STS, 17 de Junio de 2008

Ponente:LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ
Número de Recurso:7215/2004
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:17 de Junio de 2008
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

EXPROPIACION. EXPROPIACION REALIZADA SIN PROCEDIMIENTO. El argumento de que la finca ocupada no tiene actualmente ningún aprovechamiento es irrelevante, pues no puede conducir a la conclusión de que no tiene valor económico alguno. Si así fuera, la Administración podría apropiarse de todos los bienes de los particulares carentes de una utilización o explotación económica sin necesidad de sujetarse a las formalidades y garantías de la expropiación forzosa. Ello sería manifiestamente absurdo. Que un bien tenga o no aprovechamiento en el momento en que la Administración acuerda destinarlo a una finalidad de utilidad pública o interés social es, sin duda, relevante a efectos de la valoración y la consiguiente determinación del justiprecio. Pero en nada relaja el deber de seguir el procedimiento expropiatorio. Se estima el recurso contencioso administrativo. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Junio de dos mil ocho.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 7215/04 que ante la misma pende de resolución interpuesto por la representación procesal de LA JUNTA DE ANDALUCÍA contra sentencia de fecha 31 de mayo de 2004 dictada en el recurso 73/1998 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLO.- 1.- Estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Carlos Alberto, Dª Frida, Dª Trinidad y Dª Consuelo, contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, que, por silencio administrativo y posteriormente mediante resolución expresa de fecha 11 de febrero de 1998, desestimó la petición de iniciación de expediente legal expropiatorio respecto de la finca propiedad de los recurrentes, denominada DIRECCION000, sita en el PARQUE000, presentada el día 16 de julio de 1997; y en consecuencia, se anulan los actos impugnados por ser contrarios a derecho. 2.- Declara el derecho de los recurrentes a que de inmediato se proceda a incoar el mencionado expediente expropiatorio, en el que se determinará la pertinencia o nó de expropiar la totalidad de la finca y se fijará el oportuno justiprecio, en los términos expuestos en el fundamento jurídico cuarto. 3.- No hace especial pronunciamiento sobre las costas causadas."

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de la Junta de Andalucía, presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "estime dicho recurso, casando la mencionada Sentencia, y en consecuencia desestime la demanda en todos sus pedimentos."

CUARTO

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días, formalizaran escrito de oposición, lo que no realizaron.

QUINTO

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 3 de junio de 2008, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Los hechos relevantes del presente caso se hallan claramente resumidos en el fundamento de derecho segundo de la sentencia impugnada: "Siendo incuestionable que, en efecto, ha quedado acreditado, no sólo por reconocimiento de la propia Administración, sino también a través de la documental aportada a los autos, que parte de la finca propiedad de los recurrentes ha sido materialmente ocupada con el fin de habilitar una zona de aparcamiento para los numerosos vehículos que se desplazan a la zona, especialmente en época veraniega, la cuestión se circunscribe a determinar, por un lado, si procede obligar a la Administración demandada a incoar un expediente expropiatorio para legalizar la situación de hecho existente, y por otro, en caso afirmativo, si el objeto de la expropiación ha de recaer sobre la parte ocupada o sobre la totalidad de la finca como pretenden los recurrentes."

La sentencia impugnada estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo y declaró el derecho de los recurrentes a que la Junta de Andalucía incoase expediente expropiatorio sobre la finca ocupada, situada en el PARQUE000. Desestimó, en cambio, su pretensión de que se declarase que dicho expediente expropiatorio debía referirse a la totalidad de la finca.

SEGUNDO

El recurso de casación de la Junta de Andalucía invoca un único motivo, al amparo del art. 88.1.d) LJCA. Entiende la Junta de Andalucía que la sentencia impugnada hace indebida aplicación de la Ley de Expropiación Forzosa y de su Reglamento; que infringe los arts. 2.3, 3, 4.4.c), 5.2, y 13 de la Ley de Espacios Naturales de 27 de marzo de 1989 ; que infringe el art. 3.2 de la Ley 30/1992 ; y que infringe la jurisprudencia que cita, consistente en las STS de 20 de junio de 2002 y de 24 de febrero de 2003.

