STS, 15 de Abril de 2002

En el recurso contencioso administrativo núm. 340/95 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se dictó sentencia, con fecha 23 de diciembre de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos desestimar el recurso interpuesto por Romero Álvarez S.A. contra las resoluciones del Senpa y del Excmo. Sr. Ministro de Agricultura, de 23 de Diciembre de 1994 que desestimó la alzada interpuesta contra aquella por ser conformes al Ordenamiento Jurídico. No hacemos pronunciamiento sobre costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "Romero Álvarez, S.A." se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 28 de noviembre de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa la estimación de éste, la anulación de sentencia recurrida y que se dicte otra que deje sin efecto la exigencia de intereses con ocasión del reintegro de las sumas abonadas durante la campaña 1988-1989 a la recurrente en concepto de anticipos a la ayuda compensatoria a los granos de girasol.

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 11 de mayo de 1998, escrito de oposición al recurso de casación en los escuetos y formularios términos siguientes: "ANTECEDENTES Único.- Los expresamente recogidos en la sentencia de instancia, así como los demás que consten en autos y en el expediente administrativo. MOTIVOS DE OPOSICIÓN. Único.- Los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida no se desvirtúan, a juicio de esta representación, por las alegaciones formuladas de contrario que no sirven para acreditar la realidad de la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia, motivos en que funda el recurso". Y, con base en tan genérico razonamiento, solicita sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a la recurrente.

Por providencia del 11 de febrero de 2002, se señaló para votación y fallo el 9 de abril siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La sentencia de instancia se pronuncia sobre la base de los siguientes hechos:

1. La sociedad recurrente, para la campaña 1988/89, recibió el anticipo de ayudas compensatorias a la exportación de aceite de girasol de la Comunidad Europea, reuniendo los requisitos previstos en los Reglamentos Comunitarios correspondientes.

2. Por resolución de 17 de octubre de 1990, el SENPA determinó que, al no haberse justificado la exportación de aceite, la actora estaba obligada a devolver el anticipo recibido en plazo de 30 días, como efectivamente realizó.

3. El 11 de junio de 1993 recibe la actora comunicación del SENPA informándole de la incoación del expediente administrativo para determinar si procedía el cobro de los intereses por el tiempo y cantidad de que dispuso como anticipo. Tal expediente fue resuelto por la resolución de 10 de enero de 1994, objeto de impugnación en el recurso contencioso- administrativo, que declaró procedente la exigencia de intereses derivados de la suma abonada durante la indicada campaña de comercialización 1988/89 al resultar indebidamente percibidas por no haberse justificado el cumplimiento de la obligación de exportar o entregar a establecimientos autorizados el aceite equivalente al grano por el que solicitó la ayuda.

Por tanto, la cuestión litigiosa resuelta por la sentencia que ahora se impugna se centraba en la determinación de si una ayuda adelantada para la exportación de aceites de la campaña 1988/89 y devuelta por no haberse cumplido la finalidad prevista en noviembre de 1990, devengaba, además, intereses. Y es importante subrayar este dato temporal porque, como entendió el Tribunal de instancia, por ser anteriores los hechos, no resultaba aplicable la previsión expresa del devengo de aquéllos establecida ya, sin ningún genero de dudas, por el artículo 16 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, que dio nueva redacción a los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante). Preceptos sobre cuya aplicabilidad ha tenido ocasión de pronunciarse este Alto Tribunal, en reiteradas ocasiones (ad exemplum ss. de 13 de abril y 6 de mayo de 1998 y 28 de enero de 2002), en las que viene reconociendo la procedencia no sólo del reintegro de la cantidad percibida por subvención o anticipo recibido por ayuda o subvención, cuando no se justifica o cuando se incumplen las condiciones impuestas al beneficiario con motivo de su concesión, sino también del abono del interés de demora desde el momento del pago de dicha subvención o anticipo y en la cuantía fijada en el artículo 36 LGP, de acuerdo con lo establecido en el artículo 81.9, apartados a) y d) de esta misma Ley, desde la entrada en vigor de la Ley 31/1990, que, en su artículo 16, dio nueva redacción al indicado precepto de la LGP.

El fallo de la sentencia del Tribunal de instancia, desestimatorio del recurso contencioso-administrativo que, no obstante el indicado dato temporal, confirma las resoluciones administrativas que declaran procedente la exigencia de intereses, es objeto del recurso de recurso de casación por los siguientes motivos:

1. ) Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por vulneración del artículo 43 de la misma LJ y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC/1881, en adelante), en relación con el artículo 24 de la Constitución (CE, en adelante), al juzgar la sentencia de instancia fuera de los límites de las alegaciones deducidas por la Administración e incurrir en vicio de incongruencia.

2. ) Al amparo del artículo 95.1.4 LJ, por vulneración de los artículos 9.3 y 103.1 CE, al incurrir la sentencia de instancia en violación de los principios de legalidad y seguridad jurídica.

3. ) Al amparo del artículo 95.1.4º LJ, por vulneración de la jurisprudencia que aplica la doctrina del "enriquecimiento injusto".

4. ) Al amparo del artículo 95.1.4º LJ, por vulneración del artículo 1.110 del Código Civil (CC, en adelante) e indebida aplicación de los artículos 1.501, 1.120 y 1.123 CC.

