STS, 30 de Enero de 2001

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia el 31 de enero de 1996, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por Dña. Antonieta y Dña. Juana contra Acuerdos de 12 de noviembre de 1993 desestimatorios de recurso de reposición sobre justiprecio de fincas números NUM000 , NUM001 y NUM002 , sitas en el municipio de Boiro, expropiadas con motivo de las obras del Paseo Marítimo de Barraña; expedientes: 82/93, 100/23 y 101/93, dictado por Jurado Provincial de Expropiación de A Coruña. Sin imposición de costas

.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

El artículo 30.2 de la Ley de Expropiación Forzosa admite la interpretación de que el silencio de la Administración a la hoja de aprecio del expropiado, seguido de la formulación de la hoja de aprecio por la Administración equivale al rechazo de aquella.

En sentencia de la Sala dictada en el recurso contencioso-administrativo 8515/93, referido al justiprecio de una finca afectada en el mismo expediente, se dijo que, tratándose de terreno no urbanizable, procede aplicar lo establecido en los artículos 48 y 49 de la Ley del Suelo, así como lo dispuesto en el artículo 66 y 67 de la Ley 8/1990, según los cuales el valor de los terrenos es el valor inicial. En las resoluciones del Jurado se busca el valor inicial y no el valor urbanístico como pretende la parte recurrente, fundándose en que se trataba de suelo urbano por haberse expropiado las fincas para construcción del paseo marítimo, de conformidad con el artículo 16.2 del Real Decreto Legislativo 1/1992 y por tributar por CTU e IBI, aparte de que, en todo caso, sería aplicable lo dispuesto en el artículo 49 del citado texto refundido, en cuanto impediría el valor inicial determinado conforme a las disposiciones que regulan las valoraciones catastrales del suelo de naturaleza rústica.

Siendo aplicable la Ley 8/1990, resulta definitiva la clasificación del suelo en que se ubican las fincas expropiadas. Las certificaciones municipales aportadas en fase probatoria acreditan que las fincas expropiadas se ubican en suelo no urbanizable de acuerdo con el planeamiento vigente desde el 5 de febrero de 1991, fecha anterior al proceso expropiatorio.

Aun cuando las fincas expropiadas merecieron la calificación de urbanas a efectos de los impuestos citados por la parte recurrente, los recurrentes impugnaron ante la Gerencia Territorial del Centro de Gestión Catastral de A Coruña la revisión de valores catastrales de las referidas fincas aduciendo que aquéllas no ostentaban naturaleza urbana, alegaciones que fueron desestimadas, hasta que en sesión de 7 de agosto de 1992, la Ponencia de Valores, a la vista del planeamiento vigente, decidió declararlas como suelo no sujeto a IBI, existiendo una contradicción entre la clasificación catastral y su clasificación urbanística.

La cuestión debe decidirse por la prevalencia de las determinaciones del planeamiento. Las condiciones consideradas para la determinación del valor básico del suelo a efectos de CTU están subordinadas a las del planeamiento en el momento de fijarse la valoración, conforme se desprende del artículo 145 del Reglamento de Gestión Urbanística.

Tratándose de suelo no urbanizable, de conformidad con los artículos 66 y 67 de la Ley 8/1990, la tasación debe hacerse conforme al valor inicial, el cual se determina conforme a las disposiciones relativas a las valoraciones catastrales, sin consideración a su posible utilización urbanística. El valor se fija tomando como referencia el valor de mercado, pues aunque el valor catastral de los bienes de naturaleza rústica, como es el caso, se calcula por el llamado sistema de capitalización de rentas, dicho valor debe ser informado siempre por el valor de mercado. Esto es, justamente, lo que hizo el Jurado en su tarea valorativa.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Dña. Antonieta y Dña. Juana se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, por infracción de los artículos 30 y 31 de la Ley de Expropiación Forzosa, artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y, en su caso, del artículo 62.1.c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de 26 de noviembre de 1992 y jurisprudencia aplicable.

