STS, 21 de Mayo de 2003
| Ponente | D. Pedro José Yagüe Gil |
| ECLI | ES:TS:2003:3447 |
| Número de Recurso | 1063/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 21 de Mayo de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Mayo de dos mil tres.
Visto el recurso de casación nº 1063/99, interpuesto por la Letrada Sra. Oliva Melgar, en nombre y representación de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, contra la sentencia dictada en fecha 25 de Septiembre de 1998, y en su recurso nº 25/93, por la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), sobre impugnación de delimitación de reserva de terrenos en suelo no urbanizable con destino al Patrimonio Municipal del Suelo. Ha sido parte recurrida la "Asociación de Afectados por el Proyecto de Expropiación del Polígono Buen Aire", representada por el Procurador Sr. Rosch Nadal. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Gerencia Municipal de Urbanismo de Sevilla se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 24 de Noviembre de 1998, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 16 de Febrero de 1999, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 16 de Febrero de 2000, en la cual se ordenó también dar traslado a la parte comparecida como recurrida ("Asociación de Afectados por el Proyecto de Expropiación del Polígono Buen Aire"), la cual formuló su oposición en escrito presentado en fecha 28 de Abril de 2000, en el cual, tras hacer las alegaciones que tuvo por convenientes, solicito se desestimara el recurso de casación y se confirmara la sentencia recurrida.
Por providencia de fecha 8 de Abril de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de Mayo de 2003, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó en fecha 25 de Septiembre de 1998, y en su recurso contencioso administrativo nº 25/93, por medio de la cual se estimó el formulado por "Asociación de Afectados por el Proyecto de Expropiación del Polígono Buen Aire" contra el acuerdo de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla de fecha 24 de Febrero de 1992 (confirmado en alzada por acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 26 de Marzo de 1993), por el que se aprobó definitivamente la delimitación de la reserva de terrenos no urbanizables denominada SNU-NO-101
La Sala de instancia basó la estimación del recurso contencioso administrativo en el argumento de que en la Memoria correspondiente, al señalarse los fines de la reserva de terrenos, se evidencia la utilización de la actuación para una finalidad extraña y ajena a la legalmente exigida para el Patrimonio Municipal del Suelo, que es sólo la construcción de viviendas de protección oficial y otras finalidades de interés social.
Contra esa sentencia ha interpuesto recurso de casación la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla.
No existen en el presente caso defectos en el escrito de preparación que debieran llevar a la inadmisión del recurso de casación.
Se esgrime un único motivo de casación, a saber, infracción de los artículos 98.3 y 99.2 de la Ley 8/90, de 25 de Julio.
Estos preceptos fueron después recogidos en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 25 de Junio de 1992, convirtiéndose en sus artículos 280-1 y 278-2, respectivamente.
Pues bien; como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, de 20 de Marzo, y de la posterior Ley Andaluza 1/97, de 18 de Junio, (por la que se adoptaron con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de régimen del suelo y ordenación urbana), se ha producido la siguiente situación jurídica:
-
- La citada sentencia declaró la inconstitucionalidad del artículo 278-2 del TRLS de 1992, pero ese precepto fue asumido como propio por la Comunidad Andaluza en el artículo único de la citada Ley 1/97, con los efectos retroactivos que hemos explicado en nuestras tres sentencias de 21 de Marzo de 2000. (Por lo demás, la sentencia de instancia, aquí recurrida, hace ya aplicación de la Ley autonómica 1/97, con una interpretación que, por constituir una cuestión de Derecho Autonómico, no podemos revisar en casación, por impedirlo los artículos 93.4 y 96.2 de la Ley Jurisdiccional).
En consecuencia, el artículo 278-2 es en este momento, por conversión, y lo era ya cuando el Tribunal de instancia dictó la sentencia, un precepto autonómico, cuya posible infracción no puede fundar un recurso de casación, por impedirlo el artículo 93.4 de la Ley Jurisdiccional.
