STS, 17 de Octubre de 2006

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 5 de mayo de 2003, objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo núm 3872/98 interpuesto por la representación de Dª Remedios y de la comunidad de herederos "Hombría Alloza", sin hacer una especial condena en costas."

Notificada la citada sentencia se presentó escrito por la representación procesal de Dña. Remedios y la Comunidad de Herederos "Hombría Alloza", manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 4 de junio de 2003 se tuvo por preparado, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 14 de julio de 2003 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer cuatro motivos al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, solicitando su estimación y que casando la sentencia recurrida se resuelva sobre las cuestiones de fondo planteadas en el recurso contencioso administrativo y se declare haber lugar a la reversión solicitada.

Admitido a trámite el recurso se dio traslado a la parte recurrida, que manifestó su oposición al recurso, solicitando su desestimación y la confirmación de la resolución impugnada.

Conclusas las actuaciones, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 11 de octubre de 2006, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala.

La sentencia de instancia señala en su fundamento de derecho segundo las circunstancias a tener en cuenta para la resolución del recurso, precisando: "en primer lugar, que las citadas parcelas 21-a, 21-c y 22-a del Polígono Gamonal de Burgos, cuya reversión se pretende por la parte demandante, fueron expropiadas, junto a otras muchas, al amparo del art. 121 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, habiéndose aprobado la delimitación definitiva de ese Polígono por Orden del entonces Ministerio de la Vivienda de 17 de abril de 1967, publicada en el BOE. de 12 de junio de ese año, según resulta del expediente remitido. La Orden de ese Ministerio de 9 de diciembre de 1967 a la que se hace referencia en la demanda no es propiamente la aprobatoria de la delimitación de ese polígono sino la que aprobó "el justiprecio" correspondiente a esas fincas, según resulta de dicho expediente. Ha de señalarse asimismo que el ámbito de esa Zona A del polígono Gamonal era de 809.420 m2 de superficie, según se refleja en los datos publicados en el citado BOE de 12 de junio, y que la superficie total de dicho polígono, según se admite en la demanda, era de "107 hectáreas".

Ha de indicarse también que cuando los aquí demandantes solicitaron, mediante el escrito de 7 de febrero de 1995 que consta al folio núm. 000024 del expediente, la reversión de esas parcelas 21-a, 21-c y 22-a a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León, indicando que habían sido expropiadas con una superficie total de 10.142,62 m2, ya se estaba ejecutando la obra de urbanización de ese polígono en esa zona, habiéndose señalado en el informe del Jefe de la Sección de Urbanismo y Acción Territorial de la Delegación Territorial de la Junta en Burgos de 5 de julio de 1995 -folio 000031 del expediente- que el "Polígono en esa zona está totalmente terminado", y si bien se admite que el solar había quedado de forma aislada sin edificar, esto se justifica por estar calificado en el Plan General de Burgos con las siglas IA113, con uso industrial, mencionándose también que se había solicitado del Ayuntamiento de Burgos un cambio en esa calificación urbanística para un uso administrativo, aunque posteriormente el cambio se haya efectuado a residencial, como luego se dirá. Incluso en el propio escrito de solicitud de reversión se admite la realización de la obra de urbanización en esa zona al señalarse - punto quinto- que la realidad actual de las parcelas expropiadas no es totalmente coincidente con la inicial de cuando tuvo lugar la expropiación, "ya que se han producido algunas modificaciones y alteraciones por la apertura de calles y otros factores".

En razón de tales apreciaciones se razona en la sentencia la desestimación del recurso señalando:

"no puede accederse a la pretensión de reversión formulada por los recurrentes al amparo del art. 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y 63 y ss de su Reglamento por no haberse ejecutado la obra, toda vez que la obra de urbanización del polígono Gamonal en la zona donde están ubicadas las parcelas cuya reversión se pretende estaba "totalmente terminada", según resulta del citado informe del Jefe de la Sección de Urbanismo de la Junta en Burgos, al que antes se ha hecho referencia, lo que no ha sido desvirtuado...

