STS, 23 de Junio de 2008

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Jorge Campillo, en nombre y representación de Doña Antonia contra las resoluciones de la Consejería de Obras Públicas y Turismo de la Junta de Extremadura mencionadas en el primer fundamento; debemos anular y anulamos el referido acto por no estar ajustados al Ordenamiento Jurídico y, en consecuencia, se reconoce el derecho de la recurrente a la reversión de los terrenos a que se refieren las actuaciones, conforme a las prescripciones legales, todo ello sin hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales".

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de la JUNTA DE EXTREMADURA, presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "dicte Sentencia por la que se acuerde la casación de la anterior Sentencia recurrida, con expresa imposición de las costas procesales a la contraria".

La parte recurrida presentó, con fecha 29 de julio de 2006, escrito solicitando la adopción de Medidas Cautelares que fueron denegadas por Auto de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 16 de marzo de 2007.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "1º.- Se declare inadmisible el recurso por los motivos de inadmisibilidad alegados con carácter previo. 2º.- Subsidiariamente, declare no haber lugar al recurso, desestimándolo en toda su integridad, y confirmando absolutamente la Sentencia de 13/10/2004 que se recurre. 3º.- Dice el art. 139-2º de la L.J. que en los demás grados o instancias se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 17 de junio de 2008, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez

El presente recurso de casación es interpuesto por la Junta de Extremadura contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 13 de octubre de 2004. Esta sentencia estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día por doña Antonia contra toda una serie de actos de distintos órganos de la Junta de Extremadura relativos a la expropiación de dos fincas, de propiedad de la demandante y de su causante. En concreto, el objeto del recurso contencioso-administrativo queda definido así en el fundamento de derecho primero de la sentencia ahora impugnada: "PRIMERO.- Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se somete a la consideración de la Sala por la Sra. Antonia las siguientes resoluciones, todas ellas de la Consejería de Obras Públicas y Turismo de la Junta de Extremadura y referidas la expropiación de terrenos de su propiedad y de su causante, para la ejecución del proyecto de construcción de presa y zona regable en Aldea del Cano (Cáceres); en concreto, las resoluciones dictadas en el año 1985 para dicha expropiación, la resolución de 22 de noviembre de 2.000 por la que se denegaba la reversión de tales terrenos; el Decreto del Consejo de Gobierno 5/2.002, de 15 de enero, por el que se declara de interés de la Comunidad Autónoma de Extremadura la transformación económica y social de parte de la Dehesa Boyal y área limítrofe a la misma del término municipal de Aldea del Cano; y dos resoluciones de la Secretaría General de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente, de 31 de julio de 2.002 y de 13 de mayo de 2003, por las que se procede a la contratación de las obras de normas de explotación de la Presa y proyecto de transformación de la mencionada zona regable. Se suplica en la demanda que se declare la nulidad de todas las mencionadas resoluciones y disposición general y se acceda a la reversión de los bienes y derechos afectados por la expropiación. Se opone a tales pretensiones el Sr. Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de Extremadura que considera las resoluciones, todas ellas, ajustadas a derecho, suplicando su confirmación con la desestimación del proceso".

Es preciso destacar que en el fallo parcialmente estimatorio de la sentencia ahora recurrida sólo se anulan "las resoluciones de la Consejería de Obras Públicas y Turismo de la Junta de Extremadura mencionadas en el primer fundamento". Ello obliga a concluir que los demás actos que fueron objeto del recurso contencioso-administrativo no han sido anulados, por lo que siguen siendo válidos y eficaces.