5. ) Al amparo del artículo 95.1.4º LJ, por vulneración del artículo 106 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante).

6ª) Al amparo del artículo 95.1.4º LJ, por vulnerar el principio de confianza legítima.

En el único de los motivos formulados al amparo del artículo 95.1.3º LJ, por vulneración de las normas reguladoras de las sentencias se reprocha a la sentencia impugnada infracción de los artículos 43 LJ, 359 LEC/1881, en relación con el artículo 24 CE, al haber incurrido en incongruencia, "ya que [al apreciar el enriquecimiento injusto] se funda en la «presunción» de un hecho inconsistente, que ni siquiera fue alegado por la Administración". El Tribunal Superior de Justicia (TSJA, en adelante), añade la parte, debió verificar si quien invocaba dicho principio del enriquecimiento injusto era quien había experimentado efectivamente el correlativo empobrecimiento y si éste había quedado acreditado en autos. El SENPA no había alegado ni probado que el Tesoro Público hubiera experimentado perjuicio económico, circunstancia que la parte recurrente había subrayado, "sin que la Administración haya intentado rebatirla y sin que el TSJA haya considerado pronunciarse sobre este punto crucial en la reclamación del SENPA".

El planteamiento del motivo, en los términos expuestos, oscila entre atribuir a la sentencia del TSJA la apreciación de un enriquecimiento injusto sin que se cumpla o sin cerciorarse de que se cumplía una de las exigencias o requisitos de tal figura, cual es el correlativo empobrecimiento del que reclama la restitución, y atribuir a dicha resolución la falta de pronunciamiento alguno sobre el cumplimiento de indicado requisito que había sido suscitado por la parte actora.

La primera de dichas perspectivas ni siquiera plantea, en realidad, una posible incongruencia de la sentencia. Incluso, siendo aceptada en los términos en que es propuesta por la recurrente supondría más bien la vulneración de la jurisprudencia que hace aplicación de la figura del enriquecimiento injusto, como entiende la propia parte al articular el tercero de sus motivos de casación. O, dicho en otros términos, una sentencia que considere que existe un enriquecimiento injusto sin tener en cuenta en quien se produce el correlativo perjuicio o que identifique la figura del perjudicado sobre bases erróneas o improcedentes será una sentencia que infrinja normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables (art. 95.1.4º LJ), más no una sentencia que infrinja por tal circunstancias las normas reguladoras de la sentencia, en el sentido que contempla el artículo 95.1.3º LJ.

Sólo la segunda perspectiva del motivo antes enunciada suscita lo que puede entenderse como una eventual incongruencia omisiva de la sentencia, en la medida en que sostiene que la sentencia no se pronuncia sobre una cuestión o motivo de impugnación del acto administrativo, consistente en negar la condición de perjudicada a la Administración que reclama los intereses. Esto es, la sentencia no puede ser incongruente porque considere indebidamente a la Administración del Estado o al SENPA perjudicado por efecto y consecuencia del supuesto enriquecimiento de la actora, sino porque, habiéndose planteado esta cuestión en el debate procesal, el Tribunal a quo ignorase tal alegación y no se pronunciara en ningún sentido.

En efecto, la incongruencia omisiva, de acuerdo con reiterada doctrina de esta Sala, se produce cuando en la sentencia "no se resuelve alguna de las cuestiones controvertidas en el proceso" (art. 80 LJCA). Es conocido que la primera jurisprudencia identificaba "cuestiones" con "pretensiones" y "oposiciones", y aquéllas y éstas con el "petitum" de la demanda y de la contestación, lo que ha llevó en más de una ocasión a afirmar que cuando la sentencia desestima el recurso resuelve todas las cuestiones planteadas en la demanda. Pero es cierto, sin embargo, que esta doctrina fue matizada e, incluso superada, por otra línea jurisprudencial más reciente de esta misma Sala que viene proclamando la necesidad de examinar la incongruencia a la luz de los arts. 24.1 y 120.3 de la CE; de aquí que para definirla no baste comparar el "suplico" de la demanda y de la contestación con el "fallo" de la sentencia, sino que ha que atenderse también a la "causa petendi de aquéllas" y a la motivación de ésta (Sentencias de 25 de marzo de 1992, 18 de julio del mismo año y 27 de marzo de 1993, entre otras). Así, la incongruencia omisiva se produce esencialmente cuando no existe correlación entre las pretensiones de las partes y el fallo de la sentencia, pero ello incluye también los supuestos en que en la fundamentación de ésta se produce una preterición de la "causa petendi", es decir, de las alegaciones o motivos que sirven de fundamento a los escritos de demanda y contestación (Cfr. SSTS de 13 de octubre de 1998 y 12 de mayo de 2001).

En este sentido, desde la STS de 5 de noviembre de 1992, esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso- administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las alegaciones de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

El requisito de la congruencia, en fin, no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo (Cfr. SSTS de 20 de diciembre de 1996 y 11 de julio de 1997, entre otras muchas).

Pues bien sobre base de tales premisas, en el presente caso resulta:

1. En la demanda se formuló una pretensión de nulidad o anulación de los actos administrativos impugnados (resoluciones del Director General del SENPA, de 10 de enero de 1994 por la que se declara la procedencia del cobro de los intereses, y de la Orden del Ministro de Agricultura que desestima el recurso de alzada) y la sentencia desestima en su integridad tal pretensión por considerar conformes al ordenamiento jurídico dichos actos.

