STS, 19 de Octubre de 2005
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| ECLI | ES:TS:2005:6284 |
| Número de Recurso | 2884/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 19 de Octubre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
FERNANDO LEDESMA BARTRETOSCAR GONZALEZ GONZALEZMANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAEDUARDO ESPIN TEMPLADOJOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Octubre de dos mil cinco.
En el recurso de casación nº 2884/2002, interpuesto por Don Domingo, representado por el Procurador Don José Luis Martín Jaureguibeitia, y asistido de letrado, contra la sentencia nº 61/2002 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en fecha 17 de enero de 2002, recaída en el recurso nº 2105/1998, sobre declaración de caducidad de la autorización de explotación de cantera; habiendo comparecido como parte recurrida el GOBIERNO VASCO, representado por el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez, y asistido de letrado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia desestimando el recurso promovido por Don Domingo, contra la Orden de 20 de febrero de 1998 del Consejero de Industria, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco por la que se declara la caducidad de la autorización de explotación de la cantera denominada CANTERA000, sita en el término municipal de Abadiño.
Notificada esta sentencia a las partes, por Don Domingo se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 8 de abril de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente (Don Domingo) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 24 de mayo de 2002, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:
UNICO) Al amparo de lo preceptuado en el nº 4 del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción de los arts. 57.3, 62.2 y 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJAP-PAC., arts. 9.3 y 24 de la Constitución, y arts. 83 y 87 de la Ley 22/73, de 21 de julio, de Minas. Terminando por suplicar sentencia estimando los motivos del recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra, que acogiendo dichos motivos, estime plenamente los pedimentos de la demanda de instancia, con expresa condena en costas a la Administración demandada.
Por providencia de la Sala, de fecha 5 de noviembre de 2003, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 24 de noviembre de 2003 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (GOBIERNO VASCO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 12 de enero de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia desestimatoria, con expresa imposición de costas al recurrente.
Por providencia de fecha 28 de junio de 2005, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de octubre del corriente, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de Sala
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco desestimó el recurso interpuesto por don Domingo contra la Orden de 20 de febrero de 1998 del Consejero de Industria, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco, por la que se declara la caducidad de la autorización de explotación de la cantera denominada CANTERA000, sita en el término municipal de Abadiño.
La Sala de instancia rechazó los motivos de impugnación con base en los siguientes argumentos:
[...] "Por lo que toca al primero de los motivos impugnación por el que se viene a sostener que la resolución recurrida contraría el tenor del fallo de la sentencia de 16 de diciembre de 1997 dictada por esta sala en el recurso contencioso administrativo 3687/94, procede consignar que la citada resolución judicial anuló la resolución de 14 de julio de 1994 de la Directora de Administración y Seguridad Industrial del Departamento de Industria y Energía del Gobierno Vasco por la que se declaró la caducidad de autorización de la cantera "Atxarte" de Abadiño, precisamente por incompetencia del órgano que la dictó, al entender que resultaba competente el Consejero titular departamento por venir atribuida la citada competencia en el artículo 88 de la Ley de Minas al Ministro de Industria. La sentencia rechazó que el citado vicio incidiera en una nulidad radical o de que el citado vicio incidiera en una nulidad radical o de pleno derecho como postulaba la parte actora, calificándolo de mera infracción del ordenamiento jurídico anulable conforme a lo dispuesto por el artículo 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
A partir de ahí hemos de considerar que la resolución impugnada en el presente recurso no contraría al tenor del fallo de la citada sentencia, sino que más propiamente lo acata y ejecuta, procedente a su convalidación mediante la subsanación del citado vicio de incompetencia, retrotrayendo sus efectos al 22 de febrero de 1994 fecha de efectos de la resolución de caducidad anulada. Tal cosa es perfectamente posible de acuerdo con lo previsto por en los artículos 57.3 y 67 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre.