La sentencia ahora recurrida declara probados los siguientes hechos: "Primero.- Por resolución de la Administración Autonómica de 30 de diciembre de 1985 fue aprobado el proyecto de "Presa y Puesta en riego de 310 hectáreas en Aldea del Cano; procediéndose a la declaración implícita de utilidad pública y urgencia en la expropiación. Afectada por dichas obras se encontraban 46,35 hectáreas de una finca propiedad de la recurrente y 53,238 hectáreas de una finca propiedad de su causante, que fueron expropiadas, fijándose definitivamente el justiprecio por acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Cáceres de 30 de junio de 1988, en la cantidad de 14.347.434 pesetas. Previamente, en fecha 18 de junio de 1985, fueron ocupados los terrenos afectados por las obras, según acta que se levanta al efecto sin constar la fecha, si bien al acta previa a esa ocupación se extendió en fecha 18 de junio de 1985; concediéndose autorización para inicio de trabajos, y disposición de los terrenos, ya en marzo de 1986. El pago total del justiprecio definitivamente fijado se realiza, a satisfacción de las partes, en fecha 13 de febrero de 1989. Segundo.- En fecha 3 de mayo de 1989 se procedió a la recepción definitiva, por parte de la Administración Regional, de la Presa para cuya construcción había servido la expropiación de los terrenos. Tercero.- Dado que no se procedía a la efectividad de las actuaciones encaminadas a la transformación de la zona regable, en fecha 19 de abril de 2.000 tiene entrada en el Registro de la Administración el primero de los escritos de que trae causa este proceso, referido a la petición de los terrenos expropiados por inejecución de las obras; petición que no es contestada, por lo que con fecha 2 de noviembre se presenta nueva petición, con referencia a la anterior, que se resuelve mediante la resolución, ya mencionada, de 22 de noviembre de 2.000, denegando la reversión. Cuarto.- A la vista de esas actuaciones se promulga el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 5/2.002, de 15 de enero, por el que se declara de interés de la Comunidad Autónoma de Extremadura la transformación económica y social de parte de la Dehesa Boyal y área limítrofe a la misma, del término municipal de Aldea del Cano, delimitando el perímetro de la actuación. Por sendas resoluciones de la Secretaría General de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente, de 31 de julio de 2.002 y 13 de mayo de 2.003, se procede a la contratación de las obras de normas de explotación de la Presa y proyecto de transformación de la zona regable. Quinto.- Los terrenos expropiados a la recurrente y su causante y cuya reversión se interesa, fueron destinados a la construcción de la Presa a tenor de lo que resulta de la prueba pericial practicadas en fase procesal."

La sentencia impugnada desestimó la pretensión de que se declarase la nulidad de todo el procedimiento expropiatorio por falta de declaración de utilidad pública, que la demandante cifraba en la ausencia de una declaración de utilidad pública. Señala la sentencia impugnada que tanto la demandante como su causante consintieron en su día la ocupación de las fincas por la Administración y aceptaron, sin oposición ni reserva, el justiprecio. Sostiene que, por ello, no cabe muchos años después pretender que se declare la nulidad de todo lo actuado.

La pretensión de reversión de las fincas expropiadas, en cambio, es acogida por la sentencia impugnada. Observa ésta que la construcción de la presa fue iniciada -e, incluso, efectivamente terminada- antes de que hubiesen transcurrido cinco años desde la ocupación de las fincas expropiadas. Pero añade que la puesta en regadío no se realizó jamás. De hecho, sólo comenzaron a adoptarse medidas al respecto con el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 5/2002, aprobado una vez que la solicitud de reversión había sido ya formulada. Este extremo sería relevante, siempre según la sentencia impugnada, porque las fincas fueron expropiadas para la realización de un proyecto de "Presa y puesta en riego de 310 hectáreas en Aldea del Cano", del que sólo queda constancia por la publicación del correspondiente anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia de Cáceres de 26 de diciembre de 1985. Ello significaría que la construcción de la presa y la puesta en riego serían dos elementos de un mismo proyecto unitario, por lo que no bastaría cumplir sólo uno de ellos para tener por satisfecha la causa expropiandi: al no haberse llevado a cabo la puesta en riego, no se habría cumplido la finalidad última de la expropiación de las mencionadas fincas. Añade la sentencia impugnada que el Texto Refundido de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, aprobado por Decreto de 12 de enero de 1973, daba en su art. 97 a la Administración un año de plazo, desde la declaración de interés nacional del bien a ocupar, para redactar el correspondiente plan de regadío; y nada de ello fue hecho hasta el mencionado Decreto 5/2002. Todo lo anterior determinaría que concurre el supuesto de hecho de la reversión consistente en "no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación" (art. 54.1 LEF ).

El recurso de casación interpuesto por la Junta de Extremadura invoca cuatro motivos.

El primer motivo, basado en el art. 88.1.c) LJCA, invoca incongruencia. Sostiene la recurrente que la sentencia impugnada no se pronuncia sobre su alegación de que la reversión fue solicitada sin hacer el preaviso previsto por el art. 64 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa (en adelante, REF).

El segundo motivo, basado en el art. 88.1.d) LJCA, invoca vulneración del citado art. 64 REF y la jurisprudencia relativa al mismo, por entender que la solicitud de reversión se hizo sin dar a la Administración la oportunidad la enmendar la falta de puesta en funcionamiento del regadío.

El tercer motivo, basado en el art. 88.1.d) LJCA, invoca vulneración del art. 54 LEF en tres sentidos: A) Vulneración del apartado primero del art. 54 LEF, porque la obra de construcción de la presa fue iniciada -y concluida- dentro del plazo legalmente previsto, mientras que el derecho de reversión sólo nace cuando hay una inactividad total de la Administración con respecto al fin que justifica la expropiación. B) Vulneración del apartado segundo del art. 54 LEF, porque la obra está en uso para otro fin de utilidad pública, como es el abastecimiento de agua a la población. C) Vulneración del apartado tercero del art. 54 LEF, porque la solicitud de expropiación fue presentada fuera de plazo. Entiende la recurrente que -una vez transcurridos los cinco años señalados en dicho precepto legal y nacido, por tanto, el derecho de reversión- hay dos interpretaciones posibles, ante el silencio legal, sobre cuál es el plazo para el ejercicio de dicho derecho. La primera interpretación sería que el plazo es el de tres meses, establecido por la ley para el supuesto normal en que la Administración comunica al expropiado las circunstancias que permiten la reversión. La segunda interpretación sería que el plazo es el de dos años previsto en el art. 64.2 REF. Según la recurrente, cualquiera que sea la interpretación que se adopte, la solicitud de reversión fue presentada de manera extemporánea.