Todo ello se traduce, al final, en cuatro argumentos: A) En el presente caso, no procedería aplicar la Ley de Expropiación Forzosa, porque no habría habido una privación singular, sino una simple "delimitación o configuración del contenido de un derecho" como consecuencia de la inclusión de la finca dentro del PARQUE000; y, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la aprobación de la ley que consagra un espacio protegido no implica, por sí sola, la aplicabilidad de la garantía expropiatoria (STC 170/1989 y 248/2000 ). B) Los arriba citados preceptos de la Ley de Espacios Naturales otorgan a la Administración toda una serie de facultades de intervención en los terrenos protegidos, tendentes a planificar su utilización, establecer sus posibles aprovechamientos, asegurar su conservación, etc. C) La expropiación de las fincas situadas dentro de un parque natural es una posibilidad (art. 3 de la Ley de Espacios Naturales ), no un deber de la Administración. En este sentido se manifestarían, además, las mencionadas STS de 20 de junio de 2002 y de 24 de febrero de 2003, así como el principio de eficiencia de la actuación administrativa del art. 3.2 de la Ley 30/1992. D) La finca objeto del presente asunto, siempre según la Junta de Andalucía, no tendría actualmente ningún aprovechamiento, ni siquiera de naturaleza agrícola o forestal.

TERCERO

El punto clave para resolver el presente recurso de casación es que la Junta de Andalucía no ha combatido adecuadamente por infracción del art. 9.3 de la Constitución o de las normas que valoran determinados hechos de prueba, declarado probado por la sentencia impugnada, de que ha ocupado materialmente la finca arriba mencionada. Sobre este hecho se basa, en definitiva, el fallo que ahora se intenta sea casado y anulado. Pues bien, ninguno de los argumentos jurídicos empleados en el único motivo de este recurso de casación sirven para justificar dicha ocupación material de la finca, por lo que el recurso no puede prosperar.

En efecto, comenzando por la afirmación de que en el presente caso ha habido una "delimitación o configuración del contenido de un derecho", ello no responde a la realidad. No le falta razón a la Junta de Andalucía cuando dice, citando la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que la aprobación por ley de un espacio protegido no trae consigo automáticamente la aplicabilidad de la garantía expropiatoria, establecida en el art. 33 CE y desarrollada en la Ley de Expropiación Forzosa. Cuando se crea legalmente un espacio protegido, lo que ocurre es que las fincas incluidas en el mismo quedan sometidas a unos determinados aprovechamientos, a ciertas reglas de conservación, a facultades administrativas de control, etc. Dicho brevemente, la inclusión en un espacio protegido implica, efectivamente, una "delimitación o configuración del contenido de un derecho"; y no una "privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos", que es el rasgo definitorio de la expropiación forzosa. Ahora bien, en el presente caso no se había impugnado la inclusión de la creación del Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar, ni la inclusión en el mismo de la finca en cuestión. Lo que se había impugnado es la ocupación material por la Junta de Andalucía de una parte de dicha finca, a fin de habilitarla como zona de aparcamiento para los visitantes del parque. Y esto ya no es mera sumisión al régimen jurídico propio del PARQUE000, que por cierto vincula a todas las fincas comprendidas dentro del mismo, sino la utilización de una finca determinada para un fin de interés general. Por ello, la ocupación de la finca para usarla como zona de aparcamiento ha constituido una privación singular de derechos y entra, en principio, dentro del ámbito de aplicación de la Ley de Expropiación Forzosa.

Por lo que hace a los artículos de la Ley de Espacios Naturales citados por la Junta de Andalucía, ninguno de ellos da cobertura para, al margen del procedimiento expropiatorio, ocupar la finca y establecer en ella una zona de aparcamiento. El art. 2.3 se refiere al deber de la Administración de velar por la conservación de los recursos naturales, que nada tiene que ver con la ocupación de una finca en concreto.

El art. 4.4.c) dice que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales contendrán la "determinación de las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger, con especificación de las distintas zonas en su caso". Es verdad que este precepto permite establecer reglas específicas para las distintas zonas de un mismo parque; pero esas reglas han de tener como objeto los usos y actividades permitidos a los particulares, lo que no es lo mismo que la ocupación de una finca por la Administración. Hay que tener presente, además, que la Junta de Andalucía no ha acreditado en ningún momento que el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales previese la utilización de la mencionada finca como zona de aparcamiento.

El art. 5.2 también hace referencia a los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, para decir que son obligatorios y ejecutivos y que prevalecen, en caso de colisión, sobre cualesquiera otros instrumentos de ordenación del territorio. No hay aquí nada que justifique la ocupación de una finca al margen del procedimiento expropiatorio.

