STS, 20 de Octubre de 2004
| Ponente | D. JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2004:6611 |
| Número de Recurso | 1471/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 20 de Octubre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Octubre de dos mil cuatro.
Visto por Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el nº 1471 de 2002, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don José Castillo Ruiz, en nombre y representación de Don Esteban, contra la sentencia pronunciada, con fecha 28 de enero de 2002, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso contencioso-administrativo nº 3892 de 1996, sostenido por la representación procesal de Don Esteban contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Baza, de fecha 7 de agosto de 1996, por el que se declaró el incumplimiento por el recurrente del deber de incorporarse a la Junta de Compensación del Plan Parcial NUM000, en cuanto propietario de una finca comprendida en el ámbito del mismo, así como la procedencia de la expropiación de dicha finca, siendo beneficiaria de la indicada expropiación la referida Junta de Compensación.
En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, el Ayuntamiento de Baza, representado por el Procurador Don José Granados Weil y después por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo, y la Junta de Compensación del Plan Parcial NUM000 de las Normas Subsidiarias de Baza, representada sucesivamente por los mismos Procuradores.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictó, con fecha 28 de enero de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 3892 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: 1.- Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Esteban, contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Baza ( Granada ) de fecha 7 de agosto de 1996, por el que se declara el incumplimiento del recurrente del deber de incorporarse a la Junta de Compensación del Plan Parcial NUM000, en cuanto propietario de finca comprendida en el ámbito del mismo, así como la procedencia de la expropiación sanción de la finca en cuestión, siendo beneficiario de la misma la Junta de Compensación citada, y el inicio de los trámites del expediente ordinario de justiprecio, previa la apertura del de avenencia amistosa; y, en consecuencia, se confirma el acto impugnado por ser ajustado a derecho. 2.- No hacemos especial pronunciamiento sobre las costas causadas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Para resolver la cuestión planteada debemos tener en cuenta que si bien es cierto que los artículos 157, 158 y 159 del TRLS de 1992, en los que se basa la resolución impugnada, entre otros muchos, fueron declarados inconstitucionales por la referida sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional, de 20 de marzo, no es menos cierto que, en orden a precisar el alcance del efecto de tal declaración de inconstitucionalidad, hemos de precisar que la misma se fundamentó, exclusivamente, en razones del reparto constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas - fijando el TC el límite de la intervención estatal en las materias contempladas en el TRLS de 1992 y residenciando en las Comunidades Autónomas la competencia para legislar en materia de urbanismo y suelo -; dándose la circunstancia de que las Instituciones políticas de la Comunidad autónoma de Andalucía, legitimadas para recurrir la constitucionalidad del TRLS de 1992 no sólo no lo hicieron, sino que, además, asumieron plenamente el contenido normativo de dicho texto en su actividad de planeamiento y ejecución regulada por el mismo, mediante la Ley 1/97, de 18 de junio, por la que se adoptan, con carácter urgente y transitorio, disposiciones en materia de régimen de suelo y ordenación urbana, al objeto de completar el régimen urbanístico de la propiedad del suelo establecido en la legislación estatal, y regular la actividad administrativa en materia de urbanismo y suelo ( artículo único ). Por otra parte, y sin duda ésto es lo más importante, dicha Ley tiene un efecto retroactivo explícito, establecido en su disposición final tercera, con referencia al momento de la publicación de la sentencia del Tribunal Constitución 61/97, el 25 de abril de 1997. Si tenemos en cuenta que la sentencia declaratoria de inconstitucionalidad dictada por el Tribunal Constitucional produce efectos erga omnes desde el día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (art. 38, 1º de la LOTC), hemos de concluir que el efecto retroactivo que declara la disposición final tercera de la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía 1/97 enlaza sin solución de continuidad con la vigencia que hasta aquel momento habían tenido las normas que se declaran inconstitucionales por el T. Constitucional. No menos importante