Los recurrentes han formulado hojas de aprecio sin que el Ayuntamiento de Boiro haya efectuado notificación de contestación alguna a las mismas, por lo que legalmente sin haber cumplimentado este trámite no podía elevar el expediente al Jurado. Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 1967 sobre incumplimiento de los trámites previstos en el artículo 30 de la Ley de Expropiación.

Nos encontramos ante un supuesto de nulidad de pleno derecho por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, por infracción de los artículos 71.1 y 2 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1978 (quiere decir de 1976), 88.1 y 2, 89 y 91 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y 6.4 del Código Civil, así como de la jurisprudencia.

El Plan General fue aprobado el 25 de marzo de 1966 y modificado por Normas Subsidiarias aprobadas por la Comisión Provincial el 5 de febrero de 1991, fecha en que estaban vigentes los preceptos citados como infringidos.

Según el artículo 71 de la Ley del Suelo de 1976 en los municipios en donde exista Plan no pueden regir las Normas subsidiarias con carácter principal, lo que se ratifica en el artículo 78.1 del Reglamento.

Según los artículos 71.2 de la Ley y 88.2 del Reglamento las Normas se aplicarán para regular aspectos no previstos en el Plan de Ordenación y sus determinaciones guardarán la debida coherencia con las propias de los Planes que complementan y que en ningún caso podrán modificarla. El artículo 88.5 del Reglamento establece que en ningún caso las Normas Complementarias y Subsidiarias podrán ser aprobadas para desarrollar un Plan General con la finalidad de sustituir un Plan Parcial o un Programa de Actuación Urbanística.

El objeto de las Normas Subsidiarias aparece concretado en el artículo 91 del Reglamento.

Cita la sentencia de 3 de mayo de 1978. El artículo 89.2 del Reglamento establece que las Normas Complementarias no podrán modificar la calificación del suelo ni alterar las determinaciones del Plan.

Se concluye que las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Boiro no son aplicables al supuesto objeto de recurso.

Cita diversa jurisprudencia según la cual la clasificación de terrenos y su delimitación no es materia discrecional sino reglada.

Las Normas Subsidiarias constituyen un acto en fraude de Ley, en contra del artículo 6.4 del Código Civil.

Cita las sentencias de 13 de junio 1959 y 30 de marzo de 1988, entre otras.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, por infracción de los artículos 8, 10, 12, 15 y 16, regla 1ª de la Ley del Suelo de 1992 y jurisprudencia aplicable.

De los referidos preceptos se concluye que en suelo no urbanizable no puede construirse un paseo marítimo.

Motivo cuarto. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, por infracción de los artículos 50.2, 53.2, 3 y 4 y 92 de la Ley del Suelo de 1992; 144, 145, y 148.2 del Reglamento de Gestión; 67.2 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de 28 de diciembre de 1988; 15 de la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963 y 9 de la Constitución y jurisprudencia.

La valoración del suelo expropiado ha sido fijada de conformidad con las normas que regulan la determinación de los valores catastrales de los bienes de naturaleza urbana y ha sido confirmada por resolución del órgano competente de la Hacienda Pública no impugnada, por lo que nos encontramos ante una actuación administrativa firme de conformidad con el artículo 158 de la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963, interpretado por el Tribunal Constitucional en la sentencia de 20 de febrero de 1989, cuando declara que deben considerarse no susceptibles de revisión no sólo las situaciones decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada a las que se refiere el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, sino también por exigencia del principio de seguridad jurídica las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, casando la recurrida, se declare no ser los acuerdos recurridos conformes a derecho y la nulidad de los mismos, así como la de todo lo actuado en los respectivos expedientes a partir del momento en que el Ayuntamiento ha omitido la contestación a las hojas de aprecio y, subsidiariamente, se determine como justiprecio de la finca número NUM000 de la propiedad de Dña. Antonieta la cantidad de 185 632 pesetas y 9 281 pesetas por premio de afección más intereses de demora; de la finca número NUM001 , propiedad de Dña. Juana la cantidad de 6 891 717 pesetas y 342 558 pesetas por premio de afección más intereses de demora; y de la finca número NUM001 [quiere decir NUM002 ] propiedad proindiviso de Dña. Antonieta y Dña. Juana la cantidad de 2 348 390 pesetas y 117 419 pesetas por premio de afección, más los intereses legales, con expresa imposición de costas a quien se oponga.