2. Desde la perspectiva de la parte actora, las cuestiones suscitadas en la demanda son, además de las de índole procesal (fundamento de derecho -en adelante fj- primero): el derecho sustantivo aplicable, que sostiene es el comunitario europeo en el que no se prevé la procedencia de reintegrar las cantidades de demora (fj. segundo); aplicabilidad de la legislación española, en caso de considerarse que no existe en Derecho comunitario previsión alguna sobre el tratamiento de los intereses cuestionados (fj, tercero); inaplicación de los artículos 36 y 81 de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante), por tratarse el primero de cantidades adeudadas a la Hacienda Pública, y la redacción del segundo ser consecuencia de una Ley posterior a la ayuda y al reintegro de que se trata, la Ley 31/1990 (fj. cuarto); vulneración de los principios de legalidad y de confianza legítima por los actos administrativos impugnados (fj. quinto); improcedencia de la reclamación de los intereses debatidos con base en la aplicación del artículo 1.110 CC (fj., sexto), y dentro de tal apartado se hace referencia a la inaplicabilidad del artículo 1.108 CC, a la imposibilidad de exigir intereses con base en otra norma del CC español, y, en fin, en el apartado 6.3 se alude a la inaplicabilidad, al presente caso, del principio del "enriquecimiento injusto". Y dentro de éste, además de aludirse al artículo 10.9 CC, en lo que aquí importa se contienen los siguientes párrafos:

"Por su parte la Comisión de las Comunidades Europeas, verdadero acreedor de ROMERO ÁLVAREZ, S.A. en la devolución de las ayudas, no sólo no hizo reserva alguna sobre los intereses en el momento de la devolución, sino que nunca ha manifestado la pertinencia y ni siquiera la duda sobre la exigibilidad de intereses retributivos.

En todo caso, nunca ha dado instrucciones al SENPA para que los exija.

Finalmente no habiendo instrucciones de la Comisión, ni norma alguna que establezca la exigibilidad de los intereses, tampoco hay atribución legal de su titularidad a organismo de clase alguna ¿Qué instancia será en último término, la que recibiría los 39.178.266 pts reclamados? ¿La Comisión de las Comunidades Europeas, que no los exige deliberadamente? ¿ El propio SENPA a quien no pertenecía el principal del que pretende traer causa?. En esta última hipótesis ¿no se daría entonces un supuesto de enriquecimiento sin causa en favor de la Administración?".

Pues bien el examen de los fundamentos jurídicos de la sentencia permite llegar a la conclusión de que todos los motivos de impugnación e, incluso, sustancialmente los argumentos en que se sustentan han sido objeto de consideración por la Sala del TSJA. En efecto, examina: la aplicabilidad de los Reglamentos comunitarios (fj. segundo); la exclusión de la aplicabilidad de los artículos 36 y 81 de la LGT, por no tratarse de intereses moratorios, sino de la aplicación del principio de enriquecimiento injusto (fj. tercero); la configuración jurisprudencial del enriquecimiento injusto (fj. cuarto); y los distintos preceptos del CC en que se contemplan intereses puramente compensatorios, distintos de los intereses moratorios, con especial referencia a los artículos 1.501, 1.120 y 1.223, además de contemplar el artículo 10.9 CC expresamente citado por la actora (fj., quinto). Pues bien, en lo que importa para la alegación de incongruencia, es cierto que el Tribunal de instancia hubiera debido ser más explícito al razonar sobre la condición de perjudicado -si lo era la Administración comunitaria europea o la Administración española-, pero no por ello puede tacharse de incongruente a su sentencia que sí contempla el requisito del empobrecimiento en sus fundamentos jurídicos cuarto y quinto, ya que, por una parte, alude a que el enriquecimiento sin causa persigue reparar el empobrecimiento del demandante (S. 22/11/1967) -ha de entenderse, del reclamante de los intereses-, y a que el demandante, en el proceso contencioso-administrativo, sin causa o injustamente, obtendría un beneficio directamente relacionado con el perjuicio que otro, la Administración, padece. Y, por otra, no cabe ignorar que los actos administrativos impugnados, que abordaban la cuestión de la Administración perjudicada, son confirmados por la Sala de instancia, asumiéndolos en su integridad, incluido, por tanto, el fundamento de derecho "décimo tercero" de la resolución del Director del SENPA de 10 de enero de 1994, y los fundamentos cuarto, quinto y sexto de la Orden ministerial de 23 de Diciembre de 1994, resolutoria del recurso de alzada, en los que se aborda con mayor extensión el argumento aducido por la recurrente.

En consecuencia, ha de rechazarse el primero de los motivos de casación ya que no se aprecia incongruencia en la sentencia impugnada.