es el efecto que podemos calificar de " retroactividad por convalidación de normas de rango inferior" que se desprende de su disposición transitoria única, en cuanto que en la misma se establece la plena eficacia de los planes urbanísticos y otros instrumentos de planeamiento tanto en proceso de tramitación como ya definitivamente aprobados sobre la base normativa afectada por la sentencia del Tribunal Constitucional, pues la ley autonómica asume los actos de tramitación e incluso aprobación definitiva de los planes, en coherencia con la filosofía de aceptar como derecho propio de la Comunidad Autónoma la mayor parte de la legislación estatal ahora declarada inconstitucional por exceso en el ejercicio de la competencia legislativa estatal. Todo ello enmarca una situación en la que, a juicio de ésta Sala, la revisión de la actuación administrativa impugnada, en cuanto que ha hecho aplicación del bloque normativo declarado inconstitucional, no puede, sin embargo, ser anulada sin más por éste solo dato, pues supondría ignorar la asunción plena de dichas normas por el poder legislativo autonómico competente en la materia, que, además, les ha otorgado eficacia retroactiva. Por ello, teniendo en cuenta todas las circunstancias antes reseñadas, se debe evitar por el Tribunal una postura maximalista de entender deslegitimada y viciada de nulidad radical toda actividad administrativa sometida a su revisión que haya hecho aplicación del bloque normativo afectado por la declaración de inconstitucionalidad. Tal efecto sería absolutamente desproporcionado con el fundamento jurídico que ha determinado la declaración de inconstitucionalidad y con las peculiares circunstancias que se dan en la actuación legislativa propia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y en especial con el efecto retroactivo otorgado a la Ley 1/97 de medidas urgentes en materia de suelo. De ahí que el examen de la legalidad de la actividad administrativa impugnada deba efectuarse sobre la base de su conformidad o nó con las normas que ahora constituyen el derecho estatal, tanto de carácter pleno o básico ( por no haber sido afectadas por la sentencia del Constitucional ), como de derecho supletorio, cuya vigencia se ha restaurado por el fallo del Tribunal Constitucional - a saber, el Real Decreto 1346/76, de 9 de abril, por el que se aprobó el Texto refundido de la ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, el Real Decreto Ley 3/80, de 14 de marzo, sobre creación de suelo y agilización de la gestión urbanística; el Real Decreto Ley 16/81, de 16 de octubre, de adaptación de Planes Generales de Ordenación Urbana, y los correspondientes Reglamentos de desarrollo de éste bloque normativo ( Real Decreto 2159/78, de 23 de junio, Reglamento de Planeamiento, Real Decreto 3288/78, de 25 de agosto, Reglamento de Gestión urbanística, Decreto 1006/66, de 7 de abril, Reglamento de reparcelaciones, Real Decreto 2187/78, de 23 de junio, Reglamento de Disciplina Urbanística, etc ) -, así como la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía, nº 1/97, en razón a la asunción del derecho estatal que en la misma se efectúa expresamente y a la convalidación de los planes urbanísticos aprobados en desarrollo del Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de junio, TRLS de 1992».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado recurso de casación contra ella y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 18 de febrero de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante eta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Baza y la Junta de Compensación del Plan Parcial U-7 de las Normas Subsidiarias de Baza, representados ambos por el Procurador Don José Granados Weil, sustituido, a su fallecimiento, por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo, y, como recurrente, Don Esteban, representado por el Procurador Don José Castillo Ruiz, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un solo motivo, al amparo de lo dispuesto por el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber inaplicado la Sala sentenciadora la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, de 20 de marzo, que declaró inconstitucionales y nulos los artículos 157, 158 y 159 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, mientras que ha hecho una aplicación desmesurada de la Ley andaluza 1/1997, atribuyéndole una retroactividad total y absolutamente indefinida, que no se contempla en esta misma Ley y en contra de lo que la misma expresa en su disposición final tercera , infringiendo, asímismo, lo establecido en los artículos 9.3 y 164.1 de la Constitución, habiendo declarado la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 10 de octubre de 2001 que no cabe atribuir eficacia retroactiva a la Ley de Andalucía 1/1997 en materia sancionadora y restrictiva de derechos, y otro tanto en las Sentencias de fechas 17 de julio de 2001 y 20 de septiembre de 2001, de manera que la inaplicación de los preceptos sobre expropiación sanción no permite valorar la finca expropiada conforme a lo dispuesto en el Teto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, sino que procede, en su caso, aplicar los preceptos sobre valoración del suelo contenidos en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, como se declaró en la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 17 de octubre de 2001, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se resuelva conforme a lo pedido en la instancia.