Tampoco puede accederse a la pretensión de reversión solicitada por la parte demandante por la calificación "industrial", con categoría IA1, dado a las parcelas expropiadas por el Plan General de Burgos, aprobado definitivamente por Orden de la Consejería de Medio Ambiente Ordenación del Territorio de la Junta de 16 de julio de 1992, según resulta de la información urbanística emitida por el Sr. Secretario General del Ayuntamiento de Burgos el 17 de mayo de 2.002, en virtud de la prueba solicitada a instancia de la parte actora en este proceso, toda vez que con ello no se alteró el uso que motivó la expropiación, no siendo por tanto aplicable la previsión contenida en el art. 225.2 del Real Decreto Legislativo 1/1992, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, pues el destino de "viviendas" previsto para el Polígono Gamonal, que justificó la expropiación de que se trata, como antes se ha dicho, se predica de ese Polígono de manera global, sin precisar en el momento de la expropiación que de modo concreto las parcelas de los recurrentes tenían que tener ese destino. Ha de señalarse asimismo que la calificación urbanística de esas parcelas como uso industrial - posteriormente modificado en virtud de las Ordenes de la citada Consejería de Medio Ambiente y Ordenación el Territorio de la 18 y 26 de mayo de 1999 a "Area de transformación", para posibilitar el cambio de ese uso al "residencial" característico de la zona, según se ha señalado asimismo en la información urbanística del Sr. Secretario General del Ayuntamiento de Burgos-, no supone tampoco alterar ese uso global de viviendas del polígono por el industrial -que incluso permite un uso artesanal, que no puede considerarse incompatible con el global de viviendas-, teniendo en cuenta la superficie de las parcelas cuya reversión se pretende que así fueron calificadas, que ha de considerarse pequeña en relación con la superficie total del polígono, de 107 hectáreas de superficie, como antes se ha dicho. Por todo ello, no es aplicable al presente caso la doctrina contenida en la STS de 30 de noviembre de 1999 que se cita por la parte actora en su escrito de conclusiones."

Finalmente se señala en la sentencia de instancia que, por el contrario, "ha de considerarse aplicable al presente caso la doctrina del Tribunal Supremo contenida en las sentencias de 1 de junio de 1991, 27 de abril de 2.000, que se menciona en el escrito de contestación a la demanda, con cita de otras muchas, y de 30 de septiembre de 2.002, confirmatorias de otras de esta Sala, y que también se refieren a supuestos de reversión en el Polígono Gamonal de Burgos, en la que se señala que en presencia de una unidad de actuación urbanística, ante la ordenación u urbanización de un polígono o de todo un sector, el derecho de reversión de los propietarios afectados ha de ser considerado en relación con el programa establecido y los fines en él previstos, no pudiendo contemplarse de manera aislada. De esta manera -se dice en la citada sentencia del TS. de 27 de abril de 2.000 - "tratándose del ejercicio del derecho de reversión no sólo ha de tenerse presente la regulación contenida en los artículos 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y 63 y siguientes del Reglamento, sino también las normas urbanísticas de la Ley del Suelo de 1956 y el posterior art. 67, párrafo segundo, de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido de 1976, que establece la reversión cuando se pretende modificar la afectación de los terrenos al fin específico que constase en el Plan correspondiente o se agotase la vigencia de dicho Plan sin haberse cumplido el destino a que los bienes se afectaron; pero la determinación de si se ha producido o no el cambio de destino o de la inejecución determinante de la reversión no puede efectuarse desde la perspectiva de la finca aislada, sino contemplada en relación con la finalidad urbanística conjunta y dentro de las tareas de ejecución llevadas a cabo en el polígono o unidad de ejecución." Esta doctrina -continúa diciéndose en esa sentencia del TS. de 27 de abril de 2.000 - ha sido sentada, entre otras, en las sentencias de 3 de noviembre de 1999; 27 de enero, 25 de marzo y 8 de noviembre de 1998, 16 de mayo y 24 de septiembre de 1997; 15, 25 y 26 de marzo de 1996; 21 de febrero, 28 de marzo, 4 de abril, 5, 9 y 13 de junio, 10 y 11 de julio, 27 y 31 de octubre de 1995; 14 de febrero, 2 y 22 de noviembre y 7 de diciembre de 1994.