La vulneración de los principios de legalidad y de seguridad jurídica (arts. 9.3 y 103 CE), fundamento del segundo de los motivos de casación, se argumenta señalando que la sentencia del TSJA de 17 de junio de 1996 adopta una solución verdaderamente innovadora al convalidar un actuación administrativa que restringe derechos individuales sin tener cobertura ninguna de ley previa. Ninguno de los Reglamentos comunitarios que establecen la regulación jurídica de las ayudas a la exportación de aceite de girasol (Reglamentos CEE 475/86, del Consejo de 25 de febrero de 1986, y 1183 de la Comisión de 21 de abril de 1986) contiene previsión alguna sobre la procedencia de reintegrar las cantidades anticipadas por el Fondo Europeo de Garantía Agrícola (FEOGA, en adelante) con intereses de demora; y tampoco establece dicha procedencia la legislación española, pues: los artículos 36 y 81 LGP no son aplicables, ni tampoco los preceptos del CC que la sentencia invoca. Es en el régimen jurídico de los actos administrativos, en el Derecho administrativo, donde ha de encontrarse la normativa aplicable, ya que la subvención es un figura pública, un acto administrativo de carácter unilateral al que no cabe aplicar preceptos como el artículo 1.501 del CC relativo a la compraventa.

La sentencia de instancia que confirma los actos administrativos impugnados encuentra su razón de decidir en la figura del enriquecimiento injusto. No son relevantes, por tanto, las consideraciones sobre la no previsión en el Derecho comunitario del reintegro de intereses, vacío normativo que, por otra parte, resultaba explicable dada la peculiaridad del sistema "stand still", aplicado a España en el periodo transitorio en virtud del Tratado de Adhesión a la CEE, con respecto al mecanismo "deficiency payment" previsto entonces, en el sector de materias grasas, para los Estados miembros de la CEE (Reglamentos CEE 1181/86 y CEE 2681/86).

El citado régimen general mantenía el mercado interior intercomunicado con el mundial, permitiendo que los consumidores se beneficiasen de los precios más bajos y se fundamentaba en la concesión de ayuda a la transformación, sin contemplar la particularidad del sistema transitorio español que comportaba la obligación de exportar el aceite equivalente del grano transformado. No cabe ignorar que entre nosotros el sistema de precios de garantía, financiado por el consumidor, hacía que las empresas transformadoras, al vender en el mercado interior, se resarciera casi íntegramente del precio pagado al agricultor; por el contrario, la posición de aquéllas respecto al mercado mundial, con precios notablemente inferiores, era desfavorable por lo que se justificaba el reconocimiento del derecho de ayuda compensatoria en caso de exportación. De esta manera, la ayuda comunitaria a la transformación se condicionaba a la justificación de dicha exportación y estaba sometida al control del Organismo de intervención para que aquélla se produjera en un plazo que, aunque no expresamente establecido, parece razonable entender que debía serlo en la propia campaña de comercialización. Así se explican las ulteriores modificaciones plasmadas en los Reglamentos CEE 3474/89, de 20 de noviembre, por el que se modifica el apartado 2 del artículo 13 del Reglamento CEE 1183/86, y CEE 580/90, de 7 de marzo, que modifica el Reglamento CEE 3419/88 y que recogen el establecimiento de la comprobación de la exportación o la entrega a establecimiento autorizado con el señalamiento de un plazo máximo.

Resultan, asimismo, irrelevantes los argumentos sobre la no aplicabilidad de los artículos 36 y 81 LGT que todos comparten, recurrente, Administración y TSJA -por razones temporales ya que a partir de la entrada en vigor de la nueva redacción dada por la Ley 31/1990 no hay duda de su aplicabilidad como ha tenido ocasión de reiterar esta Sala (SSTS 6 de mayo de 1998 y 28 de enero de 2001)-. Y tampoco pueden ser decisivos los reparos que la recurrente formula a la cita en la sentencia de los preceptos del Código Civil, pues tal referencia se hace no para su aplicación directa, sino al hilo de la argumentación que sustenta la apreciación que la Sala de instancia hace de la figura del enriquecimiento injusto y de la distinción entre intereses moratorio y compensatorios.

Por consiguiente, las verdaderas cuestiones que plantea el motivo son las siguientes:

1. Si los principios de legalidad y de seguridad jurídica que la recurrente invoca suponen que la revisión de los actos administrativos puede hacerse sólo sobre la base de las normas incorporadas a leyes o reglamentos, a normas escritas, o si cabe entender que el ordenamiento jurídico y, especialmente el ordenamiento jurídico administrativo, incluye los principios generales del Derecho como parámetros de la legalidad de la actuación administrativa y a los que también han de ajustarse los particulares en sus relaciones con la Administración.

   No exige gran esfuerzo llegar a una conclusión que avale la segunda de las alternativas. Los principios generales del derecho forman parte del ordenamiento jurídico español, en general (art. 1.1 y 1.4 CC) y muy especialmente del ordenamiento jurídico administrativo, al que frecuentemente se le ha calificado de "principial", por la importancia y trascendencia que en él tienen tales principios. El Derecho administrativo es en gran medida desde sus comienzos, y lo sigue siendo en la actualidad, decantación de principios generales del Derecho efectuada por la jurisprudencia. Incluso, la concepción institucional de nuestro ordenamiento que va más allá de lo que expresamente positivizan las normas escritas encuentra un seguro asidero en el clásico párrafo de la Exposición de motivos de la LJ de 1956: "lo jurídico no se encierra y circunscribe a las disposiciones escritas, sino que se extiende a los principios y a la normatividad inmanente en la naturaleza de las instituciones". El propio artículo 103.1 CE que declara el pleno sometimiento no sólo a la Ley sino al Derecho, constitucionaliza la idea básica de que la legalidad a la que está sujeta la Administración es comprensiva de principios generales que desempeñan una función supletoria e informadora del ordenamiento jurídico, al que también han de ajustar su conducta los particulares.

