro ordenamiento procesal y sería fuente de inseguridad jurídica. En otras palabras, es la más coherente con el sistema que sigue la Ley 30/1994. Y es que, de seguir la posición defendida por la Fundación Cultural Banesto e, incluso, la que el Abogado del Estado mantiene con carácter subsidiario, resultaría que entrarían a conocer sobre la concurrencia o no de la causa de extinción invocada tanto el Juez civil, que es el llamado a juzgar ese extremo según determinación expresa de la Ley, cuanto el Juez administrativo. El primero, porque es su cometido. El segundo porque, aceptado que tiene jurisdicción sobre él, no hay razón para que detenga su enjuiciamiento en las cuestiones formales. Debiendo examinar la legalidad o ilegalidad de ese acto del Protectorado, no tendrá más remedio que decidir si concurría o no la causa de extinción invocada por el Patronato.

Por lo demás, ha sido el propio legislador el que ha venido a confirmar que el artículo 30.4 de la Ley 30/1994 contiene una regla especial respecto de la general de su artículo 35. Así, la vigente Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, manteniendo el mismo régimen que en la anterior en lo que respecta, entre otras cosas, a la extinción por la causa que en este caso se ha dado, ha sacado de los artículos 30 y 32 --que regulan la fusión y la extinción, respectivamente-- la mención de cuál es la autoridad judicial que ha de resolver los procedimientos judiciales a los que se refieren uno y otro. Ahora es el artículo 43 de la Ley 50/2002 el que sistematiza el régimen de recursos jurisdiccionales en los siguientes términos:

"Artículo 43. Recursos jurisdiccionales

  1. Los actos del Protectorado ponen fin a la vía administrativa y serán impugnables ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

  2. Las resoluciones dictadas en los recursos contra la calificación de los Registros de Fundaciones ponen fin a la vía administrativa y podrán ser impugnadas ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo.

  3. Corresponderá al Juzgado de Primera Instancia del domicilio de la fundación conocer, de acuerdo con los trámites del proceso declarativo que corresponda, de las pretensiones a las que se refieren los arts. 9.4; 13.2; 17.3; 18.2.d); 18.3; 29.3; 30.4; 32.2, 3 y 4; 35.2 y 42.2 de la presente Ley".

Pues, bien el artículo 32.2 de la nueva Ley reproduce el artículo 30.2 de la Ley de 1994. Este cambio sistemático supone una clara mejora técnica que despeja las dudas que pudieran plantearse con la redacción de 1994 y confirma la interpretación seguida por la Sala de instancia, que guarda sintonía con el planteamiento asumido por la Sentencia de 20 de diciembre de 2003. En definitiva, los actos del Protectorado que ponen fin a la vía administrativa son impugnables ante esta Jurisdicción excepto en los casos en los que la propia Ley los somete al conocimiento de la Jurisdicción civil que es lo que sucede con la negativa a ratificar el acuerdo de extinción tomado por el Patronato en virtud de la causa prevista en el artículo 29 e) de la Ley 30/1994.

OCTAVO

Solamente nos quedan por hacer tres precisiones. La primera tiene que ver con la alegación del Real Decreto 316/1996, de 22 de febrero, que hace la Fundación Cultural Banesto. En contra de lo que sostiene, no demuestra la razón de su tesis pues la inclusión por un precepto reglamentario entre las atribuciones del Protectorado de la ratificación de los acuerdos de extinción adoptados por el Patronato no supone sino reiterar lo que ya dice la Ley. Y eso no es contradictorio con que el mismo texto legal disponga para este caso un régimen de impugnación jurisdiccional distinto del que establece con carácter general para los actos del Protectorado. Todo ello sin contar con que el reglamento se interpreta desde la Ley y no la Ley desde el reglamento.

La segunda precisión se refiere a la Sentencia de esta Sala de 21 de abril de 1999 (casación 4483/1983) que invoca la recurrente en apoyo de su tesis. Es claro que no puede traerse a colación porque contempla un supuesto distinto al que aquí se ha planteado y, sobre todo, porque lo hace bajo una normativa diferente a la aplicada en este caso. En efecto, lo que allí se dilucidaba giraba en torno al artículo 55 del Decreto 2930/1972, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de las Fundaciones culturales privadas y entidades análogas y de los servicios administrativos encargados del protectorado sobre las mismas.

Precepto que examinaba fundamentalmente desde dos ángulos: por un lado, en lo que respecta a si el Protectorado debía resolver expresamente sobre la procedencia de la extinción de una Fundación o si bastaba la resolución por silencio; por el otro, en cuanto a si la fundación a la que se refería disponía o no de bienes suficientes para realizar sus fines. A lo primero respondió la Sentencia del Tribunal Supremo que el artículo 55 exigía un acuerdo expreso, no bastando, por tanto, con el silencio administrativo y, por ello, anuló la de instancia que lo consideró suficiente. Respecto de lo segundo, en contra de lo apreciado por la Administración y tal como lo había visto la Sentencia de instancia, concluyó que eran insuficientes y procedía, por tanto, la extinción solicitada, que el Protectorado había negado tácitamente. Pero, además de ser distintos los supuestos, sucede que, a diferencia de lo que disponen los artículos 30.4 de la Ley 30/1994 y 43 de la Ley 50/2002, ese Decreto no establecía la regla especial de que fuera el Juzgado de Primera Instancia el que conociera de los procedimientos relacionados con la extinción de la Fundación. Y esto es lo que impide utilizar esa Sentencia de 1999 en apoyo de las pretensiones rechazadas en la instancia.

En cuanto a la denegación de justicia que alega en otrosí la recurrente cabe decir que, confirmada con esta Sentencia la conformidad al ordenamiento jurídico de la de la Audiencia Nacional, no hay obstáculo procesal que impida el pronunciamiento de la Jurisdicción civil sobre el fondo. En cualquier caso, debemos observar que la situación producida no es ajena al proceder de la Fundación Cultural Banesto desde el momento en que ha sometido la misma cuestión a los órganos de dos jurisdicciones diferentes.

NOVENO

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 3.000 ¤. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y la importancia del recurso, derivada de su complejidad y la dedicación exigida para la formulación de la oposición.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

FALLAMOS

Que no ha lugar al recurso de casación nº 8412/1999, interpuesto por la Fundación Cultural Banesto contra la sentencia dictada el 14 de julio de 1999, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional y recaida en el recurso 629/1997, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.