STS, 20 de Diciembre de 2002

La parte dispositiva de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente: ‹ interpuesto por el procurador de los tribunales don Gonzalo Aristegui Gómez en nombre y representación de doña Erica , contra el acuerdo del Ayuntamiento de Amorabieta-Etxamo, de fecha 30 de junio de 1993, por el que se aprueba definitivamente el proyecto de obras de mejora del camino de Belatxikieta, declarando la conformidad a derecho del acto impugnado».

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de doña Erica presentó escrito ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia en el País vasco, preparando recurso de casación contra la misma. Por auto de fecha 11 de septiembre de 1997, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala formulando escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en los que se ampara.

Teniendo por interpuesto recurso de casación por esta Sala se dio traslado para la formalización del escrito de oposición, en el plazo de treinta días.

Por la parte recurrida se presenta escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que impugnan los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimaron procedentes.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día DOCE DE DICIEMBRE DEL DOS MIL DOS, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

A. En este recurso de casación, que se ha tramitado ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo de España, con el número 8286/1997, doña Erica , impugna la sentencia del Tribunal Superior de Justicia (sala de lo contencioso-administrativo) del País vasco, de veinte de junio de mil novecientos noventa y siete, dictada en el proceso número 3420/1993,

2. En ese proceso contencioso-administrativo, quien ahora recurre en casación impugnaba un acuerdo del Ayuntamiento de Amorebieta-Etxano, de 10 de junio de 1993, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto de obras de mejora del camino de Belatxiki.

   La sentencia que recayó en esa instancia, impugnada ahora en casación, dijo en su parte dispositiva esto: ‹ interpuesto por el procurador de los tribunales don Gonzalo Aristegui Gómez en nombre y representación de doña Erica , contra el acuerdo del Ayuntamiento de Amorabieta- Etxamo, de fecha 30 de junio de 1993, por el que se aprueba definitivamente el proyecto de obras de mejora del camino de Belatxikieta, declarando la conformidad a derecho del acto impugnado».

3. El recurso de casación que ha formalizado el representante procesal de la propietaria cuya finca ha quedado afectada por la expropiación, aparece articulado en cinco motivos, al amparo todos ellos del artículo 95.1.4º LJ, en los que sucesivamente intenta demostrar que la sentencia debe ser anulada porque infringe el ordenamiento jurídico en cuanto: a) desconoce la tutela judicial eficaz porque no respeta su derecho a que se ejecute la sentencia interdictal que dictó a su favor la jurisdicción civil (motivo 1º); b) no se ha cumplido el trámite de la previa declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación (motivo 2º); c) no existen esas pretendidas razones de utilidad pública y necesidad de ocupación (motivo 3º); d) no se pueden convalidar actos nulos de pleno derecho, y es precisamente esto lo que aquí ha ocurrido (motivo 4º); y e) se ha utilizado el trámite de urgencia, siendo así que aquí falta precisamente esa razón puesto que las obras ya están realizadas (motivo 5º).

   Ha comparecido como recurrido el Ayuntamiento de Amorabieta-Etxamo que, cuando fue requerido para ello, formuló sus alegaciones de oposición.

La sentencia impugnada contiene un fundamento segundo en el que, a más de recoger lo que pudiéramos tener por relación de hechos probados se expresan los términos en que está planteado el debate.