2. Si el enriquecimiento injusto forma parte de los principios generales del derecho que reconoce nuestra jurisprudencia.

   El Código Civil alemán (art. 812 BGB), consagra expresamente la obligación de restituir para quien por prestación de otro, o de otro modo a costa de éste se enriquece sin causa. Sin embargo, nuestro CC, posiblemente, por el sistema causalista que consagra para los contratos y obligaciones omite, inicialmente, cualquier referencia al enriquecimiento injusto, y sigue sin regularlo, aunque ahora haga referencia a él en el artículo 10.9, en la redacción dada por la reforma de 1974, al establecer como norma de Derecho internacional privado que en el enriquecimiento sin causa se aplicará la ley en virtud de la cual se produjo la transferencia del valor patrimonial en favor del enriquecido (con posterioridad, nuestro ordenamiento jurídico, acogerá en diversos supuestos el enriquecimiento injusto, como en la Ley Cambiaria y del Cheque -al disponer una acción de enriquecimiento a favor del tenedor de la letra que no pudiera ejercer las acciones cambiarias causales- art. 65-, o en la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal -acción frente a las prácticas desleales, arts. 18,19 y 20,- o, en, fin en algún Derecho foral- Ley 508 de la Compilación de Derecho Civil Foral Navarro o Fuero Navarro ).

   Pero, en cualquier caso, la admisión, entre nosotros, de la figura enriquecimiento injusto, tanto en lo que respecta a su construcción como a sus requisitos y consecuencias, es obra de la jurisprudencia civil. La labor y el mérito de ésta, a lo largo de casi una centuria, ha sido pasar de la regla de la prohibición de los enriquecimientos torticeros de Las Partidas a la delimitación de una acción de enriquecimiento sin causa en sentido estricto, tratando de evitar los peligros que presentaba la indeterminación de aquella regla para la certeza y seguridad jurídica.

   Así, de una parte, se llega a la distinción del principio y de la acción del enriquecimiento sin causa mediante la construcción de una figura jurídica que tiene como "sentencia de referencia" la ya antigua, pero tantas veces reiteradas, de 28 de enero de 1956. Y, de otra, se supera la originaria subsidiariedad de dicha acción dotándola de una amplia funcionalidad y de un progresivo ensanchamiento de los supuestos en que aquélla se reconoce.

   La jurisprudencia del orden contencioso-administrativo, al menos, desde los años sesenta viene también admitiendo la aplicación de la figura del enriquecimiento injusto a determinados supuestos en el ámbito específico del Derecho administrativo, especialmente proyectados, por su naturaleza revisora de la actuación administrativa, a las Administraciones públicas. Pero ya en dos conocidas sentencias de 22 de enero y 10 de noviembre de 1975, se produce su reconocimiento sobre la base de la concurrencia de ciertos supuestos o requisitos.

   El análisis de la referida jurisprudencia de esta Sala (Cfr. STS, Sala 3ª, de 30 de abril y de 12 de septiembre de 2001, ad exemplum, admitiendo la figura en Derecho administrativo y acogiendo los requisitos elaborados por la Sala 1ª de este Alto Tribunal) denota una consideración del enriquecimiento injusto como principio general o como supraconcepto, que le otorga una cierta identidad y unidad, aunque ello no supone que se no se manifieste con una cierta autonomía y singularidad en su proyección a la Administración respecto a su actuación sujeta al Derecho administrativo. Pero, en cualquier caso, son los requisitos establecidos por la jurisprudencia civil, acogidos expresamente por esta Sala, los que rigen y se aplican a los casos en que es la Administración, eventual o supuestamente empobrecida, la que exige la restitución del enriquecimiento injusto o sin causa de un administrado, como aquí ocurre. Ello no es obstáculo para que, de una parte sea esta jurisdicción la que resulte competente porque es la Administración la que declara mediante un acto administrativo una obligación (en este caso el pago de determinados intereses) del administrado que reconduce a la restitución el enriquecimiento obtenido a costa de ella; y, de otra, no puedan ignorarse las peculiaridades derivadas de la condición de ingreso de la Administración que tiene dicha restitución.

   Por consiguiente, el que ratio decidendi de la sentencia sea la aplicación del enriquecimiento injusto no puede ser contrario a los principios de legalidad y de seguridad jurídica (arts. 9.3 y 103 CE) que se invocan en el motivo, puesto que dicha figura, como principio general y como específica acción, forma parte, por obra de la jurisprudencia, del ordenamiento jurídico y, en concreto, del ordenamiento jurídico administrativo.

La parte recurrente, en su escrito de formalización del recurso, reconoce que la doctrina del enriquecimiento injusto es el "principal fundamento" de la sentencia impugnada, pero sostiene, en el tercero de los motivos de casación, que vulnera la jurisprudencia al hacer una incorrecta aplicación de dicha doctrina.