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al representante procesal de ambos recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo, con fecha 14 de octubre de 2003, en representación de uno y otra recurrida, aduciendo que la Ley 1/1997, de 18 de junio, de Andalucía se promulgó para cubrir el vacío que dejaba la declaración de inconstitucionalidad de gran parte de los preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, no tratándose la expropiación acordada de una sanción sino de una consecuencia jurídica por no haberse incorporado a la Junta de Compensación, por lo que no se infringe lo dispuesto en los artículos 9.3 y 164.1 de la Constitución, teniendo, en cualquier caso, cobertura del acuerdo municipal impugnado en lo dispuesto en los artículos 168.2 del Reglamento de Gestión Urbanística y 127.1 de la Ley del Suelo de 1976, terminando con la súplica de que se confirme la sentencia recurrida y se impongan las costas al recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 5 de octubre de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
En el único motivo de casación, invocado por la representación procesal del recurrente al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la vigente Ley Jurisdiccional, se aduce que la Sala sentenciadora ha inaplicado el régimen de valoraciones contenido en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, al haber declarado ajustada a derecho la expropiación sanción aprobada en el acuerdo municipal impugnado, a pesar de que el Tribunal Constitucional declaró, en su Sentencia 61/97, de 20 de marzo, inconstitucionales y nulos los artículos 157, 158 y 159 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, sin que, en contra de lo declarado por el Tribunal a quo, la Ley andaluza 1/1997, de 18 de junio, tenga eficacia retroactiva más allá de la fecha de la publicación de la referida sentencia del Tribunal Constitucional, de manera que se ha conculcado también lo dispuesto en los artículos 9.3 y 164.1 de la Constitución, al conferir efectos retroactivos a la mencionada Ley, en contra de lo declarado, entre otras, en las Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 17 de julio y 10 de octubre de 2001, que negaron eficacia retroactiva a la mencionada Ley promulgada por el Parlamento andaluz 1/1997, de 18 de junio, en materia sancionadora o cuando supusiese una limitación de derechos, como en este caso sucede al haberla aplicado para acordar una expropiación sanción prevista en los referidos preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 declarados inconstitucionales por la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional.
El motivo de casación que, resumidamente, hemos dejado expuesto, debe prosperar porque, efectivamente, la Sala sentenciadora, apartándose de la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo, recogida, entre otras, en sus Sentencias de 20 de junio, 17 de julio y 10 de octubre de 2001, ha otorgado a la Ley 1/1997, de 18 de junio, promulgada por el Parlamento de Andalucía, una eficacia retroactiva más allá de lo permitido por su Disposición final tercera, al considerar ajustado a derecho un acuerdo municipal limitativo de derechos, dictado al amparo del artículo 158.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, cual es la expropiación de una finca por no haberse incorporado su propietario a la Junta de Compensación en el plazo de un mes desde la aprobación definitiva a partir de la notificación del acuerdo de aprobación de los Estatutos y Bases de la actuación de la Junta, a pesar de que dicho precepto fue declarado inconstitucional y nulo por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/1997, de 20 de marzo.
En contra de lo expresado por la Sala de instancia, la inconstitucionalidad de una norma con rango de Ley, declarada por el Tribunal Constitucional, implica la nulidad radical de dicha norma, por lo que las disposiciones o actos, dictados a su amparo y oportunamente impugnados, como en este caso, en sede jurisdiccional, deben considerarse igualmente nulos como consecuencia de la inconstitucionalidad declarada de la norma de cobertura.