Esto significa que la posibilidad que el artículo 278-2 del TRLS de 1992 daba a los Ayuntamientos para hacer reservas de terrenos mediante el procedimiento de delimitación de unidades de ejecución (es decir, fuera del Plan) ha sido ahora refrendada por la Ley Autonómica 1/97 y ha sido aceptada por el Tribunal de instancia, decisión que nosotros, conforme a lo dicho, no podemos revisar.
-
- Por el contrario, el artículo 280-1 del TRLS de 1992 no fue declarado anticonstitucional, ni asumido como propio por el Legislador de Andalucía, ya que esa operación de asunción sólo comprendía los preceptos anulados por el Tribunal Constitucional, siguiendo siendo el resto preceptos estatales.
Consecuentemente, el artículo 280-1 del TRLS de 1992 continúa vigente como Derecho estatal, y así ha sido considerado en la Disposición Derogatoria Unica, nº 1, de la actual Ley estatal 6/98, de 13 de Abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.
Su cita en casación es, pues, útil y válida, y si aquí constatáramos que la sentencia impugnada ha infringido ese precepto deberíamos declarar haber lugar al recurso de casación.
Esta Sala, en recursos de casación anteriores, y a propósito de la impugnación de la misma delimitación de reserva de terrenos no urbanizables denominada SNU-NO-101, ha dictado sentencia estimando ese motivo de casación, revocando las de instancia y desestimando los correspondientes recursos contencioso administrativos. Así lo hicimos en sentencias de 27 de Junio de 2002 (casación nº 4904/97), de 11 de Noviembre de 2002 (casación 3799/98, de 14 de Noviembre de 2002 (casación 6296/98) y de 28 de Noviembre de 2002 (casación 4001/98).
El argumento que aquellas sentencias impugnadas daban para estimar el recurso contencioso administrativo y anular el acto recurrido era el de que no es posible realizar delimitación de reserva de terrenos si no es en función de la especifica finalidad prevista por el artículo 98.3 de la Ley 8/90 (actual artículo 280-1 del TRLS de 1992) para el Patrimonio Municipal del Suelo, que es la de la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, lo que no ocurría en este supuesto, ya que el acto de delimitación de reserva no contempla esos destinos prefijados legalmente, (ni siguiera como una genérica referencia a la construcción de viviendas de régimen público u otros usos de interés social), sino que dice tener por finalidad evitar la proliferación de asentamiento ilegales, eliminar la tendencia especulativa, resolver de manera global las fachadas a las vías que conforman el ámbito de la unidad y garantizar la ordenación integrada del polígono.
En aquellas sentencias esta Sala no compartió el argumento del Tribunal de instancia. Razonó entonces este Tribunal de casación que "lo que tiene que expresar el acto es la finalidad inmediata (a saber, incorporación de los terrenos reservados al Patrimonio Municipal del Suelo, PMS) y no la mediata (futuro destino a viviendas de protección u otros usos sociales), porque esta última finalidad ya está dispuesta en la Ley, y no depende de la voluntad del Ayuntamiento; si más tarde tales bienes no se destinan a esa finalidad, eso constituirá un problema distinto, a discutirse en otro pleito; así que el acto de la reserva no tiene por qué expresar lo que está dicho en la Ley, y sólo habría lugar a anularlo cuando específica y confesadamente se exprese en el acto que la finalidad mediata perseguida no se corresponde con la querida por la Ley, o es incompatible con ella".
Pues bien; un nuevo estudio del problema lleva ahora a esta Sala a cambiar su criterio, cambio que declaramos así expresamente y que justificamos de la siguiente manera.
En el presente caso, la Memoria dice lo siguiente (y sólo lo siguiente) sobre los fines de la reserva:
"Los objetivos a conseguir con la delimitación del polígono que se propone son:
- Como objetivo más importante, evitar la proliferación de asentamientos ilegales así como eliminar la tendencia especulativa que se genera en torno a los núcleos marginales de desarrollo urbanístico en el que alrededor de determinados asentamientos industriales aparecen, con el tiempo asentamientos de inmuebles autoconstruidos promovidos por pequeños adquirentes de rentas bajas que, no obstante, pagan un precio de suelo muy por encima de su situación urbana.