En síntesis, se argumenta en el motivo que la acción del enriquecimiento nace en favor de quien ha podido experimentar un empobrecimiento en su patrimonio frente al correlativo enriquecimiento injusto. Y en el presente caso es el FEOGA o la Comunidad Económica Europea, de la que proceden los fondos para las ayuda de que se trata, la única que pudiera esgrimir la condición de empobrecida, nunca la Administración de un Estado miembro, como es en este caso el SENPA o la Administración estatal española.

Desde la citada sentencia de referencia de 28 de enero de 1956, según la doctrina de la Sala primera y de esta misma Sala, pueden considerarse como requisitos para la procedencia de la acción de enriquecimiento injusto o sin causa los siguientes:

1. El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

2. El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido, siempre que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

3. La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

4. La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento.

Este último requisito, crucial en la delimitación del ámbito del enriquecimiento injusto, es el que presenta mayores dificultades prácticas. Si bien puede decirse que, desde la perspectiva de un "concepto de Derecho estricto" que impera en nuestra jurisprudencia al aplicar la figura del enriquecimiento injusto, o se considera que la ausencia de causa equivale a falta de justo título para conservar en el patrimonio el incremento o valor ingresado, o se atiende a concreciones de la acción a través de: la conditio por una prestación frustrada al no conseguirse la finalidad a la que va enderezada; conditio por intromisión o por invasión en bienes ajenos; y conditio por desembolso. Pero, en cualquier caso, y por lo que interesa al presente supuesto, deben hacerse dos precisiones, de una parte, que junto a la conditio indebiti se sitúa la conditio causa data causa non secuta y la conditio ob causam finitam para incluir los supuestos en que, existiendo inicialmente una causa, desaparece luego ésta, y, de otra, que la antijuridicidad del enriquecimiento no es ajena a la construcción de la figura de que se trata, si tal requisito se entiende como confrontación con valores inherentes al propio ordenamiento.

Pues bien, las referidas exigencias para apreciar el enriquecimiento injusto, incluida aquella sobre la que más incide la argumentación de la recurrente, la condición subjetiva del perjudicado, concurren en el caso examinado, como entendieron los actos administrativos impugnados en instancia.

En primer lugar, existe un beneficio de la recurrente al disponer de una importante suma de dinero por el limitado coste de un aval, o dicho en otros términos se aprecia la obtención de un capital y el disfrute del mismo durante un período de tiempo, prácticamente sin coste (en caso de no reconocerse la procedencia del pago de intereses) que merece la consideración de enriquecimiento.

En segundo término, hay un correlativo empobrecimiento de la Administración, representado por el lucro frustrado o beneficio dejado de obtener por la Administración de la que proceden los fondos, subvención o ayuda. En este caso de la Administración comunitaria europea como consecuencia de la utilización (o posible utilización) efectuada por la subvencionada del capital procedente de dicha Administración. Pero esta circunstancia no impide que la Administración del Estado, actuando en el marco de las competencias que le corresponde en relación con las subvenciones comunitarias, no pueda reclamar, con independencia del definitivo destino a la Administración perjudicada, el resarcimiento de dicho perjuicio a través de la reclamación de intereses (como ocurre con la propia restitución del capital). De acuerdo con el Reglamento CEE 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, que regulaba con carácter general la financiación de la política agraria común, la Administración de los Estados miembros estaba facultada para adoptar las medidas necesarias, para asegurar la regularidad de las operaciones o actividades subvencionadas, prevenir y perseguir irregularidades, así como recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o negligencias (art. 8). Así, como hemos tenido ocasión de señalar en STS de 6 de octubre de 1998, si el SENPA fue el órgano competente para posibilitar la ayuda comunitaria, es claro que no cabe negarle competencia para averiguar, determinar si la ayuda concedida cumplía la normativa comunitaria y, en su caso, acordar la devolución de la cantidad percibida, y, por la misma razón de los intereses de aquélla, si ello fuera procedente. No hay razón, en fin, para reconocer a la Administración española competencia para exigir el capital o principal entregado como ayuda o subvención cuando la devolución resulta procedente, y no, en cambio, para reclamar los intereses que pudieran derivar de tal suma, y tampoco tendría sentido, de no admitirse la competencia estatal para reclamar los indicados intereses el reconocimiento que de ella se hace en la posterior norma estatal derivada de la reforma introducida en el artículo 81 LGP por la Ley 13/1990, de 30 de diciembre, en cuyo apartado 2.b), se incluye en el ámbito de las subvenciones o ayudas contempladas las financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económico Europea.

Por último, la ayuda de la que se beneficiaba la recurrente estaba condicionada, según se ha dicho, a la obligación de exportar el aceite equivalente, obtenido de la molturación de los granos objeto de ayuda compensatoria, percibiendo la suma dineraria o subvención en razón exclusiva de dicha finalidad y causa, que quedará frustrada al no producirse la exportación. Y así resulta que con el incumplimiento de la contraprestación, en los términos en que éste se produjo, no cabe apreciar causa legítima alguna para mantener el enriquecimiento de la beneficiaria que se produciría si no se entendiera procedente la devolución de los intereses compensatorios de la indisponibilidad por la Administración acreedora de la cantidad o principal a devolver, durante el tiempo en que ésta estuvo indebidamente en poder de la empresa incumplidora; intereses cuyo cómputo, a diferencia de los intereses estrictamente moratorios, se produce desde la fecha del abono (Cfr. SSTS de 10 de junio de 1994, 14 de julio de 1995, 20 de julio de 2001, y 25 de febrero de 2002). Pues no cabe ignorar que estamos ante un incumplimiento inicial y absoluto al no justificarse ninguna exportación de aceite, con posible incidencia en el propio mercado interior para el que no estaban previstas las cantidades que la beneficiaria se había comprometido a exportar a cambio de la ayuda o subvención.