Además, la retroactividad señalada por la Ley autonómica citada se limitó a la fecha de publicación en el Boletín Oficial del Estado de la indicada Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, que lo fue el 25 de abril de 1997, mientras que el acuerdo municipal impugnado fue adoptado por el Ayuntamiento Pleno el día 7 de agosto de 1996, y si bien es cierto que esta Sala en dos Sentencias de 21 de marzo de 2000 extendió la retroactividad de la meritada Ley autonómica hasta la entrada en vigor de la Ley 8/1990 y del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, no es menos cierto que en sus citadas Sentencias de fechas 20 de junio, 17 de julio y 10 de octubre de 2001, declaró que tal solución se adoptó en aquellos dos supuestos porque los actos entonces impugnados no eran sancionadores, desfavorables ni restrictivos de derechos, pues, de lo contrario, no podría aplicarse dicha Ley autonómica con efecto retroactivo, según lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución, razón por la que la sentencia recurrida conculca también lo dispuesto en este precepto, al entender que la referida Ley autonómica tiene eficacia retroactiva para permitir la expropiación de una finca, cuyo propietario no se incorporó a la Junta de Compensación, a pesar de la naturaleza restrictiva de derechos que tal medida comporta.
La estimación del motivo de casación alegado conlleva la declaración de haber lugar al recurso y la consiguiente anulación de la sentencia con nuestro correlativo deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según establece el artículo 95.2 d) de la Ley de esta Jurisdicción.
Pues bien, aunque hayamos estimado el motivo de casación alegado porque la Sala sentenciadora ha infringido los preceptos y jurisprudencia al efecto invocados, no procede estimar el recurso contencioso-administrativo deducido contra el acuerdo municipal, que decidió la expropiación de una finca por no haberse incorporado su propietario a la Junta de Compensación, ya que, si bien tal decisión no puede considerarse amparada por un precepto declarado inconstitucional por la aludida sentencia del Tribunal Constitucional, sin embargo dicho acuerdo expropiatorio tenía cobertura en el artículo 127.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, que recuperó plena vigencia al haberla perdido el precepto del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 que lo derogaba, según lo declaró el propio Tribunal Constitucional en su referida sentencia 61/1997, de 20 de marzo, y así lo ha reconocido repetidamente esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras, en sus Sentencias de 29 de mayo, 21 de septiembre y 18 de octubre de 1999, 5, 11 y 18 de mayo de 2000, 28 de junio de 2000, 20 de septiembre, 17 de octubre y 27 de noviembre de 2001, 19 de enero y 9 de febrero de 2002.
Aunque la expropiación acordada por el Ayuntamiento Pleno tenga cobertura en el aludido precepto del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, lo que impide su anulación, sin embargo los criterios valorativos, a fin de determinar el justiprecio de la finca expropiada, han de ser también los contenidos en este mismo Texto Refundido de 1976, como lo ha venido declarando esta Sala en sus Sentencias de fechas de 29 de mayo, 21 de septiembre, 18 de octubre, 22 de noviembre y 14 de diciembre de 1999, 1 de abril, 9 de mayo, 15 de julio de 2000 y 9 de febrero de 2002), pero a esos preceptos habrá que atenerse al momento de fijar el justiprecio de la finca expropiada, por lo que no debemos anular el acto recurrido, en el que el Ayuntamiento demandado se limitó a ordenar la incoación del expediente de justiprecio con arreglo a los trámites previstos en la Ley de Expropiación Forzosa.
Es cierto que la incorrecta tesis mantenida por la Sala de instancia en la sentencia recurrida podría llevar a la no menos incorrecta consecuencia de eludir las reglas de valoración contenidas en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, pero, anulada la sentencia recurrida y declarada en la nuestra la aplicabilidad de los preceptos de este Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, será el acto determinante del justiprecio, de no existir acuerdo entre las partes, el que, en su caso, habrá de ser impugnado si se considerase que no es ajustado a derecho.
La declaración de haber lugar al recurso de casación comporta que cada parte soporte sus propias costas causadas en el mismo, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer a cualquiera de ellas las causadas en la instancia, al no apreciarse en su actuación temeridad ni dolo, como establece el apartado primero del mismo precepto.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
Que, con estimación del motivo de casación alegado, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don José Castillo Ruiz, en nombre y representación de Don Esteban, contra la sentencia pronunciada, con fecha 28 de enero de 2002, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso contencioso-administrativo nº 3892 de 1996, la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de Don Esteban, contra el acuerdo del Ayuntamiento de Baza, adoptado en sesión plenaria el 7 de agosto de 1996, por el que se acordó la expropiación de la finca, propiedad de Don Esteban, por no haberse incorporado éste a la Junta de Compensación del Plan Parcial NUM000 de la Normas Subsidiarias de Planeamiento de Baza, sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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