El art. 13 se ciñe a dar una definición legal de los parques naturales y a prever que se podrá limitar el aprovechamiento de sus recursos. Añade que "en los Parques se facilitará la entrada de visitantes con las limitaciones precisas para garantizar la protección de aquéllos". Pero esta genérica posibilidad legal de que los parques naturales reciban visitantes no habilita a la Administración a ocupar una finca concreta de un concreto parque, a fin de habilitar una zona de aparcamiento de vehículos. Cuando la entrada de visitantes en un parque natural suponga un sacrificio especial para los propietarios de una o varias fincas en concreto, ello no podrá justificarse sobre la base de la genérica sumisión de todas las fincas del parque natural a una regulación de los aprovechamientos posibles, sino que será preciso acudir al procedimiento expropiatorio por tratarse de una privación singular de derechos.

Pasando ahora al argumento basado en el art. 3 de la Ley de Espacios Naturales, hay que recordar lo dispuesto por este precepto: "Las actividades encaminadas al logro de las finalidades contempladas en los preceptos de esta Ley podrán ser declaradas de utilidad pública o interés social, a todos los efectos y en particular a los expropiatorios, respecto de los bienes y derechos que puedan resultar afectados." Esta norma legal implica, sin duda, que la creación de un parque natural trae consigo la posibilidad de considerar de utilidad pública o interés social las actividades a realizar dentro del mismo, sin necesidad de que una ley ulterior declare la causa expropiandi; es decir, hace una declaración genérica de utilidad pública, en el sentido del art. 10 LEF, que luego deberá ser aplicada a bienes concretos por la Administración competente. En este sentido, es indiscutible que, como dice la Junta de Andalucía, la expropiación de fincas situadas dentro de un parque natural es una posibilidad, no un deber de la Administración; y esto es precisamente lo que afirman las sentencias de esta Sala citadas por la propia Junta de Andalucía. Ahora bien, de aquí -esto es, del dato incuestionable de que la Administración no está obligada a expropiar todas las fincas comprendidas dentro de los parques naturales- no se sigue que la Administración no esté obligada a acudir al procedimiento expropiatorio cuando pretende hacer una privación singular de derechos sobre una finca concreta de un concreto parque natural y más aún cuando, como ocurre en el presente caso, ya ha ocupado de hecho la finca.

Conviene añadir que la mención que, en este contexto, hace la Junta de Andalucía al principio de eficiencia de la actuación administrativa del art. 3.2 de la Ley 30/1992 es absolutamente improcedente. Este principio, que impone que la Administración adopte la solución más económica posible, sólo puede ser rectamente entendido dentro del respeto al principio de legalidad: ciertamente, si hay varias soluciones legalmente posibles, la Administración deberá optar por la menos costosa; pero lo que no podrá hacer es tratar de evitar el procedimiento legalmente establecido so pretexto de que es innecesariamente gravoso. La privación singular de un bien, como es la ocupación de una finca para habilitar una zona de aparcamiento de vehículos, sólo puede hacerse mediante el procedimiento de expropiación forzosa, sin que valga en contrario ninguna consideración de eficiencia.

Por último, el argumento de que la finca ocupada no tiene actualmente ningún aprovechamiento es irrelevante, pues no puede conducir a la conclusión de que no tiene valor económico alguno. Si así fuera, la Administración podría apropiarse de todos los bienes de los particulares carentes de una utilización o explotación económica sin necesidad de sujetarse a las formalidades y garantías de la expropiación forzosa. Ello sería manifiestamente absurdo. Que un bien tenga o no aprovechamiento en el momento en que la Administración acuerda destinarlo a una finalidad de utilidad pública o interés social es, sin duda, relevante a efectos de la valoración y la consiguiente determinación del justiprecio. Pero en nada relaja el deber de seguir el procedimiento expropiatorio.

CUARTO

A la vista de todo lo anterior, es evidente que este recurso de casación no puede prosperar. Dicho esto, es oportuno añadir que esta Sala no se pronuncia sobre la cuestión de si se puede obligar a la Administración a incoar un procedimiento expropiatorio; y no lo hace, porque dicha cuestión no ha sido planteada en el único motivo de este recurso de casación.

QUINTO

Al haber sido desestimado el motivo único del presente recurso de casación, procedería imponer las costas a la parte que lo interpuso. Pero, dado que la otra parte no se ha personado ante esta Sala concurre una circunstancia que, a tenor del art. 139. LJCA, justifica su no imposición.

FALLAMOS

No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 31 de mayo de 2004, sin imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Luís María Díez-Picazo Giménez, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, doy fe.