Por ello, en esa sentencia del TS. de 27 de abril de 2.000 se confirma otra de esta Sala, desestimatoria de la pretensión reversional de unos terrenos expropiados en el Polígono Gamonal de Burgos, toda vez que -como se indica en esa sentencia del Tribunal Supremo, lo que es aquí aplicable- "las Ordenes ministeriales por las que esa expropiación fue acordada, al amparo de lo autorizado por el art. 121 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, entonces vigente...no produjeron la singular expropiación de las concretas fincas de aquellos para que constituyeran, por sí solas, el objeto de una obra, uso o servicio determinado, sino, por el contrario, la de una pluralidad de todas las comprendidas en el polígono en que se ubicaban y sin más razón que la de que radicaban en él, porque el sector por todas ellas constituido era el elegido como zona territorial para destinarla a una compleja urbanización, y esta afectación genérica y no pormenorizada del uso o destino específico de cada una de las parcelas, por lo mismo que no habían sido consideradas respecto de su individualidad, pues sólo en su caso y posterior momento sería objeto de concreción por el planeamiento urbanístico, cuya preexistencia respecto del acuerdo de expropiación no se daba ni era exigida por los preceptos citados."

Frente a dicha sentencia se interpone el presente recurso de casación, haciendo valer cuatro motivos al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en el primero de los cuales se denuncia la infracción de los arts. 54 de la LEF y 63 y siguientes de su Reglamento, entendiendo que se realiza una interpretación errónea de los mismos como consecuencia de incidir en error en la apreciación de las pruebas sobre la ejecución de las obras de urbanización, alegando frente a la apreciación de la sentencia de instancia de que la urbanización del polígono estaba totalmente terminada, que no se ha acreditado que dichas actuaciones se hayan llevado a cabo en los terrenos en litigio y sí se ha acreditado que antes de la expropiación las parcelas de la recurrente disponían de alumbrado, alcantarillado, viales y demás servicios, abundando en que ya con anterioridad a la expropiación las parcelas en cuestión eran un perfecto solar sobre el que inmediatamente desde su ocupación se podía llevar a efecto la construcción de Instituciones Singulares, según previsión del Plan de Ordenación García Lanza, por lo que entiende que el Tribunal de Instancia no puede afirmar que sobre dichas parcelas se llevaron a efecto las obras de infraestructura necesarias para urbanizar el Polígono Gamonal Norte.

Lo primero que se advierte en este motivo es la falta de correspondencia entre los preceptos cuya infracción se denuncia, que se refieren a los supuestos de reversión, y la fundamentación del mismo, que se refiere a la valoración errónea de la prueba, lo que por si sólo determinaría su desestimación, pues, como se desprende del art. 92.1 de la Ley de la Jurisdicción, resulta exigible la expresión razonada del motivo en que se ampare el recurso, que no se da cuando se citan determinados preceptos infringidos y se argumenta sobre otras cuestiones distintas, produciéndose una discordancia entre la argumentación y la infracción denunciada que priva de fundamento al motivo.

Por otro lado y como se ha dicho, cuestiona la parte recurrente en este motivo la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia, entendiendo que incide en error y expresando las razones de tal afirmación para concluir que no se ha acreditado la realización de las obras de urbanización por la Administración respecto de las parcelas en cuestión, pues las mismas ya tenían la condición de solar antes de la expropiación, planteamiento que no resulta viable en casación en cuyo ámbito no es revisable, en general, la valoración de la prueba efectuada en la instancia, pues es doctrina reiterada de esta Sala, sentencias de 8 de octubre de 2001, 12 de marzo de 2003 y 18 de octubre de 2003, entre otras, que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia.

La prueba, como ha señalado este Tribunal, sólo en muy limitados casos, declarados taxativamente por la jurisprudencia, puede plantearse en casación, supuestos como el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba, la infracción de normas que deban ser observadas en la valoración de la prueba ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o de las reglas que disciplinan la carga de la prueba o la formulación de presunciones; o, finalmente, se alegue que el resultado de ésta es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad, que no es el caso.

A ello ha de añadirse, que la Sala de instancia valora el informe emitido a que antes nos hemos referido sobre la terminación total de la urbanización del polígono Gamonal en la zona donde están ubicadas las parcelas, que es lo determinante para la resolución del pleito, en cuanto se cuestiona la urbanización del polígono, sin que se desconozca la obra urbanizadora llevada a cabo por D. Jose Francisco para la apertura de una calle para la instalación de una fábrica, efectuada con anterioridad a la expropiación, pero que la Sala entiende fuera de su ámbito, ya que la fábrica y el edificio de viviendas de los trabajadores quedaron excluidos de la expropiación, según se reconoce en la demanda.

En conclusión, la Sala de instancia efectúa una valoración de la prueba que no puede ser objeto de revisión por la sola invocación de error que realiza la recurrente, sin que se denuncie la infracción de las normas jurídicas aplicables a dicha valoración ni se alegue y menos acredite un resultado arbitrario o irrazonable que justifique tal revisión, por lo que este motivo de casación debe ser desestimado.