Mediante auto de 6 de marzo de 1997 se acordó declarar la inadmisión del recurso de casación en cuanto se cuestiona el justo precio correspondiente a las fincas NUM000 y NUM002 , debiendo, pues, continuar la tramitación de aquel recurso en cuanto a la finca número NUM001 .

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Boiro, se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones.

Al motivo primero. El artículo 30.2 de la Ley de Expropiación admite la interpretación de que el silencio de la Administración, seguido de la formulación de la hoja de aprecio por la Administración equivale al rechazo de aquélla.

Al motivo segundo. Se trata de suelo no urbanizable, de acuerdo con el planeamiento urbanístico del Ayuntamiento vigente desde el 5 de febrero de 1992. Además, la finca está afectada por la Ley de Costas, por lo que carece de toda posibilidad urbanística.

Al motivo tercero. No es cierto que en suelo no urbanizable no pueda construirse un paseo marítimo, pues la Ley de Costas de 1998, en su artículo 44.5, y el artículo 94 de su Reglamento (Real Decreto 1471/1989) establece las condiciones para la realización de los paseos marítimos.

Al motivo cuarto. La tasación debe practicarse conforme al valor inicial.

Termina solicitando que se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso y confirmando en todos sus pronunciamientos la sentencia de instancia.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado se manifiesta que los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida no se desvirtúan por las alegaciones formuladas en el recurso.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a la parte recurrente.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 25 de enero de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos -una vez acordada la inadmisibilidad del mismo en cuanto a determinadas fincas-, se interpone por Dña. Antonieta y Dña. Juana contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el 31 de enero de 1996, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo deducido por Dña. Antonieta y Dña. Juana contra Acuerdo de 12 de noviembre de 1993 dictado por el Jurado Provincial de Expropiación de A Coruña desestimatorio de recurso de reposición sobre justiprecio de la finca número NUM001 , propiedad de Dña. Juana , sita en el municipio de Boiro, expropiada con motivo de las obras del Paseo Marítimo de Barraña.

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, por infracción de los artículos 30 y 31 de la Ley de Expropiación Forzosa, artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y, en su caso, del artículo 62.1.c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de 26 de noviembre de 1992 y jurisprudencia aplicable, se alega, en síntesis, que concurre un supuesto de nulidad de pleno derecho, pues los recurrentes formularon hojas de aprecio y el Ayuntamiento de Boiro no notificó contestación alguna a las mismas.

El motivo debe ser desestimado.

Las formas del procedimiento administrativo tienen carácter instrumental respecto de los fines sustanciales perseguidos mediante la actividad administrativa. En consecuencia, como proclama el artículo 63.2 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

En aplicación de este principio, la jurisprudencia no ha aceptado que de la demora por la Administración en presentar la hoja de aprecio sin rechazar dentro de plazo la valoración efectuada por el expropiado puedan extraerse consecuencias sustantivas, como la de determinar la admisión automática de la valoración realizada por el expropiado (sentencias, entre otras, de 7 de noviembre de 1983, 17 de julio de 1985 y 7 de junio de 1999, recurso de casación núm. 2372/1995).

En aplicación del mismo principio, hemos de entender ahora que la no expresión de disconformidad con la hoja de aprecio del expropiado que ordena el artículo 30 de la Ley de Expropiación forzosa no puede ser determinante de nulidad si no se acredita que ha ocasionado la dificultad o imposibilidad por parte de éste de «hacer las alegaciones que estime pertinentes, empleando los métodos valorativos que juzgue más adecuados para justificar su propia valoración [...], y asimismo [...] aportar las pruebas que considere oportunas en justificación de dichas alegaciones», a cuya finalidad se encamina el trámite omitido según el artículo 30.2 de la Ley de Expropiación forzosa, bien por determinar la suspensión del procedimiento, bien por impedir eficazmente alegaciones o pruebas de los expropiados en defensa de sus derechos en relación con la valoración formulada por la Administración.

