STS, 17 de Octubre de 2002
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 17 Octubre 2002 |
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JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Octubre de dos mil dos.
Visto el recurso de casación en interés de la Ley, que ante nos pende, interpuesto por el Ayuntamiento de Piélagos (Cantabria), representado por la Procuradora Sra. Sordo Gutiérrez, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en fecha 14 de Septiembre de 2001 y en su recurso de apelación nº 91/01, que confirmó la dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Santander en fecha 15 de Mayo de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 369/99, sobre impugnación de licencia.
Por sentencia de fecha 15 de Mayo de 2001 el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Santander estimó el recurso contencioso administrativo nº 369/99 y anuló el acto impugnado, que era la licencia concedida por el Sr. Alcalde de Piélagos (Cantabria) en fecha 23 de Octubre de 1998 a D. Matías , en representación del "Grupo Zábalo Gutiérrez S.L.", para la construcción de veinte viviendas unifamiliares en Liencres, ordenando a la vez la demolición de lo indebidamente construido al amparo de la licencia.
Apelada la sentencia por el Ayuntamiento de Piélagos, fue confirmada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en sentencia de fecha 14 de Septiembre de 2001, que desestimó el recurso de apelación.
Contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria ha interpuesto el Ayuntamiento de Piélagos el presente recurso de casación en interés de la Ley, en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales y emitido informe por el Ministerio Fiscal, se ha señalado para la votación y fallo el día 10 de Octubre de 2002, fecha en que ha tenido lugar.
Para comprender bien el caso planteado en este recurso de casación en interés de la Ley conviene que describamos brevemente el objeto del proceso contencioso administrativo del que deriva.
La "Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA)" impugnó ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Santander la resolución del Sr. Alcalde de Piélagos que había concedido licencia a "Grupo Zábalo Gutiérrez S.L." para la construcción de 20 viviendas unifamiliares en Liencres.
La impugnación se basaba en que la licencia se apoyaba en un Plan General y en un Estudio de Detalle que eran ilegales, al clasificar el suelo en cuestión como suelo urbano, siendo así, que no contaba con los requisitos necesarios para merecer esa clasificación. (Es decir, se formulaba un recurso directo contra la licencia por medio de un recurso indirecto contra las normas en que se amparaba).
En su contestación a la demanda, el Ayuntamiento de Piélagos alegó la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo en cuanto dirigido indirectamente contra el Plan General (por haber interpuesto en su día la Asociación recurrente recurso de súplica contra la aprobación definitiva del Plan, y haberse aquietado luego frente a su desestimación), y también en cuanto dirigido contra el Estudio de Detalle (por existir ya un recurso directo contra el mismo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, interpuesto por la propia Asociación recurrente).
La sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Santander rechazó esas causas de inadmisibilidad (argumentando, con apoyo en dos sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Cantabria, que la existencia de un recurso contencioso administrativo directo contra una norma no impide su impugnación indirecta a propósito de la impugnación de un acto de aplicación), estimó el recurso contencioso administrativo, anuló la licencia (precisamente por la ilegalidad del Plan General y del Estudio de Detalle que la amparaban) y decretó la demolición de lo construido.
Contra esa sentencia interpuso el Ayuntamiento de Piélagos recurso de apelación, en el cual insistió en sus argumentos precisando, respecto de la impugnación indirecta del Plan General, que si se confirmaba la sentencia de instancia se habría dejado sin efecto su aprobación definitiva, acto de la Comunidad Autónoma de Cantabria que no había sido parte en el litigio "circunstancia que incluso pudiera hacer surgir como excepción procesal aplicable de oficio la eventual falta de litis consorcio pasivo necesario".
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria desestimó el recurso de apelación y confirmó la sentencia impugnada. En cuanto a la impugnación indirecta del Plan y del Estudio de Detalle razonó la Sala que "el hecho de que se trate de un motivo de impugnación y no de un recurso directo contra el Plan General excluyen cualquier posibilidad de que prospere la denunciada existencia de un supuesto de litis consorcio, figura, por lo demás, extraña a la Jurisdicción Contenciosa".
Contra esa sentencia el Ayuntamiento de Piélagos ha formulado recurso de casación en interés de la Ley, interesando que este Tribunal Supremo haga cuatro pronunciamientos.
Sin embargo, declararemos no haber lugar a este recurso de casación, por las siguientes razones:
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- Los dos primeros pronunciamientos que se nos piden son los siguientes:
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Que quien impugnó en vía administrativa aspectos concretos de una determinación Disposición de carácter General y se aquietó a la resolución administrativa que resolvió su impugnación en esa vía, la misma deviene firme en lo que respecta a las cuestiones o aspectos invocados y no podrá apelando a idénticos motivos de nulidad impugnar en vía indirecta la misma Disposición de carácter General.
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Que no puede ampliarse mediante el mecanismo del Recurso indirecto, el objeto del recurso contencioso administrativo, el cual queda definitivamente delimitado en el escrito de interposición del recurso, no siendo posible ampliar tal objeto, mediante la simple fundamentación en el escrito de demanda, de nulidad del acto objeto del recurso, sobre la base de la nulidad de la Disposición General que le da cobertura, y que no fue objeto del escrito de interposición del recurso.
Estos pronunciamientos que se nos solicitan son erróneos, porque con contrarios a lo que literalmente dispone el artículo 26-2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 13 de Julio de 1998 aquí aplicable (artículo 39-4 de la anterior Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de Diciembre de 1956).