Es cierto que la recurrente alude a la negativa del Ministerio de Economía y Hacienda a conceder autorizaciones de exportación de aceite de girasol, pero, como puso de relieve la resolución administrativa impugnada, no se acredita ninguna actuación de la beneficiaria tendente al cumplimiento del compromiso asumido y, en todo caso, es difícil imaginar alguna incidencia relevante en su incumplimiento, especialmente, si se tiene en cuenta la fecha del informe a que la parte alude, de 4 de septiembre de 1989 y con referencia al 1 de agosto.

En el cuarto de los motivos se alude a la vulneración del artículo 1.110 del CC y a la indebida aplicación de los artículos 1.501, 1.120 y 1.23 CC. Más, como la propia parte reconoce, la sentencia recurrida basa su fallo casi exclusivamente en la doctrina del enriquecimiento injusto, por lo que la invocación de tales preceptos tiene escasa trascendencia o virtualidad casacional, pues, en todo caso, cualquiera que fuera la suerte del motivo, quedaría incólume el fundamento del enriquecimiento injusto, de por sí suficiente para justificar la decisión del Tribunal de instancia. Pero, además, como antes se dijo, la cita de los preceptos del Código se produce al hilo de la exposición argumental que sustenta, en la sentencia, la existencia de enriquecimiento injusto y, especialmente la recepción explícita en nuestro Derecho codificado, de la diferencia entre "los intereses puramente compensatorios" y "los intereses moratorios".

Por consiguiente:

1. La subvención es un acto administrativo de disposición modal de fondos públicos, sujeta, por tanto, al cumplimiento de la carga que constituye su finalidad o causa; pero es claro que la sentencia de instancia no equipara dicha subvención a un contrato de compraventa y no es ésta la razón por la que aplica el artículo 1.501 CC, sino que la cita del precepto se trae a colación para evidenciar que en nuestro ordenamiento jurídico es posible distinguir unos intereses compensatorios, independientes de los que proceden por la constitución en mora conforme al artículo 1.100 CC, idea ésta que, con independencia del acierto de la cita, ha sido recogida por esta Sala en las sentencias antes citadas.

2. La mención de los artículos 1.120 y 1.123 CC responde, asimismo, a la idea de señalar la eficacia ex tunc del cumplimiento de las condiciones resolutorias; pero, como la referencia a otros preceptos del propio Código, su sentido no es otro que la de manifestar la presencia en el texto legal de un criterio de justicia material que avala la solución a la que el Tribunal de instancia llega en relación con la existencia de un enriquecimiento injusto.

Es cierto que la sentencia de instancia no se pronuncia, como debiera, al haber sido invocado oportunamente en la demanda, sobre la aplicabilidad del artículo 1.110 CC. Y también lo es que al disponer dicho precepto que "el recibo del capital por el acreedor, sin reserva alguna respecto a los intereses, extingue la obligación del deudor en cuanto a éstos" viene a establecer una presunción de extinción de la deuda de intereses, que, además, ha sido considerada ordinariamente por la jurisprudencia de la Sala 1ª de este Tribunal como una presunción iuris et de iure.

Ahora bien, lo que no puede compartirse con la recurrente es que tal precepto sea aplicable, en los términos que mantiene en su escrito, al supuesto contemplado en el recurso.

En primer lugar, su aplicabilidad sería como norma de derecho supletorio, pero resulta difícil admitir tal supletoriedad para los ingresos de derecho público, de naturaleza diversa y sujetos a un régimen propio, en cuanto a extinción y exigencia, contenido, fundamentalmente, en la LGP y en la Ley General Tributaria, diferente al del CC. Ni la disponibilidad del ingreso y autonomía de voluntad ni la forma del recibo o ingreso del pago son equiparables, estando sujetos los de la Administración a exigencias regladas en su cumplimiento y a normas de procedimiento que cuestionan, evidentemente, la aplicación de una presunción como la establecida en el artículo 1.110. Dicho en otros términos, no se aprecia en el cobro y extinción de la obligación de pago de intereses de la que es acreedora la Administración una laguna en su régimen que haya de salvarse mediante la aplicación de una norma de Derecho privado que responde a necesidades y principios diversos. Así lo ha entendido esta Sala, ad exemplum, en materia de contratos administrativos, señalando su jurisprudencia que el debatido artículo 1.110 CC no es aplicable a la liquidación, pago y eventual devengo de intereses (SSTS. de 8 de julio de 1992, 8 de febrero, 28 de septiembre de 1993, 16 de octubre de 1998 y 26 de enero de 1999, entre otras muchas).