Dice esto: ‹ los que a continuación se exponen: en la demanda, la actora relata que en diciembre de 1991, se realizaron obras, sin expediente alguno, en el camino de Belatxikieta que afectaron a sus terrenos; como consecuencia del comportamiento municipal, por sentencia del Juzgado de Primera instancia de Durango, de 25 de noviembre de 1992, se condena al Ayuntamiento de Amorebieta a reponer a la demandante en la posesión de los terrenos aledaños al camino. Con posterioridad, el 11 de mayo de 1992, el Ayuntamiento de Amorebieta aprueba inicialmente el Proyecto de obras de mejora del camino de Belatxikieta, cuya aprobación definitiva, el 30 de junio de 1993, es objeto del presente recurso. El Ayuntamiento, junto con la contestación a la demanda, aporta el expediente de expropiación forzosa tramitado por esa Corporación para adquirir los bienes y derechos necesarios para las obras de mejora del camino; en dichos documentos aparece que por acuerdo de 9 de diciembre de 1993, el Ayuntamiento estimó necesaria la realización de las obras de mejora con arreglo al proyecto básico aprobado, considerando implícita la declaración de utilidad pública y necesaria ocupación de los inmuebles cuya relación individualizada se describe en el anexo del acuerdo - Erica , 1900 m2-, notificado el 15 de febrero de 1994; también se encuentra entre los documentos, el Decreto 389/94, de 4 de octubre, del gobierno Vasco, por el que se declara la urgente ocupación de los terrenos, publicado en el BOPV de 17 de octubre de 1994. Vistos los antecedentes del proyecto de obras cuya conformidad a derecho examinamos , se comprueba que la entidad local demandada, en un primer momento, en el año 1991, realizó trabajos de mejora del camino sin respaldo de expediente administrativo alguno, por vía de hecho, cuestión que, como la propia recurrente traslada, fue sometida a revisión en vía civil concluyendo con la reversión de los terrenos propiedad de la actora que fueron afectados por las obras municipales; actuación municipal independiente a la que es objeto de este proceso y que ya no puede ser enjuiciada en el mismo. Igual consideración merecen las alegaciones que cuestionan la procedencia en este caso de la declaración de urgente ocupación, acto incardinado en el expediente expropiatorio y emanado de una Administración diferente a la que en el recurso se demanda; de hecho, reparando en el error cometido la actora, después de presentar el escrito de conclusiones solicita la aplicación del recurso al Decreto del Gobierno Vasco 389/94, de 4 de octubre, que es denegada por la Sala. Por tanto, dejando al margen aquellos argumentos impugnatorios referidos a las obras realizadas antes del proyecto impugnado y a los que abordan cuestiones que no tienen cabida en el expediente de elaboración del proyecto, lo que ahora debe ser materia de análisis, es la actuación municipal emprendida en mayo de 1992, con la aprobación inicial del proyecto de obras de mejora en el camino, para cuya tramitación no afectan los anteriores acto municipales, existiendo la posibilidad de legalización de obras siempre que no se aprecien motivos urbanísticos para que estas puedan realizarse, como parece ser el caso que nos ocupa.»

Hasta aquí lo que se dice en el fundamento 2º de la sentencia impugnada.

La parte recurrente sostiene en el primer motivo de su recurso que la sentencia atenta contra el principio de tutela judicial efectiva, porque intervino, en su día, la jurisdicción civil que, resolviendo un interdicto de recobrar la posesión, declaró que la Administración municipal había actuado por vía de hecho, ordenando volver las cosas a su primitivo estado. Y es cierto que así actuó inicialmente el Ayuntamiento de Amorabieta-Etxano y que el Juzgado nº 2 de Durango resolvió, en el sentido dicho, el interdicto de retener y recobrar la posesión planteado por doña Erica , que se tramitó con el número 164/92 (la sentencia es de 25 de noviembre de 1992, y figura en los autos como documento nº3, acompañado por la demandante sentencia que fue confirmada por la Sección 4ª de la Audiencia provincial de Vizcaya, en sentencia de 15 de noviembre de 1993, dictada en autos de apelación civil 134/93, que figura también en los autos como documento nº 4).