[...] Se alega en segundo lugar que la resolución recurrida incide en un vicio de nulidad radical, argumentando que el procedimiento de declaración de caducidad fue incoado a instancia de parte interesada, concretamente a instancias del Alcalde de Abadiño, siendo así que la competencia para el ejercicio de acciones corresponde al pleno de la corporación de conformidad con lo previsto por el artículo 22 número 2 apartado j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril reguladora de las Bases del Régimen Local.
El motivo debe ser desestimado. En primer lugar porque la parte actora no llega a explicar en qué clase de infracción merecedora de la sanción de nulidad radical ha incurrido el acto impugnado, de conformidad con la tipología descrita en el número 1 del artículo 62 de la tan repetida Ley 30/1992, ninguno de los cuales concurre en el supuesto enjuiciado a criterio de la Sala. En segundo lugar porque, en consonancia con el carácter demanial de los yacimientos minerales y recursos geológicos que proclama el artículo 2º de la Ley de Minas, dicha norma confiere a la administración competente en la materia, en el presente caso al Departamento de Industria del Gobierno Vasco, las necesarias potestades de inspección y vigilancia enderezadas a velar por el cumplimiento por los titulares de las autorizaciones de explotación del régimen y condiciones de las mismas, sin que se reconozca a los particulares legitimación alguna en orden al ejercicio de una supuesta acción tendente a la declaración de caducidad de las autorizaciones. Es por ello que a la comunicación del Alcalde de Abadiño que está en el origen de la presente litis, no cabe otorgarle la naturaleza de ejercicio de una acción administrativa, sino en todo caso de mera denuncia o puesta en comunicación de la administración competente de los incumplimientos por los titulares de tales autorizaciones del régimen jurídico aplicable a dichas explotaciones, aun cuando en ello pueda hallarse comprometido un interés tendente a la obtención de otra autorización sobre los mismos terrenos, como es el caso.
A partir de tales consideraciones, no cabe concluir que una eventual incompetencia del Alcalde de Abadiño en orden a la solicitud de incoación de expediente de caducidad de la autorización de explotación de que era titular el recurrente, afecte a la validez del acto recurrido, que con independencia de aquél reúne los requisitos legales necesarios para alcanzar su fin.
[...] Alega asimismo el recurrente la nulidad de pleno derecho del acto recurrido, fundada en la inexistencia de una causa de caducidad y en la Ley Minas, consistente en la extinción de los contratos arrendamiento de los terrenos, como la aplicada en la resolución recurrida.
Nuevamente hemos de decir que la infracción denunciada en el caso de que se apreciara por el tribunal, comportaría la anulabilidad del acto recurrido por infracción del ordenamiento jurídico conforme a lo dispuesto por el artículo 63.1 de la Ley 30/1992, pero no encuentra encaje en ninguno de los apartados previstos por el artículo 62.1 de la citada ley, merecedores de la máxima sanción de nulidad radical.
Ciertamente el artículo 86 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, no prevé expresamente como causa de caducidad de las concesiones de explotación de los recursos de la Sección C), la pérdida de la posesión de los terrenos sobre los que recae por extinción de los contratos arrendamiento en los que el titular de aquélla la fundaba. Sin embargo es manifiesto que la pérdida de posesión de los terrenos constituye una causa de caducidad claramente comprendida en el número 3 del artículo 86 de la citada ley en relación con los artículos 70 y 71 de la misma (apartados e) y f) del art. 109 de su Reglamento), toda vez que conlleva el total y absoluto incumplimiento de las condiciones de explotación y priva a la autorización de su razón de ser, haciendo imposible la satisfacción del interés público subyacente a toda concesión de explotación de los recursos minerales.
[...] Finalmente alega el recurrente que sí era titular de la posesión de los terrenos sobre los que recaía la autorización de explotación, y que la extinción de los contratos no se ha acreditado debidamente y se halla sub iudice.
