STS, 11 de Julio de 2007

Por escrito fechado de entrada en el Tribunal Superior de Justicia de Navarra el 31 de marzo de 2005, don Plácido solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de fecha 21 de mayo de 2004 dictada en el recurso número 709/03 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra.

El fallo de la sentencia cuya extensión se pretende dispuso literalmente:

"Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra acuerdo de la Dirección General de la Guardia Civil de 16 de abril de 2003 por el que se desestima la reclamación formulada por el recurrente D. Juan María, en la que se interesa el abono de la indemnización que proceda por el tiempo de servicio que ha sido realizado por encima de la jornada ordinaria de trabajo establecida para los miembros de la Guardia Civil, anulando dicho acuerdo por no ser ajustado a derecho, declarando el derecho del recurrente a la percepción de gratificaciones por el exceso de horario prestado, desde el día 13 de marzo de 1998 sobre la jornada ordinaria establecida para los miembros de la Guardia Civil, según se encuentra acreditado en las certificaciones o informes existentes al respecto en las actuaciones, condenando a la Administración a su pago, calculando dicho importe de las gratificaciones en ejecución de sentencia en la forma expresada en el fundamento de derecho 5º precedente, y aplicando a la cantidad resultante el interés legal desde la fecha de la reclamación en vía administrativa, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes".

El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra los Autos de 20 de mayo de 2005 y 6 de septiembre de 2005 de extensión de efectos de la sentencia dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de fecha 21 de mayo de 2004 .

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día cuatro de julio de dos mil siete.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Presidente de la Sala

El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de los Autos dictados el 20 de mayo de 2005 y el 6 de septiembre de 2005 por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que reconocieron la extensión de efectos de la sentencia de 21 de mayo de 2004 . En el caso examinado señalan los autos recurridos:

1. En el Auto de 20 de mayo de 2005, tras afirmar la concurrencia de los requisitos jurídico procesales en la solicitud de extensión de efectos a la Sala, competencia territorial y plazo, en el aspecto jurídico material analiza si se da la identidad de situación jurídica entre el solicitante de la extensión y el favorecido por el fallo de la sentencia cuya extensión se postula, concluyendo afirmativamente por las siguientes razones:

   (...) Sobre tal cuestión ha de decirse que aunque posiblemente el solicitante debió efectuar un mayor esfuerzo probatorio sobre la cuestión, solicitando al menos de la Administración la emisión de documentación sobre los servicios extraordinarios prestados, no por ello puede entenderse que tal circunstancia de la prestación de servicios no se encuentre acreditada, pues puede deducirse del conjunto de las actuaciones habidas, sin perjuicio de la posterior concreción en ejecución de esta resolución del montante económico exacto del tal prestación de servicios. Tal conclusión encuentra apoyo en las siguientes consideraciones: A) Que el recurrente ha afirmado en el escrito de solicitud de extensión de efectos que se encontraba en identidad de situaciones (...). Por ello, fijado este presupuesto, la Administración debió al menos negar esta premisa fáctica, habiéndose limitado a efectuar consideraciones sobre la improcedencia del abono de gratificaciones, con lo que viene a reconocer que la situación fáctica existente es idéntica a la contemplada en la sentencia objeto de ejecución. B) Que nos encontramos en un procedimiento incidental de ejecución de sentencia en el que, por su propia naturaleza, de lo que se trata es de hacer extensivos los efectos de dicha sentencia, una vez firme la misma, a quienes no fueron partes en el proceso (...). Desde esta perspectiva es la Administración encargada de la ejecución a quien primariamente corresponde -como es propio del régimen ordinario de ejecución de sentencias contenciosas- efectuar todas las actuaciones precisas con tal carácter de ejecución. De esta forma su silencio sobre la identidad, ha de entenderse como aquiescencia a lo afirmado sobre el particular por el solicitante. La no remisión de antecedente alguno, pese a lo acordado al respecto por la Sala, es sumamente expresivo de lo que se ha afirmado anteriormente. C) Ha de considerarse que nos encontramos en un incidente de ejecución de sentencia en el que es posible solicitar actuaciones probatorias, mas solo si las mismas resultan precisas a tenor de la oposición formulada por la parte ejecutada (así puede deducirse del artículo 560 LEC ), y en este caso no existe oposición por parte de la Administración a la concurrencia de los hechos constitutivos de su pretensión por el solicitante, cual es la afirmada identidad de situaciones, ni en las alegaciones en el trámite conferido conforme al artículo 110.4 LJCA, ni en las alegaciones efectuadas por la Abogacía del Estado, que se limitó a efectuar determinadas consideraciones sobre la improcedencia de extender los efectos de la sentencia por ser el criterio sentado por la Sala contrario a las decisiones de otros órganos jurisdiccionales y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, alegaciones estas que pugnan con el carácter de cosa juzgada propio de la sentencia objeto de ejecución.