En el caso examinado no concurre en absoluto dicha circunstancia. Se acredita por la Sala de instancia que la Administración formuló hoja de aprecio. Puede comprobarse en el expediente administrativo que dicha hoja fue conocida por los expropiados con carácter previo a la presentación de la suya. En consecuencia, tuvieron la oportunidad de aportar pruebas y hacer alegaciones sobre el justiprecio fijado por la Administración y en defensa de su hoja de aprecio y no han justificado de manera concreta lo contrario.

A su vez, cuando tiene lugar la remisión el expediente al Jurado de Expropiación, se produce de manera cierta y acorde con la doctrina de la formación de la voluntad tácita de la Administración mediante facta concludentia o actos propios inequívocos el rechazo de la hoja de aprecio de los expropiados por el Ayuntamiento afectado y la continuación del procedimiento expropiatorio mediante la intervención del órgano de tasación.

La sentencia de 21 de febrero de 1967, citada como precedente, contempla un caso muy distinto del resuelto en este proceso. En el caso estudiado en dicha sentencia la Corporación Municipal, no obstante haber recibido las hojas de aprecio de los expropiados, no formuló hoja de aprecio alguna ni remitió expediente al jurado -a diferencia de lo que ocurre en el caso examinado- sino que se limitó a dejarlo sobre la mesa para el mejor estudio, acordando lo que la Sala entendió como una suspensión del expediente expropiatorio en contravención de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley de Expropiación Forzosa. En definitiva se ordenó en el fallo la continuación de expediente dentro de los plazos y formalidades establecidos por la Ley de Expropiación Forzosa y su Reglamento.

De modo muy distinto, en el caso enjuiciado no sólo no cabe entender que se ha producido una omisión total y absoluta del procedimiento determinante de la nulidad absoluta, sino que ni siquiera la irregularidad cometida, desde el punto de vista de la anulabilidad de los actos afectados, puede ser calificada como relevante por determinar la suspensión del procedimiento o impedir la defensa de los expropiados.

La sentencia impugnada no se aparta de esta doctrina, por lo que no se aprecia que haya incurrido en las infracciones que se le imputan.

En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, por infracción de los artículos 71.1 y 2 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, 88.1 y 2, 89 y 91 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y 6.4 del Código Civil, así como de la jurisprudencia, se alega, en síntesis, que el Plan General fue modificado por Normas Subsidiarias aprobadas por la Comisión Provincial el 5 de febrero de 1991, en contravención del principio según el cual en ningún caso las Normas Complementarias y Subsidiarias podrán ser aprobadas para desarrollar un Plan General con la finalidad de sustituir un Plan Parcial o un Programa de Actuación Urbanística.

El motivo debe ser desestimado.

La parte recurrente no ha planteado en la instancia la cuestión que constituye el fundamento de este motivo de recurso. En efecto, no aparece referencia a ella en el escrito de demanda y en el escrito de conclusiones se insiste en que las Normas Subsidiarias califican el terreno como urbano.

La posible existencia de un fraude en ningún caso se imputa a las mismas -como se hace en el escrito de interposición del recurso de casación-, en la medida en que puedan significar un desarrollo indebido del planeamiento, sino a resoluciones posteriores a ellas dictadas en el ámbito de la delimitación del suelo de naturaleza urbana a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

No es de extrañar, pues, que la cuestión acerca de la compatibilidad de las Normas Subsidiarias de Planeamiento con el Plan General de Boiro no haya sido examinada por la sentencia ni discutido por las partes en la instancia. En consecuencia, la cuestión nueva suscitada no puede ser examinada en casación por no haberse planteado en la instancia, ya que ello, según constante jurisprudencia, determinaría una alteración de los términos del debate incompatible con los principios de contradicción y defensa (por todas, sentencia de 26 de enero de 1999, recurso de casación núm. 5024/1994).