En el segundo motivo de casación se denuncia igualmente la infracción del art. 54 de la LEF y 63 y siguientes de su Reglamento, al no haberse accedido a la reversión solicitada a pesar de que en los terrenos expropiados para llevar a efecto una extensa urbanización, ni se ha ejecutado obra alguna de infraestructura ni disponiendo de ellos como solar desde su ocupación en 1967 llevaron a cabo la edificación que marcaba el planeamiento desde 1970, Plan García Lanza, que los calificaba de zona de instalaciones singulares, con destino a importantes instituciones religiosas, de administración pública y privada, culturales, benéficas, de recreo, turismo o afines, plan vigente hasta 1992, consintiendo la Administración que en la modificación del planeamiento por el Plan Delta-Sur desaparezca el uso dotacional público y se convierta en suelo industrial hasta la petición de reversión, lejano y opuesto al residencial.

En congruencia con ello en el tercer motivo de casación se denuncia la infracción de la doctrina recogida en las sentencias de 9-7-2002, 21-9-2002, 23-9-2002 y 30-11-1999, sobre desafectación tácita cuando la Administración no destina los bienes expropiados al fin que justificó la expropiación.

Finalmente en el cuarto motivo de casación se alega la infracción del art. 225 del RDL 1/1992 porque el diferente destino de los bienes expropiados se dio con anterioridad a la vigencia de dicho precepto, es decir, desde la aprobación definitiva del Plan de Ordenación Delta Sur que en 1992 califica los terrenos como suelo industrial y terciario de comercial mayorista y oficinas, reiterando que se trata de un uso incompatible con el fijado en el momento de delimitar el polígono contemplado en su conjunto.

Las cuestiones que se suscitan en estos tres motivos de casación se refieren a la invocación de falta de realización de la finalidad perseguida por la expropiación y el destino de los terrenos expropiados a una finalidad distinta de la que determinó la expropiación, o desafectación tácita de los mismos.

En su planteamiento, los recurrentes parten de un presupuesto como la expropiación de las parcelas para un destino específico, viviendas e instituciones singulares a que antes nos hemos referido, presupuesto sobre el que esta Sala se ha venido pronunciando en diversas sentencias dictadas en otros recursos en los que se solicitaba la reversión de terrenos objeto de la misma expropiación (Ss. 1-6-1991,27-4-2000, 28-10-2000, 30-9-2002), que también se citan en la sentencia de instancia, en las que no se considera correcto tal planteamiento, siendo expresiva al respecto la referida sentencia inicial de 1 de junio de 1991, cuando señala que "es aquí donde se advierte la injustificada interpretación de quienes accionan, porque las Ordenes ministeriales por las que esa expropiación fue acordada, al amparo de lo autorizado en el art. 121 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, entonces vigente, del 3 de la de 21 de julio de 1962 y 16 del Decreto de 21 de febrero de 1963, no produjeron la singular expropiación de las concretas fincas de aquéllos para que constituyeran, por sí solas, el objeto de una obra, uso o servicio determinado, sino, por el contrario, la de una pluralidad de todas las comprendidas en el polígono en que se ubicaban y sin más razón que la de que radicaban en él -porque el sector por todas ellas constituido era el elegido como zona territorial para destinarla a una compleja urbanización- y esta afectación genérica y no pormenorizada del uso o destino específico de cada una de las parcelas, por lo mismo que no habían sido consideradas, al respecto, en su individualidad -pues sólo, en su caso y posterior momento, sería objeto de concreción por el Planeamiento Urbanístico cuya preexistencia respecto del Acuerdo de expropiación no se deba ni era exigida por los preceptos citados- hace inoperante toda la motivación de los actores por únicamente encaminada a justificar su pretensión reversional, porque si, como ve explicado, las concretas fincas no eran el objeto exclusivo de una también concreta obra que no se hubiera realizado en el plazo previsto para hacer viable el ejercicio de esa acción de reversión, nada importa que en el Planeamiento posterior al acuerdo de expropiación se asignara a esos concretos bienes sucesivos destinos que, no obstante ser objeto de modificación por los planes en ejecución, no implicaba que la obra de urbanización, en su conjunto, legitimante de aquél hubiera dejado de ejecutarse ni que, por cualquier otra circunstancia, la automática afectación a ésta de aquéllos hubiera dejado de existir, ni en el ámbito jurídico ni en el material o físico, todo esto con independencia de que esas alegadas mutaciones llevadas a cabo por los Planes posteriores al inicial pudieran justificar una pretensión anulatoria del Planeamiento posterior o de resarcimiento de daños y perjuicios, que es cosa bien diferente de la legitimidad de la pretensión de reversión que aquí se ejercita, porque no es ocioso insistir en que las previsiones del Planeamiento que, en definitiva, se ejecute respecto del uso o destino que se dé a esos inmuebles no supone desafectación de los mismos respecto del uso, destino o adscripción concretos que al producirse el Acuerdo de expropiación se les hubiera asignado, por la sencilla razón de que, como al principio se ha hecho ver, tal Acuerdo fue anterior al Plan o Planes en que se habían de establecer las referidas previsiones".