A la hora de enjuiciar dicho motivo hemos de partir de la presunción de legalidad que ampara a todo acto administrativo, presunción que corresponderá desvirtuar al interesado que le perjudique mediante la actividad probatoria necesaria.
En el caso de autos, el recurrente no llega a acreditar la pervivencia de los contratos de arrendamiento de los terrenos en los que radica la explotación autorizada, pese a las alegaciones vertidas en la demanda.
La desestimación del presente motivo de impugnación encuentra además fundamento en el pronunciamiento de la Sala recaído en el seno del recurso contencioso-administrativo núm. 5336/96, íntimamente relacionado con éste, en el cual el aquí recurrente se alzaba contra la resolución administrativa de autorización de la explotación de los recursos de la cantera de CANTERA000 concedida al Ayuntamiento de Abadiño, sentencia en la que se consideró acreditado que ciertamente el Ayuntamiento había cedido en arrendamiento al recurrente los terrenos objeto de la autorización, sin embargo, había declarado vencido el contrato en sesión plenaria de 9 de diciembre de 1993, concediendo al arrendatario un plazo de cuatro meses para el desalojo, interponiendo el 9 de septiembre de 1996 ante el Juzgado demanda de desahucio (f.32 del ramo de la parte actora), dictándose sentencia de 26 de mayo de 1997, del Juzgado de Primera Instancia nº 3 de los de Durango (f.164 del ramo de la actora), que devino firme (f.105 de las actuaciones) por la que se declaró resuelto el contrato de arrendamiento que ligaba al Ayuntamiento de Abadiño y a D. Domingo, declarando haber lugar al desahucio de la CANTERA000 nº NUM000 del Monte de Utilidad Pública nº 16 de Bizkaia, Monte Untzilliaitz.
De acuerdo con los anteriores razonamientos, procede desestimar el recurso interpuesto, de conformidad con lo dispuesto por los arts. 68.1.b), y 70.1 de la Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, aplicable en virtud de lo dispuesto por la disposición transitoria segunda núm. 2 de la misma".
Contra esta sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación con base en el motivo que ha quedado transcrito en los antecedentes.
Aduce el recurrente, en primer lugar, que la sentencia vulnera el artículo 62.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque la resolución impugnada retrotrae sus efectos a la de 22 de febrero de 1994, y al tratarse de un acto administrativo no favorable y restrictivo de derechos individuales, habrá de ser considerado nulo de pleno derecho. En esta misma línea, invoca en el apartado 3 del motivo infracción del artículo 9.3 de la Constitución y 2.3 del Código Civil que consagran la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
A través de estas alegaciones se está atacando el acto administrativo, lo que constituye una desviación del verdadero objeto de la casación, que es la sentencia del Tribunal "a quo", y no el acto del órgano administrativo. Esto por si sólo produciría la inadmisibilidad de estos motivos, como reiteradamente tiene declarado esta Sala (Sentencias de 23 de junio de 2002 y 23 de junio de 2004, entre otras). En cualquier caso estas alegaciones no pueden estimarse porque, como se indica en el escrito de oposición del Letrado del Gobierno Vasco, el precepto citado como infringido se refiere a disposiciones y no a actos, por lo que no es aplicable a la resolución recurrida. El régimen de retroactividad de los actos se encuentra recogido en el artículo 57.3 que excepcionalmente la permite para los que "se dicten en sustitución de actos anulados". Este es precisamente el supuesto que ahora se contempla, ya que la resolución que se impugnó en el recuso contencioso-administrativo se dictó en sustitución de la que inicialmente declaró la caducidad de la explotación, habida cuenta de que anterior sentencia del Tribunal de instancia de 16 de diciembre de 1997 anuló esta caducidad al estimar el recurso contencioso-administrativo deducido contra la desestimación de la alzada interpuesta frente a la misma.