En el motivo tercero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, por infracción de los artículos 8, 10, 12, 15 y 16, regla 1ª de la Ley del Suelo de 1992 y jurisprudencia aplicable, se alega, en síntesis, que de los referidos preceptos se concluye que en suelo no urbanizable no puede construirse un paseo marítimo.

El motivo debe seguir igual suerte desestimatoria que los anteriores.

En efecto, la Ley 22/1988, de 28 de julio, entre las obras que pueden realizarse con ocupación o utilización del dominio público marítimo-terrestre (artículo 42.1) se refiere a los «paseos marítimos», los cuales «se localizarán fuera de la ribera del mar y serán preferentemente peatonales», de donde se desprende que dicho uso es uno de los que pueden ser autorizados por ser compatibles con la naturaleza no urbanizable del suelo y el artículo 15 del Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992, vigente a la sazón, proclamaba como usos del suelo no urbanizable, entre otros, los vinculados a la utilización racional de los recursos naturales, conforme a lo establecido en la legislación urbanística y sectorial que los regule, y en su artículo 16 autorizaba en suelo no urbanizable «las construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas».

En el motivo cuarto, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, por infracción de los artículos 50.2, 53.2, 3 y 4 y 92 de la Ley del Suelo de 1992; 144, 145, y 148.2 del Reglamento de es Gestión; 67.2 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de 28 de diciembre de 1988; 15 de la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963 y 9 de la Constitución y jurisprudencia, se alega, en síntesis, que la valoración del suelo expropiado ha sido fijada de conformidad con las normas que regulan la determinación de los valores catastrales de los bienes de naturaleza urbana y ha sido confirmada por resolución del órgano competente de la Hacienda Pública no impugnada, por lo que nos encontramos ante una actuación administrativa firme.

No combatida eficazmente la clasificación del suelo expropiado como no urbanizable, y no habiéndose alegado la infracción de la jurisprudencia según la cual en función de la finalidad dotacional o de sistemas generales vocados a servir al conjunto urbano de los terrenos puede ser otra la clasificación que debe tenerse en cuenta a efectos de valoración, resulta aplicable el artículo 66 de la Ley 8/1990, de 25 de julio de 1990, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, con arreglo al cual «El suelo no urbanizable y el urbanizable no programado que no cuente con Programa de Actuación Urbanística se tasarán con arreglo al valor inicial».

El valor inicial de los terrenos es el que resulta de su naturaleza propia, sin consideración alguna a su posible utilización urbanística, según resulta del artículo 67 de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, vigente ya en el momento de iniciarse la expropiación a que se refiere el recurso examinado (dado que el Proyecto se aprobó el 21 de agosto de 1990). De este principio se infiere que sólo pueden tenerse en cuenta para la valoración los usos propios del suelo en tal condición, cuales son los agrícolas, forestales, ganaderos, cinegéticos u otros vinculados a la utilización racional de los recursos naturales u otros que pueda autorizar la ley o el planeamiento.

No puede, en consecuencia, prevalecer sobre esta clasificación urbanística el hecho de que a efectos fiscales el terreno haya recibido en determinadas ocasiones la consideración de urbano. Las resoluciones dictadas sobre este punto sólo están llamadas a producir sus efectos en el ámbito fiscal, y la valoración puede ser combatida por los interesados a efectos de posteriores liquidaciones. Como pone de relieve la sentencia recurrida, los recurrentes impugnaron ante la Gerencia Territorial del Centro de Gestión Catastral de A Coruña la revisión de valores catastrales de las referidas fincas aduciendo que aquéllas no ostentaban naturaleza urbana, alegaciones que fueron desestimadas, hasta que en sesión de 7 de agosto de 1992, la Ponencia de Valores, a la vista de planeamiento vigente, decidió declararlas como suelo no sujeto a IBI.

La sentencia aplica correctamente los preceptos relativos a la valoración del suelo no urbanizable, sin dar preferencia a determinadas valoraciones fiscales que carecen de relevancia a efectos de la clasificación urbanística de los terrenos determinante de su valoración a efectos expropiatorios, por lo que no incurre en la infracción que se le imputa.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,