En congruencia con ello en dichas sentencias, como se recoge en la de instancia, se declara que "la determinación de si se ha producido o no el cambio de destino o de la inejecución determinante de la reversión no puede efectuarse desde la perspectiva de la finca aislada, sino contemplada en relación con la finalidad urbanística conjunta y dentro de las tareas de ejecución llevadas a cabo en el polígono o unidad de ejecución."

Desde estas consideraciones resultan fundadas las apreciaciones de la Sala, cuestionadas por los recurrentes, en cuanto se ha constatado la realización de la finalidad de urbanización del amplio polígono objeto de expropiación, que en la zona en cuestión está totalmente terminado, quedando el solar objeto de recurso de forma aislada, cuyas vicisitudes en cuanto al destino establecido sucesivamente en los instrumentos de planificación no supone, según se indica en la referida sentencia de 1 de junio de 1991, que aquella urbanización en su conjunto, que constituía la finalidad perseguida con la expropiación, no se haya llevado a cabo, como bien se razona en la instancia, materializándose en el tiempo teniendo en cuenta la gran extensión del polígono, siendo de añadir que esa calificación temporal del terreno como industrial (que posteriormente ha vuelto al uso residencial), no ha tenido ningún efecto ni se ha reflejado en el desarrollo del polígono ni siquiera parcialmente; en definitiva no ha supuesto desafectación a la finalidad general por la que se expropió el polígono, que se ha desarrollado conforme a la misma, y en la parte que resta, a la que se refiere la reversión, habrá de estarse a la planificación que finalmente se ejecute, como en el resto del polígono, sin que mientras tanto pueda fundarse la reversión en la inejecución de la finalidad perseguida por referencia a una concreta finca del polígono en cuestión ampliamente desarrollado o en un cambio de destino que no afecta al polígono en su conjunto ni se ha materializado respecto de las concretas fincas en cuestión pendientes de desarrollo.

Así resulta de la jurisprudencia invocada por la Sala de instancia y que se sigue manteniendo en sentencias posteriores como las de 13 de marzo de 2001 y 30 de julio de 2002, sin que resulten de aplicación al caso las sentencias invocadas por la parte recurrente, que contemplan casos distintos que justifican la apreciación de esa desafectación tácita, siendo significativo que incluso la sentencia citada en el recurso de 30 de noviembre de 1999, señala que no es el caso contemplado "en anteriores sentencias, de que la aprobación del polígono haya llevado consigo una afectación genérica que se concretó después mediante la aprobación del Plan Parcial", en claro contraste con el que es objeto de este recurso de casación.

Finalmente, la alegación del cuarto motivo, relativa a la aplicación indebida, por razones temporales y de fondo, del art. 225.2 del RDL 1/92, carece de fundamento, pues, en el primer aspecto, dicho precepto en lo sustancial viene a recoger lo establecido en el art. 75 de la Ley 8/90, de 25 de julio y, en todo caso, el RDL 1/92 entró en vigor tras su publicación en el BOE de 30 de junio de 1992, sin perjuicio de las disposiciones transitorias, y por lo tanto resulta de aplicación a la reversión solicitada ya en el año 1995. Y en el segundo aspecto, es decir, en cuanto al cambio de destino de los terrenos objeto de reversión y su incompatibilidad con el fin de la expropiación como causa de reversión ha de estarse a lo ya expuesto.

Por todo ello estos tres motivos de casación deben ser también desestimados.

La desestimación de los motivos invocados lleva a declarar no haber lugar al recurso de casación, lo que determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 1.500 euros la cifra máxima por honorarios del letrado de la parte recurrida.