Pero no es menos cierto que el acuerdo impugnado, o sea el de la aprobación definitiva de las obras es de 30 de junio de 1993 (figura al folio 4 de los autos), posterior a la sentencia que resuelve el interdicto, y que el acuerdo de adjudicación de las obras que es de 4 de febrero de 1998 ( posterior por tanto, a la presentación del presente recurso de casación) se comunicó al Juzgado nº 2 de Durango, y que la sentencia de restauración de la realidad física a su primitivo estado consta ejecutada por certificación de 8 de abril de 1998, reintegrándose los terrenos a su primitivo dueño. Todos estos datos han sido justificados documentalmente con el escrito de casación y, por tratarse de hechos posteriores al recurso de casación de trascendencia a los efectos de este pleito pueden y deben ser admitidos en cumplimiento de lo previsto en el artículo 286 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Dicho esto hay que añadir que -contra lo que parece sostener la parte recurrente- el interdicto de retener y recobrar resuelve sobre el hecho de la posesión, y lo que en una expropiación se ventila es cuestión distinta. Y por eso el Ayuntamiento aportó con la demanda -y así lo constata la sentencia impugnada en el fundamento segundo, que hemos transcrito más arriba- el expediente de expropiación forzosa de los bienes afectados por las obras, entre ellos los de la recurrente.

Por todo ello, el motivo primero, debemos rechazarlo y nuestra Sala lo rechaza.

Los motivos segundo y tercero se ocupan del problema de la falta de declaración de utilidad pública y de necesidad de ocupación (motivo tercero) y de que, en todo caso, no hay verdaderamente, en este caso, verdaderas razones de utilidad sino más bien de utilidad privada (motivo segundo).

El problema fue debatido en la instancia y en ese debate el Ayuntamiento daba una respuesta jurídicamente impecable con apoyo legislativo y jurisprudencial irrefutable a los argumentos de la recurrente, que pivotan, respectivamente, sobre la existencia -a su entender- de una infracción del artículo 9 de la Ley de Expropiación forzosa, y que las obras se realizan para exclusiva utilidad de dos particulares.

1. Nuestra Sala entiende -y por ello rechaza el motivo 3º- que no hay infracción del artículo 9 de la Ley de Expropiación forzosa.

   Al respecto debemos empezar recordando que el artículo 67.3 del Reglamento de Planeamiento urbanístico declarado vigente tras la publicación del Texto Refundido (R.D. 304/1993, de 26 de febrero), dice esto: ‹ conforme a la normativa del ente interesado, proyectos de obras ordinarias que no tengan por objeto desarrollar integralmente el conjunto de determinaciones de un Plan de Ordenación».

   Asimismo, el texto Refundido de la Ley de Régimen local, aprobado por Real decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, cuyo artículo 89 distingue entre obras municipales de urbanización y ordinarias. Las primeras se rigen por la legislación urbanística, y son las propias del acondicionamiento del suelo urbano o urbanizable cuando se trata de realizar una actuación completa y sistemática en una zona. Las obras ordinarias son aquellas que no tienen tal cualificación de urbanísticas, por su escala o bien porque versan sobre suelo no sujeto a la dinámica urbana, como sucede en el proyecto del camino objeto de este recurso.

   La sentencia de 6 de julio de 1987, dice, por su parte, en su último considerando lo siguiente: ‹ claramente puesta de relieve por el art. 67 del Reglamento de Planeamiento. Ambos desde luego son proyectos de obras, pero se distinguen por su contenido y régimen jurídico. Así, los proyectos de urbanización se caracterizan por su globalidad, en cuanto sirven "para el desarrollo de todas las determinaciones que el Plan prevea en cuanto a obras de urbanización". Desde luego, están sometidos al régimen jurídico-urbanístico. Por el contrario, los proyectos de obras ordinarias no tienen por objeto desarrollar íntegramente el conjunto de determinaciones de un plan de ordenación y están sometidos a la normativa del ente interesado -en este caso a la Ley de Régimen local».

   La misma doctrina ha sido recogida en las sentencias de 2 de noviembre de 1994 (Ar. 8655), 21 de marzo de 1995 (Ar. 2503) y 21 de marzo de 1995 (Ar. 2504). Queda, por tanto, claramente establecida en derecho la posibilidad de que las Administraciones Públicas municipales redacten, además de los proyectos de urbanización y los planes urbanísticos, proyectos de obras ordinarias que no se sujetan a la legislación urbanística sino a la Legislación de Régimen local.