2. En el Auto de 6 de septiembre de 2005 se rechaza la impugnación en súplica del Abogado del Estado, añadiendo los siguientes argumentos:

   " (...) La alegación de inexistencia de identidad de situaciones entre el supuesto resuelto en la sentencia objeto de extensión, y el carácter restrictivo con el que ha de acogerse la extensión de efectos, tampoco puede ser acogida, pues como se ha razonado en el auto objeto de impugnación en súplica, existe identidad de situaciones, según se ha expresado concretamente en el fundamento de derecho tercero de la resolución recurrida, donde se ha valorado tal situación de identidad, teniendo en cuenta que ni tan siquiera la Administración negó la misma, al efectuar tan solo consideraciones que tendían a deslegitimar la propia sentencia objeto de ejecución y no la existencia de los requisitos precisos para acordar la extensión interesada. Se encuentra, por lo tanto, acreditada la existencia de prestación de servicios extraordinarios por parte del solicitante de la extensión de efectos, sin perjuicio de la exacta y precisa cuantificación de estos, extremo diferido a la ejecución de la resolución impugnada, lo que no empece a considerar que existe la reiterada identidad de situaciones".

El recurso de casación, interpuesto al amparo de los artículos 87.2 y 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, contiene dos motivos en los que se denuncia, en primer lugar, la infracción del artículo 110.1.a) y 110.5.c) de la Ley Jurisdiccional al entender el Abogado del Estado que no existe la identidad de situación jurídica entre los interesados en solicitar la extensión de efectos y los favorecidos por el fallo.

En efecto, sostiene el defensor de la Administración que dicha sentencia parte de un acto administrativo que deniega la percepción de unas horas extraordinarias, al que anula y en la que se declara el derecho del recurrente a la percepción de gratificaciones por exceso de horario prestado sobre la jornada ordinaria. Sin embargo, en el presente incidente no hay una disconformidad previa del interesado hacia una denegación a una solicitud suya. Antes al contrario, el solicitante de la extensión de efectos de que aquí se trata ha aceptado en la percepción de sus correspondientes nóminas y emolumentos su régimen retributivo sin mostrar disconformidad alguna al respecto, con lo que los actos administrativos correspondientes a dichas percepciones quedaron firmes y consentidos, sin que sea posible su revisión posterior.

El motivo ha de ser desestimado, pues en la nueva redacción, tras la modificación operada por la L.O. 19/2003, de 23 de diciembre, el apartado 5 del artículo 110 de la Ley Jurisdiccional dispone que "el incidente se desestimará, en todo caso, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: c) Si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso administrativo".

En el caso de autos, el interesado formuló su solicitud de extensión de efectos directamente ante la Sala de Navarra, tal y como exige ahora el artículo 110.2 de la LJCA y dentro del plazo de un año establecido en el apartado 1, c) del mismo precepto citado, no siendo preciso formular petición alguna a la Administración.

En un segundo aspecto del motivo de casación, denuncia el Abogado del Estado la inexistencia de identidad de situación jurídica entre el favorecido por el fallo de la sentencia y el solicitante de la extensión de sus efectos, razonando que aquélla fue dictada después de ponderar todas las circunstancias concurrentes respecto de un funcionario concreto y previo el despliegue de la actividad probatoria pertinente. Entiende el defensor de la Administración que no se está en presencia de actos producidos en masa del tipo de los que habla la Exposición de Motivos de la LJCA por muy próxima que pueda llegar a ser la situación y destaca que el incidente de extensión de efectos ha de ser objeto de interpretación restrictiva, limitado a los actos administrativos dictados en masa, excluyendo los casos que para acreditar la similitud de situaciones precisan de una actividad probatoria que debería llevarse a cabo en un procedimiento ordinario y en ningún caso en un incidente de ejecución de sentencia como es el previsto en el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción .

El artículo 110 de la Ley 29/1998 establece respecto de las cuestiones de personal al servicio de la Administración Pública la extensión de los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada cuando concurra como primera circunstancia que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos en el fallo, teniendo en cuenta que la disposición transitoria cuarta de la Ley 29/1998 establece que la ejecución de las sentencias firmes dictadas después de la entrada en vigor de dicha Ley se llevarán a cabo según lo dispuesto en ella.

Así, la Ley se preocupa de advertir que, en ningún caso, se podrá reconocer una situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme, pues lo contrario supondría desvirtuar la naturaleza de esta forma de entender la ejecución de la sentencia, ya que no se trata de una extensión automática de los efectos de la sentencia, teniendo en cuenta el principio de seguridad jurídica.

En las precedentes sentencias de esta Sala y Sección de 12 de enero, 25 de mayo y 13 de septiembre de 2004, 21 de diciembre de 2005 y 8 de febrero de 2006 se subraya como el artículo 110.1 a) de la Ley 29/98 es terminante a este respecto y exige que sean, no semejantes, ni parecidas, similares o análogas, sino idénticas las situaciones respecto de las que se pretende la extensión de efectos de la sentencia. Por tanto, es preciso operar con extremo cuidado a la hora de comprobar si existe o no esa identidad y tal requisito debe entenderse en sentido sustancial. Es decir, la Ley de la Jurisdicción está pidiendo que sean las mismas las pretensiones jurídicas que sobre ellas se fundamentan en un caso y en el otro, pues lo único que estamos haciendo es cumplir lo que en dicho precepto, concretamente, en su apartado 1 a) se establece: que sólo cabe esa extensión cuando las situaciones jurídicas sean idénticas.

En éste sentido debe entenderse la alegación del Abogado del Estado, que esta Sala comparte pues, con independencia de que el incidente de extensión de efectos se refiera o no a los llamados actos masa, el artículo 110 de la Ley Jurisdiccional no dice nada al respecto, lo que sí resulta preciso es que la identidad de situaciones debe revelarse como evidente eludiendo la necesidad de realizar un análisis de la prueba que así lo confirme, por tratarse de la actividad propia de un procedimiento ordinario o abreviado, extremo que resulta improcedente en el recurso de casación.

Sin embargo, la Abogacía del Estado, en los motivos del recurso de casación, a la hora de combatir la apreciación de la Sala de instancia respecto de la existencia de "identidad de situación jurídica" se limita a decir que el solicitante no acreditó tal identidad y que se trata, en definitiva, de situaciones diferentes.

En realidad, en este caso, lo determinante para la apreciación de la circunstancia de la que dependía el reconocimiento de la extensión de efectos, era el desempeño de un puesto de trabajo en activo como miembro de la Guardia Civil destinado en la Comandancia de Navarra y la realización de horas trabajadas en exceso sobre las que integran la jornada ordinaria de 37,5 horas semanales, circunstancia que fue la tomada en consideración por la Sala de instancia en la sentencia cuyos efectos se pretenden extender, siendo preciso destacar que la Administración en ningún momento ha cuestionado la concurrencia de tales requisitos en el solicitante de la extensión, oponiéndose a ella por otros motivos, referidos exclusivamente a la valoración que le merece la decisión contenida en la sentencia. Por ello no puede prosperar la afirmación relativa a que los autos recurridos han invertido la carga probatoria puesto que éstos realizan un detallado análisis de las circunstancias que le conducen a concluir, en el concreto supuesto sometido a decisión, la identidad de situaciones jurídicas.

En consecuencia, acreditado que el solicitante de la extensión de efectos reunía las mismas condiciones analizadas por la sentencia cuya extensión de efectos se pretende, ha de afirmarse la concurrencia del requisito de la plena identidad de situación jurídica, pues ni el Abogado del Estado justifica, ni esta Sala aprecia que los Autos impugnados consideren otra razón de decidir que la indicada.

En todo caso, conviene advertir que los estrictos términos que configuran el recurso de casación en relación a los Autos dictados en extensión de efectos no permiten efectuar consideración alguna respecto de la sentencia de origen. Efectivamente, el control que esta Sala puede realizar respecto de los citados autos se limita a verificar la concurrencia de los requisitos que el artículo 110 de la Ley Jurisdiccional exige a fin de posibilitar la extensión de efectos a terceros de la situación jurídica reconocida en la sentencia. Presupuesto necesario por ello, es la firmeza de la sentencia cuya corrección jurídica esta Sala no puede ya revisar, salvo que se invoque que la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postula fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, lo que vamos a examinar a continuación.