Este precepto dice que "la falta de impugnación directa de una disposición de carácter general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior" (es decir, con fundamento en que la disposición general no es conforme a Derecho).
La claridad de esa norma excusa de mayores explicaciones, si bien no sobrarán las siguientes, vista la insistencia del Ayuntamiento recurrente en contradecir algo tan sabido:
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- No cabe confundir un recurso directo contra una disposición de carácter general (lo que es un auténtico recurso contra la norma) con un recurso indirecto (que no constituye propiamente un recurso contra la norma sino contra su acto de aplicación, con base en la ilegalidad de aquella; en este caso, la ilegalidad de la disposición no se esgrime como una pretensión autónoma sino sólo como un motivo de impugnación del acto).
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- Por esa razón no es necesario que en el recurso indirecto se cite en el escrito de interposición la norma en cuya ilegalidad ha de fundarse, sino sólo el acto de aplicación que se recurre. La ilegalidad de la disposición es sólo un motivo de impugnación que, como tal, no tiene por qué expresarse en el escrito de interposición. Por esa razón no es procedente ampliar el recurso contencioso administrativo, dirigido contra el acto, a la disposición general cuya ilegalidad se alega, ya que en la impugnación indirecta el objeto procesal es el acto y no la disposición.
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- El argumento del Ayuntamiento recurrente de que la posibilidad de la impugnación indirecta sólo la tienen las terceras personas que no hubieran utilizado previamente el recurso directo contra la disposición general o la misma persona pero sólo por motivos de impugnación diferentes, carece de todo apoyo normativo y jurisprudencial, significa una restricción de la legitimación no amparada por norma alguna y su aceptación sería tanto como dar al traste con una norma tradicional del contencioso administrativo español que, en cuanto carente de apoyo legal, violaría el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24-1 de la Constitución Española. El artículo 26-2 de la Ley 29/98, de 13 de Julio no establece excepciones ni condicionamientos y los Jueces y Tribunales no pueden establecerlos, en contradicción con aquel precepto constitucional.
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- El tercer pronunciamiento que se nos pide es el siguiente:
Que para poder analizar la cuestión planteada como recurso indirecto, debe ser parte en el procedimiento, la Administración autora de la Disposición General en cuya supuesta nulidad se fundamenta la nulidad del acuerdo impugnado en vía directa.
La impugnación indirecta formulada en este recurso contencioso administrativo se refería al Plan General de Ordenación Urbana de Piélagos y la Administración que lo aprobó definitivamente es la Comunidad Autónoma de Cantabria.
Pues bien, el Ayuntamiento de Piélagos carece de legitimación para postular este declaración. El artículo 100-1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 13 de Julio de 1998 (aplicable al proceso, que se inició con posterioridad a su entrada en vigor) otorga legitimación para interponer el recurso de casación en interés de la Ley a la "Administración pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto".
Pero quien tiene interés en que en un proceso (en que, como aquí, se impugna indirectamente un Plan General) sea parte la Comunidad Autónoma que lo aprobó definitivamente, no es el Ayuntamiento ---que ya es y ha sido parte--- sino la propia Comunidad Autónoma. Al pedir que hagamos esa declaración, el Ayuntamiento de Piélagos está defendiendo los intereses de las Comunidades Autónomas, y no intereses propios, lo cual no está permitido en la regulación del recurso de casación en interés de la Ley.
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- Como cuarto pronunciamiento se nos pide el siguiente:
Que cuando en un procedimiento interpuesto en un Juzgado de lo Contencioso, se recurra ya sea por vía directa o indirecta, una disposición de carácter general, el Juzgado deberá inhibirse y remitir los autos a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma, único Tribunal competente conforme lo dispuesto en el art. 10.1 b) de la Ley de la Jurisdicción para conocer recursos sobre la validez o nulidad de tales disposiciones de carácter general.
Tampoco aceptaremos esta pretensión.
Debemos distinguir:
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Respecto de lo que ha de ocurrir cuando la impugnación de una disposición de carácter general se realiza directamente, huelga cualquier precisión, ya que en el proceso del que deriva este recurso de casación no se ha formulado ninguna impugnación directa contra una disposición de carácter general. Se trata, por lo tanto, de una cuestión desconectada de lo que ha constituido el objeto del proceso, y, por ello, inadmisible.
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Respecto de los casos en que se impugna indirectamente una disposición de carácter general, el ordenamiento jurídico no prevé inhibición alguna del Juzgado que conozca del asunto a favor de la Sala que sea competente para conocer del recurso directo. Lo único que la L.J.C.A. exige en tales casos es que el Juzgado que hubiera dictada una sentencia firme estimando el recurso indirecto plantee la cuestión de ilegalidad (artículo 27-1), lo que nada tiene que ver con la inhibición que se postula.
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Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede imponer las costas del mismo al Ayuntamiento de Piélagos. (Artículo 139-2 de la Ley 29/98), pues no existen razones que justifiquen la no imposición.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley nº 3458/2001 formulado por el Ayuntamiento de Piélagos contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en fecha 14 de Septiembre de 2001 y en su recurso de apelación nº 91/2001. Y condenamos al Ayuntamiento de Piélagos en las costas del presente recurso de casación en interés de la Ley.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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