   Por todo ello hay que rechazar la tesis del actor sobre la ilegalidad del proyecto por no aparecer previsto en el plan urbanístico; y no está de más añadir que el camino estaba recogido en los planos de las normas Subsidiarias, aunque a una escala imprecisa, tratándose en este caso tan sólo de realizar una pequeña mejora, extendiendo su banda de ocupación a 4 metros, incluidas las cunetas.

   Este efecto declarativo de utilidad ha sido reconocido por el Tribunal Supremo en numerosas sentencias de entre las que destacaremos las más significativas: ‹Ar. 6862). Basta la aprobación de toda clase de obras municipales para que se entienda implícita -esto es sin necesidad de una expresa declaración al respecto- la declaración de utilidad pública de las mismas y la necesidad de ocupación de los terrenos que se determinen a efectos de expropiación forzosa, sin que resulte precisa la aprobación de un plan urbanístico de cualquier clase que sea para que la aprobación del proyecto o de la obra municipal implique la declaración de utilidad». En el mismo sentido la sentencia de 11 de noviembre de 1986 (Ar. 6400). Y las sentencias de 7 de febrero de 1995 (Ar. 1102), 3 de octubre de 1994 (Ar. 7391) y 26 de octubre de 1992 (Ar. 7986).

2. Tampoco puede compartir nuestra Sala la tesis de la parte recurrente de que estamos ante una expropiación cuya utilidad es privada y no pública pues a quien la obra va resultar útil es a los dos pastores a que expresamente se alude en el acuerdo y que viven más arriba. Porque aparte de que los sistemas generales, de una u otra manera, están previstos para servir al interés de todos, con independencia de que los usuarios sean muchos o pocos, lo que se trata de mejorar no es un camino privado sino un camino público -el camino de acceso al Barrio [sic] de Belatxikieta- cosa que no ha negado nadie en este pleito, en el expediente administrativo se hacían constar (cfr. folios 9 y 10) que, aparte de la aludida actividad de pastoreo, había otras razones (acceso y control del futuro parque de Urkiola) hoy ya en servicio, asi como de facilitar la accesibilidad a una extensa superficie forestal, como medio de prevención y extinción de incendios. El plano que figura al folio 12 del expediente es harto elocuente al respecto. Y en la declaración de urgencia de las obras de que se trata -‹›- el propio Gobierno vasco reconoce la existencia de razones de utilidad o interés público que llegan a justificar incluso que la expropiación se haga por el procedimiento de urgencia y que, concretamente, son éstas: «... mejorar el acceso rodado a los habitantes del barrio, así como a una gran superficie de terrenos y masa forestal que carecen de accesos suficientes en caso de incendio».

3. Y debemos concluir recordando -por completar nuestra argumentación- dos cosas: a) Que ese decreto de declaración de urgencia -y estamos ya adelantando algo de lo que debemos ocuparnos al analizar el motivo 5º- no ha sido impugnado en la instancia; b) Que la declaración de urgencia lleva aparejada la consecuencia de que hay que tener por cumplido el trámite de declaración de la necesidad de ocupación de los bienes y derechos que hayan de ser expropiados (art. 52.1º, LEF), entre los que se encuentran los de la recurrente.

En el motivo cuarto pretende que se anule la sentencia impugnada porque infringe el artículo 67.1 de la Ley 30/1992 de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. Y ello porque -a su entender- el Ayuntamiento lo que ha hecho es convalidar un acto que es nulo de pleno derecho: la ejecución de unas obras sin ajustarse al procedimiento jurídicamente establecido.

Nuestra Sala no puede compartir el parecer de la parte recurrente, la cual está confundiendo la convalidación con lo que aquí ha ocurrido que es ajustar su actuación, que viene impuesta por la necesidad de servir a los intereses generales, según queda dicho en lo que antecede, a las formalidades que impone la legislación vigente.