- Resolver de manera global las fachadas a las vías que conforman el ámbito de la unidad y especialmente las intersecciones localizadas en los bordes Sur (CN-IV). Oeste (SGRU 6/1). y Noroeste (Autovía de enlace CN.IV, y el recinto de la Exposición Universal de 1992).
- Garantizar la ordenación integrada del Polígono que constituye el área de actuación, el cual podrá desarrollarse urbanísticamente en la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana.
Lo expuesto justifica la iniciativa municipal por lo que se propone la delimitación de un polígono expropiatorio que permita al Municipio, a través de P.G.M.U. que ostenta estatutariamente las facultades precitadas, asumir, mediante su adscripción de los suelos delimitados al Patrimonio Municipal del Suelo, la dirección y control de la ejecución del Planeamiento en esta zona, encauzando las actuaciones futuras o impidiendo la mayor proliferación de los asentamientos".
Como se ve, no hay en esta justificación ninguna expresión de los fines últimos que persigue el PMS, sino sólo una referencia a problemas urbanísticos generales que pueden ser resueltos al margen de la figura del Patrimonio Municipal del Suelo.
La expresión de los fines a que se van a destinar los suelos sujetos a reserva, es decir, de los concretos y específicos usos que se tienen previstos para ellos (v.g. qué usos concretos de interés social se persiguen, o qué magnitudes de viviendas protegidas se prevén) no es algo inocuo. Y no lo es porque el artículo 278-4 del TRLS de 1992 dispone que "la delimitación de un terreno como reserva para los expresados fines implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación a efectos expropiatorios". Esta disposición sólo tiene sentido si el acto de reserva expresa una concreta finalidad protegida por la Ley que no sea la mera adscripción al Patrimonio Municipal del Suelo. La protección del derecho de propiedad así lo exige, imponiendo, como dice la sentencia de instancia, la necesaria especificación de la "causa expropiandi", como forma de garantizar a los propietarios que su suelo será expropiado para concretos fines y también para garantizarles la tutela judicial mediante el efectivo control judicial.
La devaluación del requisito de la expresión de los fines concretos de la reserva puede propiciar abusos manifiestos, como siempre que se relaja la necesidad de la motivación. Sin que afirmemos que este sea un caso abusivo, aquí se hace una reserva de 1.397.030 metros cuadrados sin que se sepa en concreto a qué finalidades van a ser destinados, qué fines sociales se anuncian y cuántos y cuáles previsiones de viviendas protegidas se vaticinan. Si este requisito no se exige el PMS podría convertirse, en contra de la naturaleza y finalidad que le imponen los artículos 276 y 280-1 del Texto Refundido de 1992, en un mero procedimiento municipal de adquisición de suelo, al margen de cualquier finalidad específica.
Es cierto que la adquisición de estos terrenos por el Ayuntamiento no es obligatoria, porque el artículo 278-1 del TRLS de 1992 habla de "posible adquisición", de forma que la reserva no significa que vaya a ser seguida necesariamente de la adquisición. Pero ni siquiera esta consideración puede conducir a que se prescinda en el acto de la reserva de toda referencia seria y razonable sobre el destino hipotético concreto de los bienes, pues de otra forma podría desnaturalizarse, como decimos, la propia figura del PMS.
No existe, en consecuencia, infracción del artículo 280-1 del TRLS de 25 de Junio de 1992, y por ello debemos declarar no haber lugar al presente recurso de casación.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la Gerencia recurrente en las costas del mismo (artículo 102-3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, aquí aplicable).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 1063/99 formulado por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, y, en consecuencia, confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) en fecha 25 de Septiembre de 1998 y en su recurso contencioso administrativo nº 25/93. Y condenamos en las costas del presente recurso de casación a la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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