En el segundo motivo del recurso de casación, invoca el Abogado del Estado como circunstancia determinante de la desestimación del incidente en la instancia y a tenor del art. 110.5 de la Ley Jurisdiccional, que "la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo" citando a tal efecto, dos sentencias de esta Sala de 22 de noviembre de 1995 y 30 de enero de 1998 .

La primera analiza en un recurso extraordinario de revisión interpuesto al amparo del artículo 102.1.b) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, anterior a la Ley 10/1992, de 30 de abril, la procedencia de abonar a los guardias Civiles que prestaban servicio en el "retén de atestados" durante 24 horas seguidas la indemnización o dieta prevista en el Decreto 176/1975, de 30 de enero, que regulaba las indemnizaciones por razón de servicio, remuneración que esta Sala denegó en la sentencia citada al exigir el Decreto una comisión de servicio o gastos por desplazamiento fuera de la residencia oficial, desplazamiento que el "retén" no implicaba, supuesto de hecho y norma aplicada que no guardan relación con la cuestión litigiosa analizada por la sentencia cuyos efectos se pretenden extender.

La segunda, dictada en un recurso en interés de ley interpuesto por la Tesorería General de la Seguridad Social, tampoco sienta una doctrina legal que haya sido vulnerada por la sentencia de la Sala de Navarra de 21 de mayo de 2004 . Efectivamente, la sentencia de 30 de enero de 1998 aborda el problema de si el complemento de productividad regulado en el artículo 23.3.c) de la ley 30/1984, es el instrumento idóneo para retribuir la jornada laboral de 40 horas semanales, superior a la normal. En la sentencia se consagra como doctrina legal que "el complemento de productividad, cuando así lo hayan establecido las competentes autoridades administrativas, constituye un concepto que la Administración puede utilizar, junto a los demás que vienen determinados legalmente, para retribuir la prestación de una jornada de trabajo de 40 horas semanales, superior a la ordinaria de 37 horas y media por semana". Resuelve pues, una situación concreta, la posibilidad de retribuir la jornada semanal de 40 horas mediante el complemento de productividad, pero dejando a salvo la posibilidad de acudir a otras figuras retributivas, entre ellas, sin duda, la gratificación por servicios extraordinarios contemplada en el art. 23.3.d) de la Ley 30/1984 .

Interesa, además, subrayar las diferencias entre los dos ámbitos enfrentados, pues si la gratificación no puede ser fija en su cuantía ni periódica en su devengo, difícilmente puede retribuirse a través de ella una jornada semanal estable de 40 horas, lo que explica la necesidad de la Tesorería General de la Seguridad Social de acudir al complemento de productividad para retribuir la dedicación extraordinaria.

Sin embargo, las horas realizadas por encima de las 37,5 que establece como jornada ordinaria el artículo 5.1 de la Orden General del Cuerpo nº 37/1997, de 23 de septiembre, tienen carácter irregular, como corresponde a la especificidad de los horarios de trabajo de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado que contempla el artículo 6.4 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo. Tal exceso de horas, dispone la Circular 1/1998, de 6 de marzo, de la Dirección General de la Guardia Civil será objeto de compensación económica mediante una gratificación proporcional al esfuerzo realizado. En la medida en que el fallo de la sentencia cuyos efectos pretenden extenderse reconoce una gratificación por servicios extraordinarios y no un complemento de productividad puede afirmarse que la sentencia de la Sala de Navarra no vulnera la doctrina legal que fija la sentencia de esta Sala de 30 de enero de 1998 .

Pero es que además, esta Sala y Sección, en sentencia de 21 de diciembre de 2006 (Rec. 19/2005 ) ha declarado no haber lugar al recurso de casación en interés de ley interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de Navarra de 9 de diciembre de 2004 que reconocía el derecho del allí recurrente a la percepción de gratificaciones por el exceso de horario prestado sobre la jornada establecida para los miembros de la Guardia Civil ( su parte dispositiva es idéntica a la de 21 de mayo de 2004 cuyos efectos ahora se pretenden extender) al coincidir la doctrina legal pretendida con la ya declarada en la sentencia de 30 de enero de 1998 que el Abogado del Estado denuncia como infringida y que, en definitiva, permite retribuir los excesos de jornada sobre la legalmente establecida, con otros conceptos distintos al complemento de productividad, como ha entendido el Tribunal de Navarra al reconocer como situación jurídica individualiza el derecho a percibir una gratificación por servicios extraordinarios.

Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, con imposición de costas a dicha parte recurrente.