El cuarto motivo, basado en el art. 88.1.d) LJCA, invoca vulneración de las normas de la Ley 30/1992 sobre nulidad de disposiciones generales y resoluciones administrativas. Afirma la recurrente que la Administración puede siempre ejercer las potestades que tiene legalmente atribuidas, aunque haya procedimientos en curso, por lo que la sentencia impugnada no podía anular el Decreto 5/2002. Dice, además, que esta disposición tiene un alcance general, que excede de este asunto.

La recurrida pide la inadmisión del recurso de casación, al amparo del art. 93 LJCA, por tres motivos: porque la recurrente cita normas que no guardan relación alguna con la cuestión debatida, que concreta en el art. 64 REF ; porque ya se han desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales, citando a este respecto la STS de 6 de noviembre de 2000 ; y porque el recurso carece manifiestamente de fundamento.

Es preciso comenzar por la mencionada petición de inadmisión del recurso de casación.

En cuanto al art. 64 REF, es verdad que la disposición derogatoria 2ª de la Ley de Ordenación de la Edificación de 5 de noviembre de 1999 establece que los arts. 64 a 70 REF seguirán vigentes sólo en cuanto sean compatibles con la nueva redacción de los arts. 54 y 55 LEF ; y es igualmente verdad que el nuevo art. 54 LEF no contempla el preaviso. Pero de aquí no se sigue que deba entenderse que dicho requisito para el ejercicio del derecho de reversión ha sido suprimido, ya que el art. 54 LEF en su antigua redacción tampoco preveía el requisito del preaviso, que ha sido así siempre de creación reglamentaria. El art. 64 REF es aplicable, en principio, al presente caso. No procede la inadmisión por este motivo.

La afirmación de que esta Sala ha desestimado ya en cuanto al fondo otros recursos de casación sustancialmente iguales, tampoco puede ser acogida. La STS de 6 de noviembre de 2000, la única que cita la recurrida, resolvió un caso que no era enteramente similar al que ahora se examina: es cierto que también entonces se trataba de una expropiación en que no se había cumplido la finalidad de establecer el regadío; pero era una expropiación por causa de interés social, consistente en el reparto de tierras a colonos.

Debe ser rechazado, en fin, que el recurso de casación carezca manifiestamente de fundamento. Como puede comprobarse por la argumentación jurídica que ha sido necesario desplegar hasta este punto, y como corroborará el esfuerzo argumental que a continuación habrá que realizar al analizar los motivos del recurso de casación, no hay nada aquí que pueda ser calificado de "manifiesto".

Por todo lo anterior, la petición de que el recurso de casación sea declarado inadmisible ha de ser desestimada.

Entrando ya en el examen de los motivos invocados por la recurrente, el primero debe prosperar, pues la sentencia impugnada ha incurrido efectivamente en incongruencia al no pronunciarse sobre la alegación de que la reversión fue solicitada sin hacer el preaviso previsto por el art. 64 REF. Tratándose de una "vulneración de las normas reguladoras de la sentencia", procede ahora resolver lo que corresponda, tal como dispone el art. 9.2.d) LJCA.

El motivo segundo no puede ser acogido. Es verdad que la demandante no hizo el preaviso previsto por el art. 64 REF. Pero esta Sala ha venido manteniendo una interpretación antiformalista del mencionado requisito del preaviso, que debe entenderse como el otorgamiento a la Administración de una posibilidad de enmendar su inactividad antes de que el derecho a la reversión se perfeccione. Así, el requisito del preaviso del art. 64 REF ha de entenderse satisfecho cuando desde el momento en que se pidió la reversión -por haber transcurrido cinco años sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio, como prevé el art. 54.3.b) LEF - hayan pasado, al menos, otros dos años sin que la Administración haya iniciado la ejecución de la obra o la implantación del servicio (STS de 21 de marzo de 1991, 14 de febrero de 1992 y 20 de marzo de 2001, entre otras).

El motivo tercero del presente recurso de casación, como se vio más arriba, se subdivide en tres argumentos. El primero de ellos es que no se da el supuesto de hecho de la reversión, que el art. 54.1 LEF define como "no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación". Conviene partir aquí de dos datos incuestionables: uno, la obra pública - es decir, la presa- fue efectivamente construida dentro de plazo; dos, luego la presa no fue utilizada para la puesta en regadío, como estaba previsto. El problema, así, es si el cumplimiento únicamente parcial del fin que justificó la expropiación es suficiente para enervar la pretensión de reversión.