En segundo lugar, los intereses de los que aquí se trata no representan tanto los intereses o fruto de un capital adeudado (Cfr. STS 10 de marzo de 1998) como el resultado de la aplicación de un sistema de cuantificación del reintegro procedente como consecuencia del enriquecimiento injusto de la beneficiaria que se produciría si no se reconociera tal reintegro, advirtiéndose, de tal forma, una cierta autonomía o sustantividad en la fuente de la obligación de los intereses reclamados. Y es que, como antes se dijo, en la más reciente jurisprudencia, el enriquecimiento injusto se configura como una acción autónoma y sustantiva con un doble límite en cuanto al contenido de la obligación de restituir, representado por el real enriquecimiento del deudor y el empobrecimiento del acreedor. (SSTS de 5 de octubre y 25 de noviembre de 1985).

Se sostiene la vulneración del artículo 106 de la LRJ y PAC porque si la Administración, después de reclamar el capital, consideraba que también procedía el cobro de intereses, el acto por el que exigió sólo la devolución de los anticipos era un "acto administrativo viciado" y en consecuencia, tenía que haber declarado la nulidad o revisión del mismo. Y, al no hacerlo así, la recurrente podía presumir "válido y con plenos efectos" el primitivo acto que limitaba la reclamación al capital.

La sentencia de instancia no se pronuncia sobre la incidencia del indicado precepto de la LRJ y PAC, que tampoco es debidamente planteada en la demanda, por lo que difícilmente puede incurrir en la infracción que se le atribuye en este quinto motivo de casación que ahora se analiza, y cabe, incluso considerar que se trata de una cuestión nueva.

Pero, en todo caso, no cabe acoger la tesis de la parte recurrente que tiene como base dos premisas que no se comparten, una es la necesidad de reclamar en un solo acto administrativo, bajo sanción de su nulidad o anulabilidad, si así no lo hace, la cantidad o capital anticipado como ayuda o subvención por no haberse cumplido la carga o condición a que se supeditó su concesión y los intereses que cuantifican el enriquecimiento, que deviene sin causa por dicho incumplimiento. Otra es que el acto de reclamación inicial fuera realmente declarativo de derecho.

Por el contrario, una vez más hemos de reiterar que la ulterior reclamación de intereses responde a la acción de enriquecimiento injusto que tiene sustantividad y autonomía respecto a la inicial reclamación de 17 de octubre de 1990, referida al reintegro de la subvención por incumplimiento de la carga a la que se condicionó su otorgamiento; reclamación que era en sí misma plenamente válida y no necesitaba de rectificación o de revisión para poder exigir el reintegro del perjuicio/enriquecimiento producido, aunque éste se cuantifique a través de los intereses del capital entregado como subvención que devino sin causa. Tampoco la reclamación inicial puede considerarse como declarativa de derecho para el beneficiario de la subvención, cuya carga fue incumplida, porque no se reconoce una renuncia implícita a reclamar por el perjuicio/enriquecimiento derivado de la posesión indebida de la cantidad o capital entregado.

Por último, la exigencia de la devolución de lo que se considera enriquecimiento injusto no puede entenderse contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

Por último, en el sexto de los motivos, se aduce la vulneración del principio de confianza legítima porque la sentencia de instancia no concede efecto jurídico alguno al larguísimo tiempo transcurrido desde la devolución de las ayudas hasta la apertura y declaración de la procedencia del reintegro de intereses. Así, la recurrente, al serle reclamada sólo la devolución de los anticipos, debía presumir el acto "válido y con plenos efectos" tal como establece el artículo 56 LRJ y PAC.

Ahora bien, la seguridad jurídica, en cuanto al plazo para la reclamación de obligaciones, se ve satisfecha suficientemente con la institución de la prescripción, sin que pueda válidamente alegarse la extinción de aquéllas sobre la base de la necesidad de observar un plazo razonable en su exigencia.

Por otra parte, el principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O, dicho en otros términos, la virtualidad del principio que se invoca puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento (Cfr. SSTS de 10 de mayo, 13 y 24 de julio de 1999 y 4 de junio de 2001). Pero ello en el bien entendido de que, no pueden apreciarse los necesarios presupuestos para la aplicación del principio invocado en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, y que ni el principio de seguridad jurídica ni el de la confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles; o dicho en otros términos no parece legítima la expectativa de devolver la subvención sin intereses cuando no se cumple el fin al que está vinculada.

En el mismo sentido, debe tenerse en cuenta que el "principio de protección de la confianza legítima del ciudadano" en el actuar de la Administración no se aplica a los supuestos de cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino cuando dicha "confianza" se funda en signos o hechos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes que induzcan a aquél a confiar en la "apariencia de legalidad" que la actuación administrativa, a través de actos concretos, revela. Y esta circunstancia no se aprecia en el hecho de que la Administración reclamara primero la devolución del capital constitutivo de la subvención en razón del incumplimiento de la carga o finalidad con que se había otorgado, y posteriormente, después de iniciar el correspondiente expediente para apreciar la producción de un enriquecimiento injusto por la posesión indebida de dicho capital reclamara los intereses como mecanismo del reintegro compensatorio del empobrecimiento experimentado.

Los razonamientos expuestos justifican la desestimación de los motivos de casación aducidos y obligan a declarar no haber al recurso de casación interpuesto, con expresa imposición de las costas a la parte que recurre en casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,