Estos mismos antecedentes permiten rechazar la vulneración del indicado precepto y del art. 67 que se invocan a continuación. En efecto, declarada por la sentencia de 16 de diciembre de 1997 la anulabilidad del acto de caducidad por motivos formales -incompetencia del órgano que la dictó-, nada impide que se pueda subsanar el defecto, conforme indica el expresado precepto. No se trataba, por tanto, de cumplir o no una resolución judicial, sino de eliminar el vicio de que adolecía el inicial acto y que había sido puesto de relieve por la sentencia. Esta, por otra parte, no entra a examinar el fondo de la cuestión, por lo que de ella no podía derivar el reconocimiento al actor de una situación jurídico individualizada.
Se invoca la vulneración del artículo 24 de la Constitución, con base en la indefensión que ha producido al actor que el expediente se haya iniciado a instancia del Alcalde del Ayuntamiento de la Anteiglesia de Abadiño, cuando es al Pleno o a la Comisión a la que corresponde conforme a los artículos 22.2 y 23.2 b) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local. El motivo debe rechazarse por los propios fundamentos de la sentencia recurrida. En efecto, a parte de la posibilidad que tiene el Alcalde de denunciar los hechos infractores del ordenamiento jurídico ante los órganos competentes, las autoridades mineras, cualquiera que sea el origen de la información, tienen obligación de oficio a iniciar el procedimiento con el fin de acreditar y, en su caso, decretar la caducidad de las autorizaciones y concesiones (arts. 110 y 111 del Reglamento de Minas, Real Decreto 2857/78, de 25 de agosto). De ello no puede derivar ni una vulneración al actor de la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución, ni se le ha ocasionado indefensión, pues ha tenido la posibilidad de interponer los recursos pertinentes, en los cuales ha realizado las alegaciones oportunas y propuesto la prueba que consideró adecuada a la defensa de su derecho.
En último lugar aduce que los artículos 83 y 87 de la Ley de Minas 22/73 de 21 de julio no prevén como causa de caducidad de las autorizaciones de explotación de los recursos de la Sección A), la finalización de los contratos de arrendamiento, y añade que tales contratos, pese a lo expresado en la sentencia recurrida, no se ha demostrado que hayan acabado, pues el desahucio que en la misma se indica como base de su argumentación, no era firme a la hora de dictarse el acto administrativo.
De los preceptos reguladores de las autorizaciones de los recursos de Sección A) se desprende la íntima relación que debe existir entre la posesión del terreno y la explotación del recurso. Así el artículo 16 establece que "el aprovechamiento de recursos de la Sección A), cuando se encuentren en terrenos de propiedad privada, corresponderán al dueño de los mismos, o a las personas físicas o jurídicas a quienes ceda su derecho". Los arrendatarios o titulares de derechos de uso y disfrute de los terrenos podrán realizar la explotación en tanto en cuanto sus derechos permanezcan vigentes. Extinguidos estos la consecuencia no puede ser otra que la caducidad de la autorización, puesto que sin la posesión del terreno no se pueden cumplir la obligación principal que le viene impuesta por la Ley, cual es el mantenimiento de la explotación en actividad, como se infiere del artículos 18 y 20.2 a).
En último lugar, debe señalarse que la sentencia recurrida ha considerado que "el recurrente no llega a acreditar la pervivencia de los contratos de arrendamiento de los terrenos en los que radica la explotación autorizada". Se trata de un hecho que no puede ser revisado en casación, máxime cuando viene avalado con la prueba en contrario derivada de la sentencia dictada por la misma Sala en el recurso 5336/1996, en la que expresamente se indica que la sentencia del Juzgado de Primera Instancia nº 3 de Durango por la que se declaró resuelto el contrato de arrendamiento y haber lugar al desahucio de la cantera devino firme (f. 105 de las actuaciones).
De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 2884/2002, interpuesto por Don Domingo, contra la sentencia nº 61/2002 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en fecha 17 de enero de 2002, recaída en el recurso nº 2105/1998; con condena a la parte recurrente en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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