La STS de 6 de noviembre de 2000, citada por la recurrida, efectivamente afirmó que el cumplimiento de una parte del fin perseguido (reparto de tierras a colonos) y el incumplimiento de la segunda parte (puesta en regadío) implica que no se alcanzó el objetivo último perseguido por aquel procedimiento expropiatorio, de manera que concurre el supuesto de hecho del art. 54.1 LEF. En el presente caso, hay que llagar a una conclusión similar, ya que de los hechos declarados probados por la sentencia impugnada se desprende que el objetivo último de la expropiación era la puesta en regadío, objetivo último que no ha sido cumplido durante todo el tiempo transcurrido desde entonces. No está de más añadir que, en el caso resuelto por mencionada STS de 6 de noviembre de 2000, aún cabía una sombra de duda, en la medida en que el fin estaba enunciado en términos alternativos; es decir, como reparto de tierras a colonos o puesta en regadío. En el presente caso, por el contrario, la construcción de la presa aparece como un medio para la consecución del fin de la puesta en regadío.

Por lo expuesto, el primer apartado del motivo tercero de este recurso de casación ha de ser rechazado.

El segundo argumento recogido en el motivo tercero del recurso de casación no puede prosperar. La Junta de Extremadura dice que la obra pública cuya realización justificó la expropiación ha sido luego destinada a otro fin de utilidad pública, como es el abastecimiento de agua a la población. Pero, aparte de que ello no figura entre los hechos declarados probados por la sentencia impugnada, para que la nueva destinación del bien expropiado pudiese enervar el ejercicio del derecho de reversión habría sido preciso, en todo caso que se hubiera acordado justificadamente y que se hubiera dado al expropiado la posibilidad de hacer alegaciones (art. 54.2.a ) LEF). Nada de esto ocurrió en el presente caso.

El tercero y último de los argumentos en que se subdivide el motivo tercero es el relativo a la extemporaneidad de la solicitud de reversión. No puede ser acogido. Cuando la reversión se solicita porque no se ha ejecutado la obra o establecido el servicio previstos y, además, la Administración no lo ha notificado al expropiado, hay que estar al art. 54.3.b) LEF, que dispone que el derecho de reversión podrá ejercerse "cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio". Este precepto legal impone claramente un dies a quo para el ejercicio del derecho de reversión: es necesario que hayan pasado cinco años desde la ocupación del bien expropiado, término que el legislador ha reputado razonable para que se inicien los correspondientes trabajos. Pero, según tiene establecido esta Sala, dicho precepto legal no establece un dies ad quem o plazo máximo para el ejercicio del derecho de reversión (STS de 6 de abril de 2005, 21 de noviembre de 2005 y 3 de julio de 2007 ).

En cuanto al motivo cuarto de este recurso de casación, carece de relevancia y debe ser desestimado. Como se dejó establecido al comienzo, sólo los actos provenientes de la Consejería de Obras Públicas y Turismo fueron anulados por la sentencia impugnada. Ello significa que el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 5/2002, por el que se declara de interés de la Comunidad Autónoma de Extremadura la transformación económica y social de parte de la Dehesa Boyal y área limítrofe a la misma del término municipal de Aldea del Cano, así como los actos de aplicación del mismo -es decir, las resoluciones de la Secretaría General de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de 31 de julio de 2002 y 13 de mayo de 2003- no han sido anulados, de manera que deben entenderse válidos y eficaces.

Conviene observar, no obstante, que el citado Decreto 5/2002 tiene un objeto y un ámbito territorial más amplio que la expropiación aquí examinada. Por ello, no cabe excluir que la eficacia del Decreto 5/2002 y de sus actos de aplicación pueda tropezar con el obstáculo consistente en el derecho de la recurrida a la reversión, el cual no podrá en ningún momento ser puesto en duda. Este derecho a la reversión ha quedado definitivamente declarado por la presente sentencia, sin que contra ella pueda prevalecer el mencionado Decreto 5/2002 o sus actos de aplicación. Ello implica, dicho sea para mayor claridad, que, si la Junta de Extremadura tuviera necesidad de las fincas cuya reversión ha sido declarada para llevar a cabo lo previsto en el Decreto 5/2002, habría de incoar un nuevo procedimiento expropiatorio; pero, entretanto, deberá proceder sin dilación a la retrocesión a la demandante de las fincas cuya reversión ha sido acordada, solventándose cualquier duda o controversia que pueda surgir a este respecto por los trámites de ejecución de sentencia.

De conformidad con lo previsto por el art. 139 LJCA, no procede la imposición de costas.