Por lo pronto, que aquí no ha habido convalidación es patente. Hay, ciertamente, una actuación ilegal anulada ya por el Poder judicial -acto, posiblemente tácito o, si se quiere, verbal pues no consta que fuera escrito, que ordena ejecutar unas obras, que suponen la ocupación de unos terrenos, sin sujeción a procedimiento alguno- que se sustituye luego por una actuación secumdum legem.

En cambio, la convalidación (art. 67 LRJ-PAC) consiste en corregir o sanar los vicios de un acto que, por estar -vivo y actuante- puesto que no ha sido anulado aún, y tampoco va a ser anulado, se le somete a un ‹› que elimina los vicios de que adolecía, validando lo que hasta ese momento era un acto ilegal aunque perfectamente eficaz.

Por todo lo cual, este motivo debe ser rechazado y nuestra Sala lo rechaza y así lo declara.

Por último, en el motivo quinto se plantea por la parte recurrente el problema de la nulidad de la declaración de urgencia de las obras de que se trata, por cuanto -dice- las obras estaban ya realizadas.

Este problema, planteado ya en la demanda, y la propia actora -consciente de que el recurso había sido interpuesto contra un acto municipal: acuerdo del Ayuntamiento de Amurabiete de 30 de junio de 1993 que aprobó definitivamente el proyecto de reforma del camino de Belatxikieta y de que esa declaración era un acto del Gobierno vasco- intentó en su escrito de conclusiones que el proceso se ampliara a la declaración de urgencia de las obras de que se trata, la cual había sido aprobada por decreto 390/1994, de 4 de octubre (B.O.P.V del lunes 17 de octubre de 1994) [que figura al folio 163-164 de los autos], solicitud de ampliación que fue rechazada por la Sala de instancia en el párrafo segundo del fundamento segundo de su sentencia, y que hemos transcrito en el que es segundo también de esta nuestra sentencia.

Pues bien, a los folios 197 y 198 de los autos figura también el auto por el que se acuerda no acceder a la ampliación pedida, y las razones que invocó para ella la Sala de instancia -razones que, ni entonces ni ahora, ha intentado rebatir la recurrente, sin duda porque son irrebatibles son éstas:‹ LJ prevé el supuesto de que entre el momento de la interposición del recurso y el de la formalización de la demanda se produzcan nuevos actos administrativos que guarden relación con los impugnados, permitiendo la ampliación del recurso a estos actos, siempre que se hagan dentro del plazo previsto en el art. 58 LJ. No está prevista, sin embargo, la posibilidad de ampliación del recurso contencioso- administrativo en el trámite procesal en que se pretende (art. 75 LJ), ni respecto de una resolución administrativa muy posterior a la demanda y dimanante de otra Administración pública, y que la parte si lo estima oportuno podrá recurrir independientemente».

Razones más que suficientes para tener que rechazar este quinto y último motivo, y así lo declaramos -y ello sin olvidar que, como nuestra Sala tiene declarado en jurisprudencia reiterada, la anulación de la declaración de urgencia no determina por sí la anulación de las restantes actuaciones expropiatorias que se conservan en cuento puedan ser partes integrantes del procedimiento ordinario de expropiación forzosa-.

Debemos ahora pronunciarnos sobre las costas del presente recurso de casación. Y habiendo sido desestimados, como aquí lo han sido, la totalidad de los motivos invocados por la parte recurrente, estamos en el supuesto previsto en el artículo 102.3 de la vieja Ley de 27 de diciembre de 1957 (reformada, en lo que aquí interesa, por la Ley 10 1992), reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, precepto de aplicación al caso según lo previsto en la disposición transitoria 9ª de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta nuestra jurisdicción.

En consecuencia, y cumpliendo el mandato previsto en aquel artículo 102.3, tenemos que imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.

Por lo expuesto,

No hay lugar al recurso de casación formalizado por doña Erica contra la sentencia del Tribunal Superior de justicia (sala de lo contencioso-administrativo) en el País vasco, de veinte de junio de mil novecientos noventa y siete, dictada en el proceso 3420/1993.

Imponemos las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.